Решения конституционного суда РФ как один из путей повышения качества законодательной техники и уровня законности в правоприменительной деятельности органов публичной власти *

Кожевников Олег Александрович, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации города Екатеринбурга, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук.

Статья посвящена одной из актуальных проблем современного российского права - анализу места и роли решений Конституционного Суда РФ в формировании правотворческой и правоприменительной практики. В ходе проведенного исследования автором делается вывод о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в его решениях, могли бы существенным образом повысить качество принимаемых органами публичной власти решений и снизить уровень правового нигилизма в российском обществе.

Ключевые слова: право, публичная власть, Конституционный Суд РФ, органы местного самоуправления, нормативно-правовые акты, гражданское законодательство.

The article is devoted to one of topical problems of contemporary Russian law - analysis of place and role of decisions of the Constitutional Court of the RF for formation of law-making and law-application practice. In the course of the research made in the article the author makes a conclusion that legal positions of the Constitutional Court of the RF consolidated in its decisions could materially increase the quality of decisions taken and reduce the level of legal nihilism in the Russian society.

Key words: law, public power, Constitutional Court of the Russian Federation of the RF, agencies of local self-government, normative-law acts, civil legislation.

До настоящего времени в российском обществе, в научной и правоприменительной практике не утихают дискуссии о месте и роли решений Конституционного Суда РФ в современной судебной и правоприменительной практике, о значении решений данного органа конституционного надзора в снижении уровня правового нигилизма в обществе и органах публичной власти. В данной статье нам хотелось бы лишь на одном, казалось бы, незначительном примере, основанном на сравнительно недавнем решении Конституционного Суда Российской Федерации, показать практическую значимость решений Конституционного Суда РФ в современной законодательной и правоприменительной практике органов публичной власти всех уровней.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Данный нормативно-правовой акт направлен на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области (п. 1 ст. 1). Актом предусмотрен особый порядок розничной продажи алкогольной продукции:

• законодатель установил запрет на распространение алкогольной продукции в детских, образовательных и медицинских организациях, в организациях культуры, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях (абзацы второй и четвертый п. 2 ст. 16);
• запрещена розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и на прилегающих к ним территориях (п. 3 ст. 16).

Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 19 октября 2010 г. N 1401-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "СТЭВ" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 2 и 3 статьи 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", указанные выше положения Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" образуют единую нормативную конструкцию, которая устанавливает запрет розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции во всех местах массового скопления граждан и на прилегающих к ним территориях независимо от того, отнесены они к местам, где реализация алкогольной продукции не допускается, или нет. Что же касается вопроса о том, относятся ли те или иные организации и учреждения к местам, где такой запрет действует, то его разрешение входит в компетенцию правоприменительных органов.

В Определении от 19 октября 2010 г. N 1401-О-О Конституционный Суд РФ также сослался на уже высказанную им правовую позицию о том, что использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания. Применение федеральным законодателем оценочных характеристик преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, что само по себе не может расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод (Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. N 120-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Яновича Максима Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1064, пунктом 1 статьи 1079 и абзацем вторым пункта 2 статьи 1083 Гражданского кодекса Российской Федерации").

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Это требование, по смыслу названного Федерального конституционного закона, распространяется на все решения Конституционного Суда Российской Федерации независимо от того, в какой форме они выносятся, т.е. не только на постановления, но и на определения и заключения. Согласно ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о соответствии муниципального правового акта нормативно-правовым актам федерального уровня и уровня субъекта РФ следует руководствоваться конституционно-правовым толкованием нормы и отношений, регулируемых п. 2, 3 и 4 ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ.

В соответствии с п. 3 ст. 16 данного Федерального закона не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности (в том числе на вокзалах, в аэропортах, на станциях метрополитена, оптовых продовольственных рынках, объектах военного назначения) и на прилегающих к ним территориях, а также в ларьках, киосках, палатках, контейнерах, с рук, лотков, автомашин, в других не приспособленных для продажи данной продукции местах.

Прилегающие территории определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном субъектами Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городского округа вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Таким образом, органам местного самоуправления предоставлено право в рамках, установленных федеральным законом, а в нашем случае и законом субъекта Российской Федерации, принимать участие в правовом регулировании запретов на определение мест, где не разрешена розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции.

В Свердловской области порядок определения органами местного самоуправления прилегающих территорий, где не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, закреплен Постановлением Правительства Свердловской области от 21 декабря 2005 г. N 1101-ПП "Об утверждении Порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Свердловской области и Порядка представления деклараций о розничной продаже алкогольной продукции на территории Свердловской области". В соответствии с указанным нормативно-правовым актом субъекта РФ на территории Свердловской области органы местного самоуправления при определении прилегающих территорий к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности должны руководствоваться двумя оценочными критериями:

1. Прилегающая территория к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности определяется по пешеходной зоне от входа в предприятия розничной торговли или предприятия общественного питания до границ земельного участка, предоставленного под места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности. При определении размера прилегающих территорий устанавливается расстояние не менее 100 метров от входа в организации розничной торговли или организации общественного питания до границ земельного участка, предоставленного под места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности.
2. При определении прилегающих территорий к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности следует руководствоваться:
3. строительными нормами и правилами;
4. архитектурно-градостроительной документацией;
5. противопожарными нормами и правилами;
6. требованиями содержания и обеспечения чистоты и благоустройства территорий поселений в Свердловской области.

Таким образом, определяя полномочия органов местного самоуправления Свердловской области, Правительство Свердловской области применило метод рамочного правового регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования позволяет наиболее эффективно реализовать уже упомянутую нами позицию Конституционного Суда РФ о возможности применения законодателем оценочных характеристик в целях эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, что само по себе не может расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод. Применение рамочного метода правового регулирования полномочий органов местного самоуправления еще больше сближает муниципальное право с конституционным правом.

В Свердловской области органы местного самоуправления довольно успешно пользуются своим усмотрением при регулировании отношений вышеуказанным методом. Так, например, глава Асбестовского городского округа в п. 1 своего Постановления от 20 ноября 2009 г. N 371-ПГ "О внесении изменений в Постановление главы муниципального образования "Город Асбест" от 21 января 2005 г. N 15-ПГ "Об определении прилегающих территории при продаже алкогольной продукции" установил, что в размер прилегающих территорий при розничной продаже алкогольной продукции в муниципальном образовании "Город Асбест" входит территория, прилегающая к детским, учебным, культовым и лечебно-профилактическим учреждениям, - не менее 100 метров от границ земельного участка, предоставленного под соответствующее учреждение, до входа в объект розничной торговли или общественного питания, осуществляющий продажу алкогольной продукции. При этом совершенно очевидно, что детские, учебные, культовые и лечебно-профилактические учреждения являются местами массового скопления граждан, что подтверждается строительными нормами и правилами, противопожарными нормами и правилами и другими нормативно-правовыми документами. Принимая указанное решение, глава муниципального образования "Город Асбест" реализовал еще одну правовую позицию, выраженную в Определении Конституционного Суда РФ от 19 октября 2010 г. N 1401-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "СТЭВ", о котором мы также упоминали ранее: "...отнесение тех или иных организаций и учреждений к местам, где существует нормативный запрет, входит в компетенцию правоприменительных органов".

Подводя итоги, хочется еще раз подчеркнуть: одним из способов защиты прав местного самоуправления и разрешения вопросов о компетенции того или иного органа публичной власти в определенной сфере государственного управления является применение уполномоченными органами в своей повседневной деятельности правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его решениях, независимо от их внешней формы (постановлений, определений и заключений). Все они имеют равную юридическую силу и обязательны для всех правоприменительных органов. Такая практика учета и применения решений Конституционного Суда РФ, во всяком случае, способствует снижению уровня правового нигилизма в российском обществе и различных уровнях власти и последовательному превращению России в правовое государство.