Злоупотребление правами как основание конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти *

Трофимова Галина Анатольевна, старший преподаватель Восточно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Иркутск).

Злоупотребление правами - это одна из наиболее сложных теоретических составляющих института конституционной ответственности. Автор статьи попытался определить пределы осуществления конституционного права и сформулировать основания (деликты) конституционно-правовой ответственности за злоупотребления правами на примере деятельности ряда федеральных органов государственной власти.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, конституционное правонарушение, злоупотребление правом, меры ответственности (санкции), ограничение права, конституционные права, конституционные обязанности, основание ответственности, федеральные органы государственной власти, Федеральное Собрание РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, судебная власть, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ, Президент РФ.

The abuse of rights is one of the most complex theoretical components of institute of constitutional responsibility. The author of this paper tried to define the scope of constitutional right and to define delicts of constitutional and legal responsibility for the abuse of rights as an example number of the federal agencies of State power's act.

Key words: constitutional and legal responsibility, the constitutional infraction, the abuse of right, sanctions of responsibility, disability, constitutional laws (rights), constitutional obligations, fundamental of responsibility, federal authorities of State power the RF, Federal Assembly, the State Duma, the Federation Council, the Judicial Power, the Supreme Court of the Russian Federation, the Constitutional Court of the Russian Federation, the RF President.

Злоупотребление правами является одним из основополагающих оснований конституционно-правовой ответственности. Однако в научной литературе довольно редко затрагивается данный аспект ответственности. Чтобы восполнить этот пробел, необходимо, на наш взгляд, определить рамки осуществления предоставленных тем или иным субъектам прав и условия применения к ним мер ответственности при выходе соответствующих субъектов за конституционно и законодательно установленные для них пределы, а затем выделить конкретные основания ответственности, связанные со злоупотреблением тем или иным правом.

Так, при реализации имеющихся статусных прав субъект конституционного права должен, во-первых, действовать в точном соответствии с Конституцией РФ и законами; во-вторых, придерживаться ограничительного принципа осуществления прав (правомочий): если соответствующее право не установлено за конкретным субъектом, то он и не должен его себе присваивать (т.е. применять принцип ограничительной компетенции); в-третьих, разрешение всех споров должно осуществляться по принципу приоритета представительной власти как власти, осуществляющей управление от имени народа, т.е. на основе норм демократии.

Условиями применения ответственности следует считать такое злоупотребление имеющимся у субъекта статусным правом, которое имеет существенный и (или) неоднократный характер. Кроме того, необходимо учитывать и то, что соответствующее злоупотребление возможно именно в рамках существующего порядка взаимоотношений органов власти разного профиля и уровня.

Федеральным органам государственной власти принадлежит немало прав при осуществлении ими своих полномочий. Рассмотрим эти права и возможности по их злоупотреблению в отношении отдельных органов власти с целью определения конкретных оснований ответственности.

Федеральное Собрание РФ. Всего несколько прав (тех действий, что определены правом выбора и чье неисполнение не может служить основанием ответственности) предусмотрены Конституцией РФ для федерального парламента.

Так, Федеральному Собранию РФ дано право по установлению федеральным законом смертной казни в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей (в соответствии с ч. 2 ст. 20 Конституции РФ).

Вряд ли возможно злоупотребление данным правом, поэтому здесь нет оснований для формулирования деликта, ограничивающего это право.

Федеральный парламент имеет право на установление федеральным законом иных, кроме перечисленных в ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51 Конституции РФ).

Злоупотребление правом по установлению круга лиц, которые могут отказаться от дачи свидетельских показаний на законных основаниях, возможно, но рамки осуществления данного права могут определяться лишь принципами справедливости, разумности и обоснованности, четко определенных критериев которых нет, и только избиратели, журналисты и работники правоохранительных органов могут представить свое видение злоупотребления данным правом, в связи чем представляется нецелесообразным вводить в данном случае конституционно-правовую ответственность.

Федеральное Собрание РФ имеет право на ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

И в продолжение этого права: установление в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ). При этом необходимо соблюдать запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 45 - 54 Конституции РФ.

В российской практике злоупотребление правом по ограничению прав и свобод и на сегодняшний момент имеет силу. В качестве примера можно назвать нынешний порядок проведения для работников различных предприятий и организаций медицинских осмотров, обязательность которых определена Трудовым кодексом РФ <1>. В большинстве случаев при реализации этого требования закона нарушается право на тайну личной жизни, так как разглашаются сведения о наличии у того или иного работника выявленных заболеваний (все сведения о проведенных профосмотрах поступают к работодателю с перечислением всех имеющихся у работника заболеваний, в том числе и не имеющих отношения к осуществляемой им профессиональной деятельности; а следовательно, находятся в открытом доступе). Работодатель ответственности за разглашение полученных сведений также не несет.

В качестве санкции за злоупотребление правом на ограничение прав и свобод человека и гражданина может выступать только неподтверждение на очередных выборах мандатов членов действующего парламента.

По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа федеральный парламент имеет право на принятие федерального закона об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ).

Федеральное Собрание РФ может злоупотребить этим правом посредством необоснованного и неоднократного отказа от принятия данного закона. Чтобы не допускать соответствующих злоупотреблений, следует признать в качестве основания конституционно-правовой ответственности федерального парламента необоснованный и неоднократный (два и более раза) отказ от принятия федерального закона об автономной области, автономном округе в нарушение требований Конституции РФ; санкцией за правонарушение должно стать вынесение Президентом РФ предупреждения Федеральному Собранию РФ о злоупотреблении правом.

Федеральному парламенту предоставлено право по регулированию федеральным законом отношений автономных округов, входящих в состав края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Оснований для формулирования отдельного деликта, направленного на ограничение злоупотребления данным правом, нет. Право принимать законы, в том числе и по поводу регулирования отношений между субъектами РФ, - безусловное правомочие Федерального Собрания РФ. Принятие закона, нарушающего права субъектов Федерации определенного уровня (например, автономных округов), должно являться основанием для признания Конституционным Судом РФ такого закона не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу.

Федеральный парламент может посредством закона наделить органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Не всегда те самые материальные и финансовые средства передаются, и не всегда в необходимом размере; кроме того, злоупотребление возможно и в том случае, если будет передано то государственное полномочие, выполнение которого невозможно в силу организационных или статусных особенностей органов местного самоуправления (нет достаточно квалифицированных специалистов, нет должного контроля исполнения того или иного полномочия на местном уровне). На сегодняшний день это право имеет ограничения, предусмотренные Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации <2>. В частности, финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 5 ст. 19), органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20), федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий и ряд других условий (ч. 6 ст. 19).

В качестве основания присвоения полномочий или захвата власти (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ) можно установить такие действия Федерального Собрания РФ, как:

1. принятие федерального закона, федерального конституционного закона о временном или постоянном исполнении Федеральным Собранием РФ полномочий (части полномочий) Президента РФ, и (или) Конституционного Суда РФ, и (или) Верховного Суда РФ, и (или) Высшего Арбитражного Суда РФ, и (или) иных судебных органов; полномочий главы субъекта РФ, законодательных и (или) исполнительных органов власти субъекта РФ;
2. изменение компетенции федеральных органов государственной власти, установленной Конституцией РФ, иначе, чем в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Президент РФ. Глава государства также является субъектом конституционно-правовой ответственности, в том числе и посредством злоупотребления имеющимися у него правами. Н.М. Колосова на основе норм Конституции РФ выделяет следующие правомочия (права), злоупотребление которыми является основанием для привлечения его к ответственности <3>: право определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80); право принимать решение об отставке Правительства РФ; право распустить Государственную Думу (п. "б" ст. 84, ст. 109); право законодательной инициативы (п. "г" ст. 84); право вето (ст. 107); право вводить военное положение (ст. 87); право вводить чрезвычайное положение (ст. 88). Однако перечень прав Президента РФ, предоставленный Конституцией РФ, шире. В частности, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83), может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85), вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85), обладает неприкосновенностью (ст. 91), может созвать на первое заседание Государственную Думу РФ ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99), обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104); может отклонить в течение 14 дней с момента поступления федеральный закон (ч. 3 ст. 107), постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115), может принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117), в случае отставки или сложения полномочий может поручить Правительству РФ действовать до сформирования нового Правительства РФ (ч. 5 ст. 117), может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

Анализируя перечень предоставленных Президенту РФ прав, Н.М. Колосова рассуждает следующим образом: "Есть права, злоупотребление которыми затруднено в силу коллективного принятия решения (введение чрезвычайного положения, военного положения), и существуют права, за злоупотребление которыми должна возлагаться индивидуальная ответственность" <4>. Особенно значимым является злоупотребление правом вето и правом издавать указы и распоряжения. "Злоупотребление, - пишет Н.М. Колосова, - может проявиться в блокировании принятия конкретного закона, необходимость которого очевидна, а также в большом количестве отклоненных законов. Например, если Конституция РФ предусматривает принятие конкретного закона, а Президент РФ его постоянно блокирует, то в данной ситуации можно ставить вопрос о злоупотреблении им своим правом. В качестве ответственности для Президента РФ существует возможность преодоления его вето обеими палатами Федерального Собрания" <5>.

Можно сформулировать конституционный деликт таким образом: злоупотребление Президентом РФ правом вето, выражающееся в отклонении законопроекта без указания причины его неодобрения, влечет вынесение Советом Федерации или Государственной Думой предупреждения о недолжном выполнении Президентом РФ своих обязанностей. Неоднократное (три и более раза в течение шести месяцев) злоупотребление Президентом РФ правом вето должно служить основанием для вынесения Государственной Думой предупреждения о неконституционности (незаконности) деятельности Президента РФ.

Основанием конституционно-правовой ответственности следует считать и злоупотребление правом издавать указы и распоряжения. За злоупотребление данным правом наступает конституционная ответственность в форме отмены актов Президента РФ <6>. Однако не все так однозначно. Серьезной проблемой является превышение полномочий Президентом РФ посредством принятия указов по вопросам законодательного урегулирования. К сожалению, сам орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ наделил Президента РФ некими скрытыми полномочиями, в том числе и по регулированию вопросов, по которым еще федеральным законодателем не принят закон (в качестве временного устранения пробела в законодательстве), и в случае, когда имеет место рассогласование законодательных норм <7>. Необходимо, как представляется, не применять принцип расширительного толкования Конституции РФ (если речь не идет о защите прав и свобод человека и гражданина) и относиться к нормам Конституции РФ как к правилам, устанавливающим только то, что разрешено. Следовательно, что не предусмотрено самой Конституцией РФ, то и не может быть сконструировано в качестве некоего скрытого материала. Поэтому Президент РФ должен принимать указы в сферах, касающихся его взаимоотношений с подчиненными непосредственно ему органами, например с Администрацией Президента РФ, органами исполнительной власти, деятельность которых ему подотчетна и подконтрольна, на основании и в соответствии с федеральными законами. Все остальное должно рассматриваться как превышение указанных полномочий. Не следует забывать, что Президент РФ обладает правом принятия подзаконных актов (т.е. актов, имеющих вторичное производное значение по отношению к законам, направленное главным образом к исполнению законодательных предписаний). Указная практика времен правления Б.Н. Ельцина показала регулярное пренебрежение приоритетным правом законодателя на регулирование общественных отношений. В частности, Президент РФ своим Указом объявил 12 декабря нерабочим днем, хотя соответствующих коррективов в Кодекс законов о труде на тот момент внесено не было <8>. Некоторые президентские указы содержали положения о внесении в соответствии с ними изменений в федеральные законы <9>.

В качестве еще одного варианта злоупотребления правом необходимо признать принятие решений об отставке Правительства РФ без указания на правонарушение (конституционный деликт), совершенное Правительством РФ. Деликт, устанавливающий ответственность за данное правонарушение, должен содержать следующее положение: принятие Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ без указания на правонарушение, являющееся основанием для отставки, установленное Законом о конституционной ответственности, влечет вынесение предупреждения Государственной Думой о неконституционности (незаконности) деятельности Президента РФ. Повторное в течение одного года принятие Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ в нарушение Закона о конституционной ответственности является основанием для отрешения Президента РФ от должности.

Основанием для привлечения к конституционно-правовой ответственности Президента РФ должно стать злоупотребление правом отмены актов Правительства РФ (ч. 3 ст. 115) по причине их неконституционности, незаконности, несоответствия указам Президента РФ. Президент РФ может отменять акты Правительства РФ без указания на какие-либо правонарушения. Мерой ответственности должно стать предупреждение о неконституционности указа Президента РФ, вынесенное Верховным Судом РФ в процессе оспаривания Правительством РФ решения Государственной Думы о признании работы Правительства РФ неудовлетворительной и иных дел, связанных с признанием или оспариванием совершения правонарушений Правительством РФ. Кроме того, Правительство РФ в качестве доказательства невозможности исполнения им своих обязанностей может предоставить акт Президента РФ об отмене постановления Правительства РФ, направленного на урегулирование того или иного вопроса и признанного не соответствующим вышестоящим актам, без обоснования.

Еще одним основанием конституционной ответственности Президента РФ следует признать злоупотребление Президента РФ правом роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, выражающееся в повторном выражении недоверия законодательному (представительному) органу государственной власти того же субъекта РФ в течение трех лет с момента последнего роспуска, произведенного по тому же основанию. В качестве санкции можно использовать предупреждение, выносимое Государственной Думой РФ или Советом Федерации РФ о неконституционности (незаконности) деятельности Президента РФ.

Присвоение властных полномочий также должно являться основанием ответственности Президента РФ как правонарушение, совершенное посредством злоупотребления им своим правом, например при принятии указов, регулирующих конституционно-правовые отношения. Ярким примером такого правонарушения являлись указы Президента РФ Б.Н. Ельцина, принятые в сентябре - октябре 1993 г. Деликт, направленный на пресечение подобных злоупотреблений, может быть представлен следующим образом.

Принятие Президентом РФ указов, направленных на досрочное прекращение и (или) принятие к своему ведению полномочий Государственной Думы и (или) Совета Федерации, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов государственной власти субъекта РФ, должно рассматриваться как захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ) главой государства, что влечет признание Конституционным Судом РФ таких указов не соответствующими Конституции РФ и утратившими юридическую силу, а также право Федерального Собрания РФ провести в отношении Президента РФ процедуру отрешения от должности.

Правительство РФ. Высший исполнительный орган государственной власти также обладает рядом прав, реализация которых при несоблюдении обозначенных выше пределов может повлечь правонарушение. В частности, Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), может подать в отставку (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ), имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти (в том числе и Правительство РФ) могут создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти (в том числе и Правительство РФ) могут передавать по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти (в том числе Правительство РФ) могут принимать на себя осуществление части полномочий органов государственной власти субъектов РФ (на основе толкования ч. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Среди этих прав необходимо как возможный объект злоупотребления выделить право на осуществление части полномочий органов государственной власти субъектов РФ. К сожалению, чрезмерная гибкость в перераспределении полномочий влечет отсутствие четких обозначений субъектов исполнения тех или иных полномочий, неясность в финансовом обеспечении полномочий и ряд иных проблем. Для устранения злоупотреблений федеральных органов власти в части перераспределения полномочий необходимо законодательно ограничить перечень тех полномочий, передача которых допускается как от федеральных органов государственной власти региональным органам власти, так и в обратном порядке. И только тогда можно точно определить пределы злоупотребления правом.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что, определив рамки осуществления прав и условия привлечения к ответственности в случае их нарушения субъектами конституционного права, следует сформулировать основные деликты (основания) конституционно-правовой ответственности за злоупотребление правами и установить их в соответствующем законе.