Мудрый Юрист

Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность

Джагарян А.А., советник судьи Конституционного Суда РФ, кандидат юридических наук.

Правотворчество является одним из важных средств управления обществом, самостоятельной юридической формой реализации публичной власти и находится в непосредственной связи с ее предназначением, типом, функциями и механизмом. Поэтому сущность и характеристики муниципального правотворчества проистекают из особенностей природы местного самоуправления, его конституционно-правовых основ.

  1. Российская конституционная модель местного самоуправления выражает понимание этого института как сложноустроенного социального образования, в котором тесно переплетены между собой государственные и общественные начала, индивидуальные, коллективные и социальные ценности и интересы. Конституция в ее нормативно значимой интерпретации, выработанной практикой Конституционного Суда РФ, исходит из того, что: 1) местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществления власти народа и территориальной самоорганизацией населения, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (Постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П); 2) обладает самостоятельностью, пределы которой устанавливаются законодательством (Определение от 5 марта 2009 г. N 375-О-О); 3) конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности Российской Федерации и ее субъектов (Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О); 4) конституционно-правовой статус местного самоуправления предполагает, что его органы, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства (Определение от 17 июня 2008 г. N 435-О-О).

Таким образом, местное самоуправление в его конституционно-правовом значении объединяет черты: а) публичной власти, которая осуществляется народом России на всей ее территории наряду и совместно с государственной властью; б) социальной корпорации (правового сообщества), призванной обеспечивать эффективное взаимодействие граждан по месту жительства для решения их общих повседневных проблем; в) специфической организационно-правовой формы коллективного конституционного правопользования, которая не только консолидирует граждан в единый социально-территориальный коллектив, придавая ему качество правосубъектности, но и существенным образом расширяет пространство индивидуальных возможностей субъективно-личного правопользования.

  1. Назначение и статус местного самоуправления предполагают осуществление его субъектами властного регулирования тех общественных отношений, которые в виде вопросов местного значения отнесены к предметам ведения и ответственности муниципальных образований.

Социально-правовая природа решений, принимаемых в рамках процесса муниципальной самоорганизации населения, такова, что они выступают прежде всего публично-властными актами правового характера и входят в единый конституционный механизм правового управления делами государства. Свою "правность" (в формально-юридическом смысле) они черпают из выраженной в Конституции РФ суверенной воли народа, который, провозгласив муниципальную власть одной из форм публичной власти народа (ч. 2 ст. 3), прямо поставил перед местными сообществами определенный круг задач и уполномочил на самостоятельное решение вопросов местного значения, а также на исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 132); предписал осуществление местного самоуправления как в формах непосредственного народовластия, включая референдумное правотворчество, так и через органы местного самоуправления, и прежде всего через выборные (представительные) органы (ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 132) - традиционных субъектов демократического механизма правоустановления. В соответствии с этим акты местного самоуправления безусловно являются общеобязательными и гарантируются принудительной силой государства.

Вместе с тем порождаемые прямым или опосредованным (через органы и должностных лиц) волеизъявлением местного сообщества и устанавливая в своей основе взаимные права, обязанности и ответственность его членов в сфере муниципальной деятельности, муниципальные правовые акты заключают в себе существенный вес публично-корпоративных начал, опираются не только и не столько на государственную силу принуждения, сколько на силу авторитета, вызванную к жизни отношениями доверия населения к избранным им самим органам власти и к нормативным предписаниям, сформированным по его поручению и при его непосредственном участии. Это находит свое подтверждение и в том, что муниципальное правотворчество выступает одной из необходимых форм реализации не только муниципальной (публичной) власти, но и права на осуществление местного самоуправления.

Обеспечивая приложение к конкретным местным условиям норм действующего законодательства и вместе с тем выработку права самим населением, муниципальное правотворчество находится как бы на стыке "правоприменения" и саморегулирования. За счет использования многопрофильного инструментария муниципальной демократии через него осуществляется активное воздействие гражданского общества на правовую систему. Это, с одной стороны. С другой - в муниципальном правотворчестве происходит характерный для местного самоуправления в целом синтез управленческой воли государства и воли населения. Всем этим определяется глубинная связь в муниципальном правотворчестве элементов целенаправленного, волевого и сознательного с элементами спонтанности, стихийности, саморегуляции, т.е. формального (позитивистского) и неформального (естественно-правового) начал, и достаточно прочная сцепка позитивного права с правосознанием и традицией. На это, кстати, ориентирует сама Конституция РФ, в повелительном наклонении указывая на необходимость осуществления местного самоуправления во всех его формах с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).

Это не означает, однако, что право, формируемое на муниципальном уровне, есть прямое порождение и буквальный "отпечаток" реальности, регулятивная форма столь гибкая и пластичная, что ее содержание определяется как некая фатальная функция свободной игры социальных сил. Муниципальное право, как и право вообще, отвечая на запросы реальности, в то же время оказывает на нее активное обратное преобразовательное воздействие. В целом оно может быть как синхронизированным, так и асинхронным реальности: отставать от достигнутого уровня развития общественных отношений либо, напротив, опережать его. В этом последнем случае оно обеспечивает становление и развитие прогрессивных форм социального общежития, "подтягивает" реальность до более высокого правового уровня.

Существенная же специфичность муниципального правотворчества состоит в том, что оно максимально приближено к населению, его целям, потребностям, интересам и общей системе сложившихся в данном социокультурном пространстве правовых установок, может и должно протекать при непосредственном и активном участии всех заинтересованных субъектов местного сообщества. Это позволяет в наибольшей степени сблизить в муниципальных правовых актах правила нормативного и так называемых спонтанных социальных порядков, а саму муниципально-правовую систему делает, с одной стороны, более устойчивой (авторитетной), с другой - более гибкой, отзывчивой к изменчивой социальной реальности. В конечном счете такие характеристики открывают возможности для весьма эффективного использования муниципального правотворчества в целях формирования и закрепления новых "правовых смыслов" (правовых принципов, норм, учреждений, процедур и т.д.) и отыскания наиболее комфортных правовых условий жизни и развития каждой конкретной личности в единстве с другими членами местного сообщества, общества и государства в целом.

Итак, муниципальное правотворчество можно рассматривать как осуществляемую населением непосредственно или при его широком участии органами местного самоуправления правотворческую деятельность, суть которой состоит в выявлении и систематическом регулятивном обеспечении правовых потребностей местного сообщества в их непротиворечивом единстве с правовыми потребностями государства в целом.

  1. Обозначенные подходы к пониманию конституционной природы местного самоуправления и правотворческой формы его реализации позволяют выделить основные особенности муниципального правотворчества. Они таковы:
  2. особый субъект - это либо само местное сообщество, либо органы и должностные лица местного самоуправления, действующие по его уставному уполномочию;
  3. подзаконный характер предполагает, что муниципально-правовые акты не должны противоречить законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации и ее субъектов, не обладают перед ними коллизионным приоритетом. Этим, однако, не исключается первичное муниципально-правовое регулирование как по вопросам местного значения, так и тех общественных отношений, которые, хотя напрямую и не отнесены к вопросам местного значения, но тесно с ними связаны и не получили содержательной регламентации в действующем законодательстве, если при этом муниципальное образование не вторгается в компетенцию иных публичных субъектов. Естественно, что после введения государственного регулирования муниципально-правовые акты, принятые в опережающем порядке, должны быть приведены в соответствие с ним;
  4. сопряжение местной и государственной воли в муниципальном правотворчестве определяется самими целями местного самоуправления как императивного института публичной власти, который обеспечивает в общенациональном масштабе решение вопросов, установленных федеральным правом, т.е. имеющих государственно-правовую ценность и обоснование;
  5. локально-территориальный характер - обусловлен пространственными пределами муниципальной власти, акты которой распространяются и действуют в границах всей территории, на которой осуществляется местное самоуправление, т.е. в пределах соответствующих муниципальных образований;
  6. особая предметная сфера - это вопросы местного значения, которые закрепляются на уровне Конституции и федеральных законов и не могут быть перепоручены органам государственной власти. В предметную сферу муниципального правотворчества входят также вопросы, охватываемые делегированными государственными полномочиями;
  7. тесное сочетание непосредственных и представительных начал - предпосылается принципом самоуправления, который задает высокий уровень глубины обратной связи между местным сообществом и его органами и открывает для граждан широкие возможности влиять на муниципально-правовой порядок. При этом следует учитывать, что институты прямой и представительной демократии не противостоят, а взаимно дополняют друг друга и потому использование при решении вопросов местного значения формы представительной демократии не исключает необходимость гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления права быть выслушанным и довести свою позицию до компетентных лиц, с тем чтобы она была ими учтена. Это требует обеспечения гласности при подготовке и принятии муниципальных решений и эффективного контроля местного сообщества за их осуществлением;
  8. преимущественно регулятивная направленность. Муниципальная власть несуверенна, в большей степени опирается на авторитет, чем на принуждение, а потому муниципально-правовые нормы в основном включают в свою структуру только гипотезу и диспозицию. Что же касается ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, то она по общему правилу должна устанавливаться государством;
  9. существенная подвижность (динамизм) отражает структурно-иерархическое положение муниципального правотворчества в правовой системе России. Образуя нижнее звено в общегосударственном механизме праворегуляции, оно должно обеспечивать реализацию в местных условиях общефедеральных и региональных правовых стандартов, а также не противоречащее им необходимое первичное правовое регулирование. Поэтому перманентное развитие вышестоящих правовых уровней порождает своего рода мультипликационный эффект в муниципально-правовой системе, которая должна быть как внешне, так и внутренне согласована с действующим законодательством;
  10. местом муниципального правотворчества в правовой системе, строящейся на основе логического перехода от общих норм на вышестоящих уровнях к менее универсальным (по сфере охвата и содержанию) на нижестоящих уровнях, обусловливается также высокая детализированность муниципально-правового регулирования. Местные акты в своей основе рассчитаны на решение локальных проблем, текущих управленческих задач, что сближает их с актами правоприменения;
  11. выраженная способность быстро реагировать на изменяющиеся социальные условия и потребности населения (мобильность). Муниципальное правотворчество составляет нормативно-регулятивное содержание (аспект) муниципально-властной деятельности по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, вследствие чего, как по своему материальному назначению, так и по процессуальной форме реализации, оно ориентировано на максимально оперативное удовлетворение актуальных правовых потребностей населения;
  12. муниципальное правотворчество отличает также глубина связи с "неформальными" источниками права (обычаями, историческими и иными традициями местного сообщества), что предопределено социальными истоками муниципальной власти, черпающей свою нормативную энергию из самой народной жизни.
  13. Особое значение в рамках тематики муниципального правотворчества сегодня имеют вопросы его эффективности.

К сожалению, им не уделяется должного внимания со стороны современной отечественной юридической науки, что приводит в конечном счете к отсутствию у нормотворческих и правоприменительных субъектов, занятых в сфере местного самоуправления, надлежащего концептуального базиса для выстраивания стратегии и тактики муниципальной правотворческой деятельности, формирования и использования критериев оценки ее качества. Между тем известно, что научный характер правотворчества вообще и муниципального правотворчества в частности составляет один из важнейших его принципов и одновременно необходимое условие эффективности.

Необходимо, очевидно, выработать комплексный подход к оценке эффективности муниципального правотворчества, который позволил бы учитывать влияние на него как внутрисистемных (муниципальных), так и внешнесистемных (меж- и надмуниципальных) факторов, измерять не только степень формально-юридической определенности и юридико-технической корректности актов местного самоуправления, но и их социально-правовую результативность, выявлять целевые (функционально-целевые), аксиологические, социальные, экономические, психологические аспекты эффективности муниципального правотворчества.