Теория правоприменительных отношений и перспективы развития административно-процессуального законодательства

Лупарев Е.Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета.

Статья посвящена вопросам перспективы развития административно-процессуального законодательства.

Ключевые слова: административное право, административный процесс.

The article is devoted to the development prospects of the administrative procedure law.

Теория правоприменительных отношений дает сигнал о необходимости изменений административно-процессуального и вкупе с ним гражданского процессуального законодательства уже не первый год, но воз и ныне там. Между тем сама теория правоприменительных отношений претерпевает довольно существенные изменения, связанные с изменением взглядов теоретиков на саму сущность применения права. Если попытаться выразить квинтэссенцию предложений по изменению теории правоприменительных отношений, основы которой были заложены в трудах И.А. Галагана, А.В. Василенко, И.А. Дюрягина и продолжают развиваться, например, в работах М.Е. Труфанова, то видится следующее. Содержание административного правоприменения, на наш взгляд, предполагает не только применение норм права, но и применение судебной практики. Как справедливо подчеркивал в своем диссертационном исследовании В.В. Ершов, "толкование права является объективно необходимым и "естественным" видом индивидуального судебного регулирования, неизбежно происходящим в процессе судебного правоприменения" <1>.

Применяемый в юридической литературе термин "интерпретационные акты" <2> как никакой другой отражает нестабильность правоприменительной практики, когда даже по однотипным делам выносятся порой акты, по-разному разрешающие конкретное дело. Как подчеркнули А.И. Овчинников, А.Ю. Мамычев, А.В. Юшко: "Процесс интерпретации правовой нормы является творческим, и, по сути, правоприменитель, выступая "созаконодателем", создает новую норму, осуществляя акт подведения общей нормы под конкретный случай" <3>. Конечно, не любой правоприменительный акт создает прецедентную норму, но проблема "размывания" нормативистской конструкции права обозначена вполне убедительно. В этой связи небезосновательны опасения о том, что отмена обязательности для судов постановлений Пленумов высших судебных инстанций приведет к утрате единообразия применения закона на всей территории страны <4>. Действительно, с принятием Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" <5> утрачивает силу пресловутая ст. 56 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" <6>, а в подп. 1 ч. 4 ст. 14 ФКЗ о общеобязательности постановлений Пленума Верховного Суда РФ ничего не говорится. Правда, ч. 8 ст. 5 ФКЗ "О судах общей юрисдикции" говорит об обязательности судебных актов. Считать ли постановления Пленума Верховного Суда РФ судебным актом, вступившим в законную силу, обязательным для нижестоящих судов? Сопоставительный анализ ст. ст. 8 и 14 ФКЗ "О судах общей юрисдикции" не позволяет утверждать это, тем более что для арбитражных судов такого рода разъяснения, если они не приняты совместным постановлением Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, не имеют обязательного значения.

Важен вопрос о том, а как же правильно применять прецедентные судебные акты по административным (а впрочем, и по любым другим) делам? Высший Арбитражный Суд РФ внес свою лепту в решение этого вопроса в рамках Постановления Пленума ВАС РФ от 12.03.2007 N 17 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам" (ред. от 14.02.2008) <7>. В п. п. 9 и 10 данного Постановления Высший Арбитражный Суд прямо признает вновь открывшимися обстоятельствами для пересмотра дела акты Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека. Но интересней пункт 5.1 данного Постановления, обязывающий арбитражные суды учитывать правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при оценке наличия оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта. Другими словами, арбитражный суд, как правоприменитель, обязан учитывать правоприменительные акты другого правоприменителя, занимающего более высокий уровень в системе административно-судебной иерархии. И если можно согласиться с тем, что правовая позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженная по результатам рассмотрения конкретного дела, это акт правоприменения, то является ли правовая позиция, выраженная в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ - это вопрос. Дело в том, что пленум Высшего Арбитражного Суда РФ не выносит постановления по результатам рассмотрения конкретного дела, следовательно, такого рода постановления - не акт правоприменения, а акт разъяснения права.

Таким образом, можно констатировать, что некоторые правоприменительные судебные акты являются источниками права, соответственно, существуют акты, официально разъясняющие условия применения такого рода правоприменительных актов.

Следует заметить, что публичная правоприменительная деятельность может одновременно порождать несколько типов правоотношений, включая собственно правоприменительные и комплексные. Это объясняется тем, что в результате правоприменения разные субъекты вступают между собой в разные правоотношения. Это могут быть собственно правоотношения между субъектом публичного правоприменения и субъектами, в отношении которых выносится правоприменительный акт, возможные отношения между субъектами, чей спор о праве разрешается правоприменителем. Так вот правоприменительные отношения имеют место в первом из приведенных примеров, а между спорящими сторонами возникают комплексные публичные правоотношения. Конструкция такого публичного правоотношения в сфере правоприменения усложняется еще и тем, что правоприменительные отношения, возникшие между, например, правонарушителем и юрисдикционным органом, в случае оспаривания правоприменительного акта перетекают в комплексные правоотношения типа публично-правовых споров или сугубо процессуальные, например, с судом, рассматривающим жалобу (заявление об оспаривании).

Отталкиваясь от мысли о том, что публичное правоприменение связано сугубо с деятельностью субъектов, наделенных публичными властными полномочиями <8>, мы совершенно естественно предполагаем, что обязательным субъектом публичных правоприменительных отношений выступают лица и организации, наделенные государственно-властными или муниципальными полномочиями. Правда, нужно заметить, что полномочия эти выходят за рамки публичной сферы и в определенной степени охватывают сферу частных отношений как имущественного, так и неимущественного характера. Публичный правоприменитель может разрешать как дела публичные, так и частные. Значение данного тезиса состоит в том, что только лишь по основанию дифференциации субъектов правоприменения нельзя дать практически значимую классификацию ни видов правоприменения, ни видов правоприменительных отношений. Имеют значение и другие основания классификации правоприменения, среди которых сам законодатель в первую очередь выделяет отраслевой характер правоприменительной деятельности. Действительно, один и тот же субъект правоприменения в зависимости от отраслевой направленности норм материального права, регулирующих те или иные общественные отношения, может осуществлять различные виды правоприменения.

Л.А. Шарнина привязывает одну из выделяемых ею разновидностей правоприменительных отношений к одному из элементов процессуальной деятельности: "Все рассмотренные ситуации, в которых допускается судебное усмотрение, касаются так называемых защитных правоприменительных юридических отношений. Как представляется, именно судебное усмотрение соответствует природе данных отношений" <9>. В данном случае сочетается классификационное основание субъекта правоприменения и характер процессуальной урегулированности правоприменительной деятельности, допускающий судебное усмотрение.

Принципиальный вывод, связанный с классификацией правоприменительных отношений, состоит в том, что теоретико-практическое значение имеет лишь комбинированное основание классификации данных правоотношений. Но это внутрисистемная проблема. Если выходить за рамки данной подсистемы правоотношений, то выясняется, что они не могут существовать обособленно от иных видов правоотношений. В результате правоприменения, как уже отмечалось, возникают несколько видов правоотношений, которые дифференцируются в зависимости от характера связи между субъектами правоприменения и субъектами, в отношении которых применяется соответствующая материальная или процессуальная норма. Могут быть субъекты правоприменения первого и последующих уровней. Последующие субъекты правоприменения "включаются" в процесс правоприменения при наличии определенных юридических фактов, например действий по оспариванию. Причем вышестоящий субъект правоприменения может быть и не связан с иными субъектами данных отношений материальными нормами, применяя сугубо процессуальное право. Встает сугубо практический вопрос о значении правоприменительных отношений. На первый взгляд ничего, кроме фундаментальной, довольно умозрительной, теории практическая юридическая деятельность не получает. Но если посмотреть на проблему более конкретно, то выясняется, что существуют довольно определенные формы существования правоприменительных отношений в виде правоприменительных актов и судебной практики, на обеспечение единства которой в том числе направлена деятельность высших судебных инстанций. То, что законодатель назвал оспариванием правоприменительных актов государственных и муниципальных органов, по сути, есть дела, вытекающие из правоприменительных отношений. В зависимости от субъекта правоприменения, целей правоприменения (связанных с предпринимательской или иной экономической деятельностью или не связанных с таковыми) дифференцируется подведомственность судам дел, вытекающих из публичных правоотношений. Можно сказать, что публичными правоотношениями, из которых вытекают спорные публичные правоотношения, являются в том числе и правоприменительные, наряду с нормотворческими. Правда, встает вопрос о том, в каких правоотношениях находятся нормодатель и лицо, чьи права и законные интересы, возможно, нарушены данным нормативным актом. Представляется, что до момента применения к лицу норм соответствующего акта или до момента оспаривания им этого акта правоотношений с нормодателем не существует, если лицо не является участником нормотворческого процесса. С другой стороны, нормативный акт является юридическим фактом, могущим повлечь публичные правоотношения так называемого общего характера. Важно помнить о том, что для того, чтобы оспорить нормативный акт, он должен непосредственно затрагивать права и законные интересы субъектов. Судебная практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о том, что Конституционный Суд РФ в одних случаях считает нормативные акты непосредственно затрагивающими права и законные интересы субъектов <10>, а в других - нет <11>. Во многом это вопрос субъективного усмотрения правоприменителя. В тех случаях, когда уполномоченные государственные органы, например прокуратура, выступают в качестве субъекта оспаривания в защиту публичных интересов, они также до момента оспаривания не находятся в соответствующих правоотношениях с нормодателем по поводу прав и обязанностей, содержание которых оспаривается. Важно взглянуть на данную проблему шире, проиллюстрировав ее следующим примером. Различные лица могут по-разному оценивать содержание нормативных актов. Одни считают, что их права и законные интересы этим актом затрагиваются, другие - что нет. То же можно говорить о субъективном отношении лиц к реальному или мнимому нарушению актом прав и законных интересов. Следовательно, не может быть, чтобы одни лица в правоотношении общего типа находились, а другие - нет. Другими словами, в данном случае нормативный акт до его применения реализуется не в рамках правоотношений, то есть через правовое регулирование, а через правовое воздействие, то есть вне рамок правоотношений.

В этой связи представляется некорректным название соответственно раздела III АПК РФ и подраздела III ГПК РФ. Более того, содержание раздела III АПК РФ включает в себя главу 25 "Рассмотрение дел об административных правонарушениях". Дело об административном правонарушении представляет собой правоприменительное производство и не вытекает из каких-либо правоотношений ибо само является правоотношением правоприменительного типа. Кроме того, что означает формулировка "по делам, вытекающим из..."? Почему такая формулировка не применена к производству об оспаривании решений третейских судов? Что, законодатель, а точнее разработчик проекта АПК РФ, не придумал, как назвать правоотношения, связанные с деятельностью третейских судов? В этой нелогичности кроется, на наш взгляд, инерция в понимании публичного судопроизводства, "тянущаяся" со времен принятия ГПК РСФСР 1964 г., где делами, вытекающими из административно-правовых отношений, назывались любые дела публичного характера. Сохраняется аналогичная тенденция и в действующем ГПК РФ. Впрочем, законодатель при принятии ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" избрал иную модель конструирования норм о подведомственности дел, продемонстрировав в ст. 3 совершенно правильный подход, классифицировав дела, не привязывая их к "вытеканию" из каких-либо правоотношений. Хотя, если следовать той самой инерционной логике, можно было бы говорить о делах, вытекающих из конституционных и иных правоотношений. Если абстрагироваться от анализа логики законодателя и перейти к формальной логике, то обнаруживается, что любое юридическое дело возникает с момента его возбуждения. Именно с этого момента по уголовным делам, делам об административных и иных правонарушениях возникают правоприменительные отношения. До момента возбуждения дела у сторон может и не быть конкретных правоотношений вообще. Раз так, то почему законодатель так обобщенно трактует наименование деятельности судов по рассмотрению публичных дел?

Изложенное позволяет сделать принципиальный вывод о необходимости переименования соответствующих разделов АПК РФ и подразделов ГПК РФ. Но только переименование без изменения структуры соответствующего раздела АПК РФ не будет логичным. Дело в том, что раздел III АПК РФ включает в себя производство по делам об административных правонарушениях и так называемое производство по оспариванию актов государственных и муниципальных органов, а также производство по взысканию обязательных платежей и санкций. Каждое из указанных производств представляет собой самостоятельную группу публичных правоотношений в одних случаях юрисдикционно-правоприменительного характера <12>, в других - комплексного материально-процессуального характера (когда речь идет об оспаривании нормативных и правоприменительных актов). Действительно, когда речь идет об оспаривании, можно говорить, что судебный спор является следствием уже имевшихся у сторон публичных правоотношений, но это бывает не всегда. Аналогичная ситуация может быть связана с взысканием санкций, если должник являлся участником процедуры досудебного урегулирования. А если нет, если он привлекается к ответственности ошибочно, узнал об этом только в суде?

Все вышесказанное приводит к предложению по иному структурировать подраздел III АПК РФ, переименовав его "Рассмотрение публичных дел". Из данного подраздела следует главу "Производство по делам об административных правонарушениях" исключить, внеся в КоАП РФ нормы, отражающие особенности судопроизводства в арбитражных судах. Также предлагается аналогичным образом переименовать раздел III ГПК РФ, чтобы наименование отражало сущностную характеристику данного вида правоприменительной деятельности. В настоящее время появилось достаточно много работ по административному праву и процессу <13>, включая диссертационные исследования <14>, где говорится о создании некоего кодифицированного акта по вопросам административных процедур. Исследуя проблематику кодификации административного законодательства, мы выходим на целый ряд проблем правоприменения норм, смежных с административным отраслей права, а также на более общую проблему источников базы административного права. Однако дальше глобальных разговоров дело не движется. Это вполне объяснимо тем, что государственный аппарат не привык работать открыто, несмотря на провозглашение принципа гласности (за соответствующими исключениями, связанными с охраняемой законом тайной). Иногда дело не только в традициях отечественной бюрократии, но и в стремлении создать питательную почву для коррупции. Какие же первоочередные шаги необходимо предпринять на современном этапе, чтобы хоть как-то продвинуться на пути кодификации административного законодательства?

Речь, прежде всего, должна идти о кодификации норм об административной ответственности. Наличие некодифицированных форм ответственности за совершение административных правонарушений прямо признается в ч. 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <15>. В отношении исполнительских сборов, взыскиваемых в соответствии со ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" Конституционный Суд РФ еще в Постановлении от 30 июля 2001 г. N 13-п "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез Изыхский" <16> занял позицию, согласно которой данные санкции однозначно отнесены к административным. Несмотря на это, при принятии нынешнего КоАП РФ данные нормы в него не вошли и остались уже в ныне действующем Федеральном законе от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <17>.

Логика публичных правоприменительных отношений требует идти дальше и формировать кодифицированный акт, объединяющий в себе нормы, регламентирующие все виды правоприменительных действий юрисдикционного характера. По сути дела это должен быть прообраз Административно-процессуального кодекса РФ, о котором сказано <18> обратно пропорционально сделанному. Если точнее, то создание кодифицированного акта, включающего в себя юрисдикционные публичные производства типа производства по делам об административных правонарушениях, спорных производств по публичным делам представляется лишь первым этапом к формированию Административно-процессуального кодекса РФ. Не исключено, что в дальнейшем он мог бы включать в себя и иные виды производств по публичным делам, например дисциплинарные производства в отношении государственных и муниципальных служащих, производства, связанные с внесудебным порядком рассмотрения жалоб физических лиц и организаций. Кодификация публичного правоприменения имеет свои границы, определяемые самой практикой правоприменения, ищущей наиболее удобный, если угодно, экономичный, способ повышения эффективности правоприменения. Разделяя точку зрения о неизбежности кодификации административного процесса <19>, мы задаемся вопросом: на чем остановиться в кодификационных порывах отечественной правовой теории? Лишь правоприменительная практика даст ответ на тезис о жизнеспособности или нежизнеспособности <20> предложений по созданию Административно-процессуального кодекса, который бы включал в себя все виды административных процедур. Примечательно, что конституционно-правовая теория даже не ставит вопрос о кодификации процедурно-процессуальных конституционных норм. Между тем значение конституционного правоприменения качественно изменилось по сравнению с советским периодом конституционного регулирования. Шагом в этом направлении можно было бы считать создание избирательного кодекса РФ, который бы объединил в себе по крайней мере федеральное избирательное законодательство. Эффективность правоприменения от этого уж точно не пострадает, а наоборот, возрастет. Но даже в свете этого предложения пока трудно себе предположить, что отечественная политическая элита пойдет на создание, например, законодательного кодекса РФ. Видимо, определенная непрозрачность, в какой-то степени запутанность такого законодательства является объектом сугубо политической борьбы и не имеет отношения к чистой юридической технике. Теми же причинами можно объяснить и существующее положение в административном правоприменении. Таким образом, степень кодификации определяется балансом потребностей правоприменительной практики и потребностей политической элиты на данном конкретном этапе общественно-политического развития.

Теория публичных правоприменительных отношений, основанная на характеристике конкретных целей правоприменения конкретными субъектами, требует также структурных изменений Налогового кодекса РФ в части, связанной с исключением из него норм о налоговой ответственности. В своем Определении от 15 января 2003 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Новоросцемремонт" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 и абзаца 2 пункта 3 статьи 120 Налогового кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд РФ занял позицию, согласно которой привлечение к налоговой ответственности не исключает привлечения к административной и уголовной за те же действия. В свете данного Определения речь в том числе идет о соотношении ст. 15.3 КоАП РФ и ст. 116 НК РФ, ст. 15.4 КоАП РФ и ст. 118 НК РФ, ст. 15.5 КоАП РФ и ст. 119 НК РФ, ст. 15.6 КоАП РФ и ст. 126 НК РФ. Сложилась парадоксальная ситуация: по какой то причине часть составов правонарушений, ранее закрепленных в НК РФ, успешно "перекочевала" в КоАП РФ, а часть осталась, и более того, существует параллельно с аналогичными нормами КоАП РФ! Да, в каких-то случаях речь идет о разных субъектах, но в каких-то они совпадают. Но почему сходные, а иногда совпадающие по объективной стороне составы находятся в различных нормативных актах и моделируется некая сдвоенная форма ответственности? Конечно, можно придумать теоретическое обоснование выделения наряду с административными налоговых санкций (и ответ на вопрос лежит в плоскости той налоговой политики государства, когда бюджет существует ради бюджета), но где же законодательная логика? И раз уж законодатель с принятием КоАП РФ сделал шаг в пользу исключения норм о налоговой ответственности в пользу административной, то необходимо идти до конца, гарантируя в том числе и процессуальные права налогоплательщиков не на уровне НК РФ, а на уровне КоАП РФ и АПК РФ на первом этапе, а в дальнейшем - на уровне Административно-процессуального кодекса РФ.