Мудрый Юрист

К вопросу о проблемах формирования миграционной политики стран - участников СНГ

Сибагатуллина Э.Т., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Института экономики, управления и права (г. Казань).

Статья посвящена вопросам формирования миграционной политики стран - участников Содружества Независимых Государств.

Ключевые слова: миграционное право, миграционная политика, СНГ.

The article is devoted to the formation of migration policies of countries of the Commonwealth of Independent States.

Еще в 2002 году в "Докладе о международной миграции" ООН было отмечено, что увеличение общей численности международных мигрантов в мире в период с 1970 - 2000 гг. частично обусловлено распадом бывшего Советского Союза. "В результате распада Советского Союза к 2000 г. общая численность международных мигрантов в мире увеличилось на 27 млн. человек. Эти люди теперь учитываются как международные мигранты" <1>.

<1> Сухов А.Н., Трыканова С.А. Миграция в Европе и ее последствия. М., 2008. С. 51.

Распад СССР и образование новых независимых государств на территории некогда единого государственного пространства явились крупнейшим событием конца XX века и стал причиной возникновения многих проблем миграционного характера. Смена политических режимов, характера экономической деятельности и социальных условий жизни, масштабные внутренние и межгосударственные конфликты создали новую картину движения населения в данном регионе. Изменились качественные характеристики миграционных процессов, его динамика и объем. "Народы государств СНГ сохранили историческую близость, сложившуюся еще в рамках Российской империи и СССР. Сохранение этой близости необходимо хотя бы в рамках СНГ" <2>. Государства бывшего СССР, прежде всего, в силу исторических условий связаны между собой экономическими, политическими и социально-культурными факторами. Исторически сложившееся тесное сотрудничество в составе единого государства, объективные потребности дальнейшего развития продемонстрировали необходимость новообразовавшихся государств во взаимном сотрудничестве, что обусловило 8 декабря 1991 г. подписание Соглашения <3> о создании Содружества Независимых Государств, которым было положено начало новому этапу существования граждан ранее единого государства. СНГ призвано было стать механизмом эффективного сотрудничества ставших самостоятельных и независимых государств.

<2> Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ: Учебно-практическое пособие. М., 2010. С. 128.
<3> Соглашение вступило в силу для Российской Федерации 12.12.1991. Постановление ВС РФ от 12.12.1991 N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых государств" // Ведомости СНД и ВС РФ. 12.12.1991. N 51. Ст. 1798.

"Содружество Независимых Государств (СНГ) принимает активное участие в глобальных процессах перераспределения человеческого капитала в мировой экономике. Усиление конкуренции, в том числе на международных рынках труда, актуализирует в рамках СНГ вопросы совместной миграционной политики. Особого внимания заслуживает совершенствование нормативно-правовой базы государств - участников СНГ, гармонизация и сближение национальных законодательств в этой области" <4>.

<4> Выступление Директора ФМС России К.О. Ромодановского // Сборник материалов расширенного заседания Коллегии Федеральной миграционной службы "Итоги деятельности ФМС России в 2007 году". М., 2008.

В миграционном процессе стран СНГ следует отметить ряд отличительных особенностей. Во-первых, в противовес западноевропейской тенденции, где увеличение миграционных потоков связано с интеграцией Европейского союза, на территории СНГ всплеск миграционной активности обусловлен центробежными процессами. Во-вторых, если до 1991 г. перемещение населения в пределах данной территории было не чем иным, как проявлением внутренней миграции, которая мягче по последствиям, регулировалась механизмами единой государственной политики, то на постсоветском пространстве перемещения населения получили определение внешней миграции.

Сложностью и одновременно отличительной особенностью миграционных процессов на начальном этапе становления СНГ было то, что государствам - участникам СНГ пришлось в спешном порядке решать проблему правового регулирования миграции. Пик миграционной активности был обусловлен межнациональными конфликтами, экономической нестабильностью, сложностью переоценки населением своего статуса. В таких общественно-политических условиях повсеместно наблюдались невозможность и неспособность выработать действенную государственную политику в миграционной сфере.

Изменение правового статуса территорий некогда единого государства привело к масштабным процессам миграции и необходимости разработки миграционной политики новообразовавшихся государств. Юридическая природа миграционных процессов раскрывается через определение места и роли миграции в общегосударственной политике. Государства - участники СНГ, имея специфическую особенность, как то ранее сосуществование в рамках единого государства, объединенного общими культурными, социальными, межличностными узами, в пределах единого экономического и правового пространства, столкнулись с проблемой создания собственной миграционной политики, вероятно, более остро, чем другие государства в новейшее время, ввиду неожиданности и неподготовленности к происходящим переменам и масштабностью вовлеченных в процессы субъектов.

В тесной взаимосвязи с процессами миграции находится такое правовое понятие, как "гражданство". Если мигрант есть лицо, пересекающее границы тех или иных территорий со сменой постоянного места жительства навсегда или на определенное время, то становится очевидным тот факт, что часть мигрантов - потенциальные граждане, за которыми государство закрепляет право приобретения, натурализации, оптации гражданства государства. В результате распада СССР Российская Федерация стала правопреемником бывшей советской державы. С одной стороны, в гуманистическом аспекте наблюдаются разрушение родственных связей, сложности с перемещением на этническую родину, в правовом плане (по мнению некоторых исследователей, в частности С.Н. Бабурина <5>) - нарушение права граждан на оптацию; с другой стороны, законодательство Российской Федерации не говорит о правовом переходе территорий бывшего Союза к России и, соответственно, у бывших граждан Советского Союза нет права на автоматическое вступление в гражданство России без закрепления такого права в законодательстве Российской Федерации. И при этом "17% населения СССР в результате его развала в конце 1991 г. внезапно оказываются в иностранных государствах, да к тому же во многих из них в статусе граждан "второго сорта" <6>. Данные обстоятельства накладывают отпечаток на особенности формирования как государственной политики Российской Федерации в сфере миграции, так и миграционной политики в рамках СНГ и в пределах каждого отдельно взятого государства, входившего ранее в состав Союза Советских Социалистических Республик.

<5> Бабурин С.Н. Современные проблемы российской государственности: территория и гражданство // Государство и право. 1996. N 11.
<6> Печенев В.А. Многонациональная цивилизация Россия // Журнал российского права. 2003. N 8.

Миграционная политика должна была придать миграционным процессам определенную направленность. Формирование миграционной политики стран СНГ стало развиваться в двух направлениях:

  1. формирование общей миграционной политики стран - участниц СНГ;
  2. формирование собственных основ миграционной политики.

Стремительное нарастание проблемы, количество вовлеченных в миграцию субъектов, ее последствия, невозможность каждого государства в одиночку справиться с возникшей ситуацией заставили государства Содружества перейти к совместным действиям по регулированию процессов миграции. 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. Статья 2 Устава к основным целям содружества относит содействие гражданам государств - участников СНГ в свободном общении и передвижении по территории Содружества.

Проходящие в рамках СНГ интеграционные процессы коснулись, прежде всего, миграции трудовых ресурсов, что вызвало необходимость правового регулирования труда граждан стран - участниц СНГ. 98% мигрантов в России - это трудящиеся-мигранты. В силу исторических и социально-политических причин Россия принимает активное участие в правовом регулировании процессов трудовой миграции в рамках СНГ.

Основные принципы согласованной законодательной политики в области трудовой миграции в рамках СНГ содержатся в рекомендательном законодательном акте "Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ" <7>, который был принят 13 мая 1995 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участниц СНГ. Цель принятия этого акта - урегулирование процесса трудовой миграции в рамках СНГ; обеспечение гарантий прав трудящихся-мигрантов.

<7> Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1995. N 8.

Государства - участники Содружества имеют ряд общих черт для характеристики миграционной ситуации. Это:

Однако различий в миграционной ситуации в каждом из государств - членов СНГ больше. Во все времена миграционные процессы для каждой страны являлись важным элементом государственной политики. XX век внес свои коррективы в характер миграционных процессов и, соответственно, миграционной политики того или иного государства. И они обладают определенной специфичностью, обусловленной рядом факторов, как то: уровень социально-экономического развития государства, уровень развития тех или иных отраслей промышленного производства, подверженность репрессиям в период советского тоталитарного режима, количество некоренного населения, проживавшего и проживающего на данной территории, наличие этнических конфликтов, экологических катастроф, политическая ориентация государственной власти.

Как известно, существуют следующие модели взаимодействия материнского государства со своей диаспорой: репатриационная <8> и патерналистическая <9> (диаспоральная). В мире успешно применяются каждая из этих моделей. В миграционной политике стран - участниц СНГ мы также наблюдаем данные модели. В рамках СНГ основными поставщиками рабочей силы являются Киргизия, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Молдова, Армения, Азербайджан, а главным рынком труда - Россия. Казахстан, как и Россия, является одновременно и принимающей, и направляющей страной.

<8> Репатриация (от позднелат. repatriatio - возвращение на родину). Репатриационная модель состоит в разработке политики, помогающей возврату этноса в страну исхода.
<9> Патернализм (лат. paternus - отцовский, отеческий). Содействие и защита интересов этноса в другом государстве.

В Законе Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. "О миграции населения" есть понятие оралман (репатриант) - лицо коренной национальности, изгнанное за пределы исторической родины и лишенное гражданства в силу актов массовых политических репрессий, незаконной реквизиции, насильственной коллективизации, иных антигуманных действий, добровольно переселяющееся в Республику Казахстан с целью постоянного проживания, а также его потомки (ст. 1). Программа по возвращению оралманов началась еще в 1991 г. По данным Комитета по миграции Министерства труда и социальной защиты населения Казахстана, с 1991 г. в Казахстан въехало 433 тыс. оралманов, это порядка 110 тыс. семей. Первые переселенцы прибыли в 1991 г. из Монголии численностью 97 человек. С 1993 года введена квота на переселение - 10 тыс. семей в год. Введение квоты на переселение оралманов обусловлено сложностью в социальном обустройстве переселенцев и необходимостью регулирования данного процесса.

Миграционная политика Республики Казахстан строится исходя из реалий экономического развития, политической и социальной стабильности. В сфере миграции в Казахстане создана в целом отвечающая международным стандартам законодательная база, позволяющая развивать туризм, привлекать иностранную рабочую силу, возвращать на историческую родину оралманов.

Государство из числа стран - участниц СНГ, для которого внешняя трудовая эмиграция стала источником выживания для большей части населения, - это Республика Таджикистан. Таджикистан среди стран СНГ является лидером в зависимости от российского рынка труда, она составляет 96%. Это положение обусловлено сложной социально-экономической ситуацией в самом государстве. Валовой внутренний продукт на душу населения в Таджикистане самый низкий среди стран СНГ, так же как и средняя заработанная плата. Основная причина трудовой миграции - высокий уровень бедности населения. Например, в 1999 г. 54% детей в Горно-Бадахшанской автономной области Республики Таджикистан хронически недоедали; в 2005 г. - 32% <10>. Признавая приоритет трудовой миграции граждан Таджикистана за рубеж, Министерство труда и социальной защиты населения в 2000 - 2001 гг. разработало Концепцию трудовой миграции граждан Республики Таджикистан за границу, утвержденную правительством Республики Таджикистан 9 июня 2001 г. В Концепции признается, что, поскольку государство в настоящий момент не в состоянии обеспечить занятостью все трудоспособное население страны, выезд граждан для целей трудовой миграции является отражением их конституционных прав в части обеспечения занятости. Потенциальными трудовыми мигрантами из числа граждан республики Таджикистан могут стать 1/3 населения. Ввиду такой сложившейся ситуации основной целью государственной миграционной политики на данном этапе является социально-правовая защита граждан Республики Таджикистан, осуществляющих трудовую миграцию, противодействие нелегальной миграции, управление миграционными потоками. На основе данной Концепции была принята Программа внешней трудовой миграции граждан Республики Таджикистан на 2003 - 2005 гг.

<10> David Nygaard, Davlatyor Jumakhonov, Kris Htndrickx. Trends Food Security and Livelihoods // Strategies for Development and Food Security in Mountainous Areas of Central Asia, 2005.

Поскольку главный ориентир как принимающая сторона трудовых мигрантов из Таджикистана - Российская Федерация, 16 октября 2004 г. в Душанбе было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации <11>.

<11> Бюллетень международных договоров. 2006. N 6.

С целью эффективного управления государством процессов миграции и официального вывоза рабочей силы за рубеж Указом президента Республики Таджикистан от 25.07.2001 N 608 был утвержден Порядок выдачи разрешений (лицензий) на деятельность по трудоустройству граждан Республики Таджикистан за границей и привлечения в Республику Таджикистан иностранной рабочей силы. Таким образом, государственная политика Республики Таджикистан в сфере миграции ориентирована на содействие выезду своих граждан за границу в качестве трудовых мигрантов, но только в те страны, где их права защищаются. Но поскольку объем нелегальной миграции очень велик и это есть проблема как для страны иммиграции и страны эмиграции, то многие мигранты выпадают из сферы действия законодательства и, соответственно, неразрешенных проблем, в том числе и правовых, в этой связи остается достаточно много.

На наш взгляд, организация цивилизованной миграции на постсоветском пространстве с участием стран - членов СНГ, которая включает в себя не только борьбу с нелегальной миграцией, но и устранение ее предполагаемых причин, возможна в случае унификации миграционного законодательства заинтересованных сторон на основе модельного закона "О миграции" и принятия концепции миграционной политики стран СНГ. Модельный закон должен быть тщательно проработан и содержать все возможные ситуации в рамках миграционных процессов, складывающихся в тех или иных странах, входящих в состав СНГ.

В целом можно сделать вывод, что развитие государственного регулирования миграционных процессов государств - участников СНГ имеет свои отличительные особенности, отвечает требованиям социально-экономической ситуации, складывающейся в конкретном государстве, при этом правовое регулирование находится на различных уровнях развития, но заметна тенденция к формированию единой миграционной политики СНГ.