Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики (на примере республики Дагестан) *

Беджанова Татьяна Ефимовна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, кандидат исторических наук.

В статье рассматривается проблема структуры органов местного самоуправления, ее теоретический и практические аспекты. Статья демонстрирует практику реализации законодательства о местном самоуправлении в Республике Дагестан.

Ключевые слова: местное самоуправление, структура, органы, муниципальное образование, законодательство, республика.

The article covers the problem of structure of local governments its theoretical and practical aspects. The article shows the practice of realisation of the legislation on local government in the Republic of Daghestan.

Key words: local government, structure, bodies, municipal unit, the legislation, republic.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержал определения понятия "структура органов местного самоуправления". Восполнив этот пробел, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 1 ст. 34 определяет, что "структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения" <1>.

Перечисляя органы, формирование которых должно быть предусмотрено в муниципальном образовании, законодатель исходит из того, что это определенный набор органов, т.е. под структурой понимается совокупность органов, действующих в муниципальном образовании.

По отношению к такой трактовке понятия "структура органов местного самоуправления" в научной среде четко наметилось два подхода. Критический подход у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, которые считают, что в данной формулировке правильнее было бы вести речь не о структуре, а о системе органов местного самоуправления <2>. Подобной позиции придерживаются большинство ученых-конституционалистов, подтверждая это тем, что по отношению к органам местного самоуправления в законе правильнее было бы говорить, что население самостоятельно определяет не их структуру, а систему. "Ведь под системой понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. Структура - это устойчивость чего-либо, совокупность внутренних частей органа, обеспечивающих его целостность" <3>.

Другой подход: понятие "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в узком и широком смыслах. "В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов" <4>. Таким образом, вопрос о том, что следует вкладывать в понятие "структура органов местного самоуправления", сегодня носит дискуссионный характер.

Несмотря на недостатки, Закон 2003 г. четко конкретизировал положения, составляющие основу организационной модели местного самоуправления. Принципиальное значение этого Закона в том, что он: уточнил понятие "структура органов местного самоуправления"; регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования; определил обязательное наличие в структуре трех органов - представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования; восстановил принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. упорядочивает структуру органов местного самоуправления разных видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. По мнению А.Н. Костюкова, он позволяет создать несколько организационных моделей местного самоуправления <5>.

В уставе муниципального образования может быть закреплена традиционная модель местного самоуправления, которая воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В небольших поселениях возможно совмещение в одном лице должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления.

Для поселений с численностью населения менее 100 человек, обладающих избирательным правом, допустима модель "сход граждан - глава поселения", где сход осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. В этом случае глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Для муниципальных районов может быть предусмотрена альтернативная организационная модель. В ней представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Эта модель имеет ряд несомненных достоинств: исключается сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.

Новое законодательство позволяет населению муниципального образования выбрать оптимальную структуру органов местного самоуправления. К этому необходимо стремиться, но при этом не следует ограничивать право населения муниципального образования активно влиять на выбор структуры органов местного самоуправления.

Тенденции, обозначившиеся в сфере организации местного самоуправления под воздействием изменений в федеральном законодательстве, свидетельствуют о том, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления ограничивается. Об этом свидетельствуют изменения, происходящие в системе местного самоуправления Республики Дагестан в последние годы.

В Дагестане сегодня насчитывается 747 муниципальных образований, из которых 41 муниципальное образование - муниципальный район, 10 - городские округа и 687 - сельские и городские поселения <6>. В Республике преобладают сельские поселения. Из 687 сельских поселений 491 село расположено в труднодоступных местностях, где население проживает в сложных физико-географических условиях на высоте 1500 и более метров над уровнем моря. С населением 43 сел отсутствует регулярное транспортное и телефонное сообщение <7>.

В таких сельских поселениях возможно и целесообразно совмещение в одном лице должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. В действующих уставах муниципальных образований РД такое совмещение не предусмотрено. Глава муниципального образования в части сельских поселений избирается на муниципальных выборах, в остальных - депутатами из своего состава. Из 687 сельских поселений 436 глав муниципальных образований избирает население на муниципальных выборах, а в 251 - представительный орган из своего состава <8>.

До 2003 г. в 277 поселениях Республики Дагестан действовал сход, на котором население могло определять структуру органов местного самоуправления. Сегодня сходы граждан в Республике отсутствуют, что обусловлено ч. 1 ст. 25 Федерального закона 2003 г., по которой сход проводится в поселении с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход как основная форма непосредственной демократии, присущая издревле народам Дагестана, при введении федеральным законодателем этой нормы перестал существовать в системе местного самоуправления Республики. Вместо схода в сельских поселениях избираются представительные органы местного самоуправления. Депутатами поселковых собраний в РД избрано 5982 человека, из которых 3915 имеют среднее и среднее специальное образование, а 126 - начальное образование. Это свидетельство низкого образовательного уровня народных избранников в местных органах власти <9>.

Из 41 района в двадцати одном главу муниципального образования избирает население, а в двадцати представительный орган местного самоуправления - районное собрание. Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах. Депутатами районных собраний избрано 1022 человека <10>. В Республике не получила развития новая альтернативная организационная модель местного самоуправления, предусмотренная для муниципальных районов, по которой представительный орган района формируется путем делегирования в него глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Однако два района Республики планируют ввести такой способ формирования представительного органа.

Аналогичная ситуация и в городских округах. Из десяти существующих городских округов только в двух глава муниципального образования избирается населением (города Махачкала и Хасавюрт), а в восьми - представительным органом местного самоуправления. При этом избранный глава муниципального образования чаще всего возглавляет местную администрацию. До 2003 г. все главы муниципальных образований избирались населением на муниципальных выборах. Депутаты представительных органов местного самоуправления избирались по мажоритарной избирательной системе. На основании ч. 1 ст. 11 Закона "О муниципальных выборах в Республике Дагестан" с 2009 г. выборы депутатов представительного органа муниципального образования в Республике проводятся с применением одной из следующих избирательных систем: мажоритарная избирательная система относительного большинства; смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов; пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов <11>.

Таким образом, в Республике с 2006 г. в решении вопросов местной жизни возросла роль депутатского корпуса. Воздействие населения на власть и на определение структуры органов местного самоуправления уменьшилось. До 2003 г. в Дагестане на решение вопросов местного значения большое влияние оказывал сход граждан. Роль представительного органа местного самоуправления в определении структуры органа местного самоуправления не была столь значительной. В связи с изменениями в федеральном законодательстве участвовать в определении структуры органов местного самоуправления население может лишь опосредованно: через формирование представительного органа, принимающего устав, а также путем участия в публичных слушаниях по поводу принятия устава. До 2009 г. при выборах в представительный орган местного самоуправления использовалась мажоритарная избирательная система, при которой главным субъектом избирательных правоотношений было население муниципального образования. Сегодня при выборах в этот представительный орган господствующей становится пропорциональная избирательная система. Население в этом случае все меньше влияет на состав депутатского корпуса, который самовластно решает вопрос о структуре органов местного самоуправления. В этой связи можно лишь с определенной долей условности говорить о том, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Права Н.А. Антонова, что сегодня в связи с изменениями в федеральном законодательстве право населения на определение структуры органов местного самоуправления имеет довольно узкие рамки <12>.

Таким образом, на современном этапе развития Российского государства осуществлен значительный прогресс в совершенствовании структуры органов местного самоуправления. Вместе с тем есть немало нерешенных вопросов и проблем в теоретическом аспекте и практике применения законодательства:

• требуется доработка понятия "структура органов местного самоуправления";
• принятие Федерального закона N 131-ФЗ и установление им общих правил формирования структуры органов местного самоуправления, к сожалению, привели к тому, что конституционный принцип самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования на практике оказался почти мифом <13>. Об этом свидетельствует правоприменительная практика в Республике Дагестан;

• следует согласиться с существующим мнением, что простой перечень в Федеральном законе N 131-ФЗ органов местного самоуправления не отражает всего содержания понятия "структура". Необходима взаимосвязь элементов такой структуры. Ряд ученых считают, что одной из задач местного самоуправления должно стать создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения между ними возможных разногласий <14>. Это особенно важно для сельских поселений Дагестана, где любые нарушения при выборе сельской администрации вызывают недовольство граждан;

• в структуре органов местного самоуправления контрольный орган пока предусмотрен в незначительном числе муниципальных организаций. Так, в Дагестане он сформирован и действует лишь в 95 муниципальных образованиях, что составляет только 2,5% от всего количества муниципальных образований Республики <15>.

В современных условиях необходимо повышать роль этого органа, так как через него население может наиболее активно осуществлять контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления.

Низкий общеобразовательный уровень депутатов представительных органов, отсутствие у них должной правовой подготовки, клановость создают условия для проникновения во властные структуры лиц, не отвечающих профессиональным и морально-этическим требованиям, которые должны предъявляться к народным избранникам.