Мудрый Юрист

Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление *

<*> Shugrina E.S. Why the mechanism of removal of heads of municipal formations leads to the material violations of rights of local self-government.

Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются особенности ответственности главы муниципального образования при удалении его в отставку. Исследуются особенности правоприменительной практики в разных регионах, проблемы законодательного регулирования. Рассматриваются рекомендации Совета Европы по необходимости совершенствования механизма удаления главы муниципального образования в отставку.

Ключевые слова: удаление в отставку, глава муниципального образования, ответственность органов местного самоуправления.

The article considers the peculiarities of responsibility of the head of municipal formation is case removal thereof. The author studies the peculiarities of law-application practice in various regions, problems of legislative regulation; considers recommendations of the Council of Europe with regard to necessity of improvement of the mechanism of removal of the head of municipal formation.

Key words: removal, head of municipal formation, responsibility of agencies of local self-government.

В ходе 19-й сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, которая проходила в октябре 2010 г. в Страсбурге, квалифицированным большинством голосов был утвержден отчет о состоянии местной и региональной демократии в России, а также приняты рекомендации в отношении ее развития. В частности, России рекомендуется "отменить недавние поправки к ст. 74 Закона N 131-ФЗ в отношении увольнения в отставку мэров с тем, чтобы гарантировать мэрам возможность свободно осуществлять свои полномочия, не опасаясь вмешательства или политического давления со стороны муниципальных советов или губернаторов" <1>.

<1> Маркварт Э. Советы с Запада // URL: http:// www.nk.perm.ru/ articles.php?newspaper_id= 877&article_id= 22354.

Механизм удаления в отставку глав муниципальных образований, изложенный в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), содержит большое количество пробелов и противоречий. Используемые в статье приемы юридической техники вызывают большое количество вопросов и создают массу проблем при их реализации.

В ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ не говорится о том, каковы пределы действия поправок, внесенных в мае 2009 г., к каким отношениям применимы анализируемые нормы. Очевидно, что Закон обратной силы не имеет, что данные нормы не могут применяться к отношениям, действовавшим до даты вступления в силу данного Закона. К сожалению, имеются попытки распространения данных норм на отношения, существовавшие до вступления в силу данной статьи.

Например, 1 июня 2009 г. Постановлением Президиума Владимирского областного суда была признана "незаконность бездействия главы города" Суздаля, выразившегося "в неподписании и необнародовании" ряда решений городского Совета, принятых еще 17 июня 2008 г. Мэр Суздаля отказался подписывать ряд решений депутатов городского Совета, касающихся внесения изменений в Устав города, положения о реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений даже после преодоления его вето квалифицированным большинством депутатов. 16 июня 2009 г. мэр Суздаля был удален в отставку за неосуществление своих полномочий <2>. Следует еще раз обратить внимание на принцип "Закон обратной силы не имеет" - не допускается применение Закона к действиям, совершенным до обнародования Закона, т.е. до 24 мая 2009 г. Пока решение об удалении в отставку мэра Суздаля не обжаловано. Главу Озерского городского округа Челябинской области удалили в отставку за деятельность, осуществленную в 2007 - 2008 гг., т.е. имевшую место до вступления Закона в силу.

<2> URL: http:// www.regions.ru/ news/ fedcenter/ 2221188/; http:// www.izvestia.ru/ news/ news207370.

Анализ имеющихся примеров удаления глав муниципальных образований в отставку показывает, что встречаются отдельные попытки применения данного механизма к ситуациям, когда мэр, будучи под следствием и находясь в СИЗО, действительно в течение определенного времени не исполняет свои полномочия. Досрочно прекратить полномочия главы на основании п. 6 ч. 6 ст. 36 (вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда) еще нельзя, поскольку получение вступившего в законную силу решения не такой быстрый процесс. Поэтому в ряде случаев представительные органы принимают решение об удалении в отставку таких глав муниципальных образований. Об этом неоднократно заявляли, например, в отношении мэров Орла <3>, Апатитов (Мурманская область) <4>, в связи с этим удалили в отставку мэра Купино (Новосибирская область) <5>.

<3> См., напр.: Коммерсант. 27.05.2009.
<4> URL: http:// www.pravo.ru/ news/ view/ 15074/.
<5> URL: http:// news.ngs.ru/ more/ 51445/.

Фактически получается, что нарушается принцип презумпции невиновности, права на защиту (если нет еще вступившего в законную силу судебного решения о привлечении к уголовной ответственности), за одно деяние лицо привлекается к нескольким видам ответственности. Причем согласно п. 6 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ вступление в отношении главы муниципального образования в законную силу обвинительного приговора суда уже влечет досрочное прекращение полномочий, поэтому в данном случае нет необходимости дополнительно использовать механизм удаления такого главы в отставку. Очевидно, что для исключения вышеописанной ситуации необходимо внесение изменение соответствующих изменений в УПК РФ, а не применения иного вида ответственности.

Кроме того, интересно узнать, как депутаты представительного органа муниципального образования представляют себе развитие ситуации, если по результатам судебного следствия будет вынесен оправдательный приговор (или уголовное дело будет прекращено), а главу к этому времени уже удалили в отставку. Может ли глава ставить вопрос о восстановлении в должности, о возмещении ущерба?

К сожалению, стали появляться примеры удаления глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания. Например, мэров Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) и Луховицкого городского поселения (Московская область) избрали 11 октября 2009 г. Мэра Луховиц удалили в отставку 29 января 2010 г. (т.е. через три месяца); мэра Лахденпохьи удалили 18 марта 2010 г. (т.е. через 5 месяцев). Очевидно, что при формальном соблюдении процедуры удаления в отставку данный механизм фактически используется для сведения счетов; избранному мэру не дают возможность работать, проявить себя.

Анализ текста ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что в данном случае произошло смешение двух видов ответственности - ответственности перед населением (конституционно-правовой, уголовной) и ответственности перед государством (муниципально-правовой). Очевидно, что для разных видов ответственности должны быть разные основания, процедуры, санкции. Так, в ст. 74.1 в качестве одного из оснований ответственности называется нецелевое расходование субвенций, выделенных на исполнение отдельных государственных полномочий. Такое основание должно повлечь ответственность перед государством, однако решение об удалении в отставку принимается органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти. Более того, нецелевое расходование государственных средств содержит в себе признаки преступления, т.е. уголовной ответственности. С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ - орган государственной власти - может инициировать удаление в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения, что должно составлять основание наступления ответственности перед населением. Однако, поскольку окончательное решение принимается представительным органом муниципального образования, представляющего интересы населения муниципального образования, данный вид ответственности должен рассматриваться как ответственность перед населением.

В ч. 2 ст. 74.1 сформулированы основания удаления в отставку. Обращает на себя внимание, что не требуется подтверждения признаков правонарушения судебным решением. Иными словами, представительный орган муниципального образования сам решает вопрос о наличии или отсутствии признаков правонарушения, предусмотренных данной статьей. Такой подход законодателя входит в существенное противоречие с логикой остальных статей Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку одной из особенностей данного Закона является существенное усиление роли суда. В ст. 74.1 не предусмотрено участие судебных органов в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

Рассмотрим, как эти основания ответственности воспринимаются депутатским корпусом и применяются на практике в конкретных случаях.

Первая попытка удаления главы муниципального образования в отставку касалась неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования. Поэтому именно с этого основания и начнем.

Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа N 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения. Из Протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 01.06.2009 также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом.

Как пояснили суду председатель Собрания депутатов Озерского городского округа и отдельные депутаты, основанием принятия Собранием депутатов Озерского городского округа решения об удалении в отставку главы Озерского городского округа послужила неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, а именно за 2007 и 2008 гг. Причем в решении суда подчеркивается, что действующим законодательством и Уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им Администрации не предусмотрено. Вопреки этому депутаты Озерского городского округа 13 мая 2009 г. повторно поставили на обсуждение вопрос об оценке деятельности главы Озерского городского округа за 2007 г.

Как следует из Протокола заседания Собрания депутатов от 13 мая 2009 г. и показаний свидетелей - депутатов, 13 мая 2009 г. отчет главы Озерского городского округа за 2007 г. на Собрании депутатов не обсуждался, после вынесения на повестку вопроса "Об отчете главы Озерского городского округа о его деятельности и деятельности возглавляемой им Администрации в 2007 г." был оглашен проект решения "О даче неудовлетворительной оценки деятельности главы Озерского городского округа по результатам отчета за 2007 г." и проведено голосование по проекту решения. Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа N 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа Администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 г. Собранием депутатов не дана вообще.

С учетом изложенного Суд пришел к выводу, что установленных законом оснований удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озерского городского округа и возглавляемой им Администрации.

Автору статьи неизвестны примеры удаления в отставку главы муниципального образования за деяния, повлекшие наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75. Вместе с тем указанные основания являются основаниями ответственности перед государством (санкция - временное осуществление органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления - предусмотрена в ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ).

Одно из требований принципа справедливой ответственности, согласно которому "никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение", требует разграничения видов и форм юридической ответственности по основаниям и порядку их применения, предполагает недопустимость их смешения и возможности наступления одновременно нескольких мер ответственности за одни и те же деяния.

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования. По смыслу ст. 74.1 вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования может быть поставлен только в связи с неисполнением полномочий главы муниципального образования, а их не так много, и в уставах муниципальных образований они не всегда четко обозначаются. Особую пикантность этому требованию придает то обстоятельство, что согласно поправкам в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, внесенным в декабре 2008 г., у глав муниципальных образований как глав муниципальных образований "исчезли" собственные акты. Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования как председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования либо глава муниципального образования как глава местной администрации издает постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч. 6 ст. 43. Поэтому на практике могут возникнуть пробелы с выявлением собственной компетенции главы муниципального образования, установлением и доказыванием факта неисполнения в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных федеральным законодательством, уставом муниципального образования.

Этот вопрос мог бы возникнуть, например, при рассмотрении жалобы удаленного в отставку мэра Чайковского городского поселения. Удаленному главе муниципального образования вменяли неудовлетворительную ситуацию с ЖКХ <6>.

<6> URL: http:// www.fedpress.ru/ federal/ polit/ vlast/ id_150395.html.

Именно этот вопрос, связанный с анализом полномочий главы муниципального образования и отграничения их от полномочий главы местной администрации, возник при рассмотрении дела об удалении главы Балтийского городского округа (Калининградская область). Восстанавливая в должности главу муниципального образования, Балтийский городской суд в своем решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что согласно Уставу Балтийского городского округа местной Администрацией руководит глава городского округа. Частью 5 ст. 30 Устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий полномочия главы городского округа в части главы Администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на председателя окружного Совета депутатов, который исполняет данные обязательства до вступления в должность главы городского округа. На основании вышеизложенных статей устава суд приходит к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий Администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района за счет средств бюджета муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Вместе с тем организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы Администрации, отнесена к полномочиям главы Администрации. В ст. 215.1 БК РФ предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Таким образом, Балтийский городской суд считает, что довод районного Совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входящих в непосредственные полномочия главы округа, несостоятелен.

Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в решении от 30 декабря 2009 г. по делу N 33-5159/2009 указал, что Федеральным законом N 131-ФЗ к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего местную Администрацию, отнесено, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной Администрацией на принципах единоначалия (ст. 37), издание постановлений и распоряжений местной Администрации по вопросам местного значения (ст. 45). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полномочий главы муниципального образования, повлекших удаление в отставку.

В ходе другого судебного заседания по делу об оспаривании решения Совета депутатов г. Мурманска от 3 июня 2010 г. N 55 "Об удалении в отставку главы муниципального образования город Мурманск С. и досрочном прекращении его полномочий" фактически исследовался очень интересный вопрос, что такое "обеспечение осуществления органами власти их полномочий" и можно ли отождествлять "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения" и "обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления". Ознакомление с протоколом судебного заседания показывает, насколько сложно сторонам было вести эту теоретическую дискуссию, что им явно не хватало соответствующих теоретических разработок <7>. В частности, очень трудно велась дискуссия о том, что должен делать глава муниципального образования при организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, почему им не утверждена генеральная схема санитарной очистки города. Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления.

<7> URL: http://outsub.narod.ru/.

Анализ последних решений об удалении глав муниципальных образований в отставку показывает, что им все чаще вменяется деятельность, связанная с ЖКХ. А проблемы в этой сфере копились довольно долго; их решение требует значительных финансовых средств.

Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах. Причем рассмотрение данного вопроса было инициировано прокурором Лахденпохского района, который представил в представительный орган поселения информацию о результатах проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства, регламентирующего вопросы подготовки и проведения отопительного периода <8>.

<8> URL: http:// www.gkh-res.ru/ AllDocs/ INFO-83SHGP220310770?opendocument.

По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, ситуация по организации теплоснабжения действительно сложилась критическая. "Введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва" <9>.

<9> Решение Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010.

Однако суд не согласился с такой позицией стороны. В решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010 констатируется, что "организация снабжения указанными ресурсами не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. Представляется, что к организации теплоснабжения населения следует относить в том числе и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств и в первую очередь обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества. Вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со ст. 215 ГК РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника. Однако доказательств совершения указанных действий главой Администрации Лахденпохского городского поселения в целях организации теплоснабжения в городском поселении суду не представлено". Далее в решении отмечается, что за время работы Ш., зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволявшего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд приходит к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению Суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей.

Вышеприведенная позиция суда представляется небесспорной. Однако решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 мая 2010 г. решение Лахденпохского районного суда оставлено без изменения <10>.

<10> URL: http:// www.gov.karelia.ru/ Karelia/ 2073/ 18.html.

Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Следует заметить, что в законе предусматривается возможность удаления главы муниципального образования в отставку в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, - в этом случае в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ должно быть четкое указание на то, что передаваемые обязанности возлагаются именно на главу муниципального образования, а не на местную администрацию. Либо необходимо доказывать, в чем именно выразилось неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимает представительный орган. С инициативой удаления могут выступить:

Для реализации инициативы депутатов необходимо получение мнения не менее чем одной трети от установленной численности депутатов. Оформляется данная инициатива в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Фактически речь идет об обращении группы депутатов в представительный орган с "обращением". Причем в ч. 3 ст. 74.1 под обращением понимается наименование документа, с которым выступает инициативная группа депутатов. Вместе с текстом обращения необходимо представить проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Очевидно, что если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта), то можно заранее предсказать результат. К настоящему времени имеется два случая инициирования удаления в отставку губернаторами - в Пермском крае (Чайковское городское поселение) <11> и Свердловской области (Артемовский городской округ). Сразу появились статьи о том, что увольнение мэров стало губернаторским делом <12>. Общество воспринимает роль губернаторов довольно однозначно.

<11> 28 июля 2009 г. стало известно о том, что губернатор внес в Чайковскую городскую Думу уведомление на имя ее председателя, в котором потребовал отстранения В. от должности. В четверг, 30 июля 2009 г., чайковские думцы собрались на внеочередное заседание и большинством голосов поддержали это предложение. Цит. по: Гвоздева Е. Вся процедура напоминала рейдерский захват // Новый компаньон. 04.08.2009.
<12> Водопьянов В., Городецкая Н. Увольнение мэров стало губернаторским делом // Коммерсант. 29.07.2009; Увольнение мэров стало губернаторским делом // Новости местного самоуправления. Выпуск N 31. 03.08.2009.

В заключении Европейского клуба экспертов местного самоуправления подчеркивается, что участие главы субъекта Российской Федерации в данном производстве является неправомерным <13>, нарушающим положения о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). Конституционный Суд Российской Федерации также не раз подчеркивал, что органы государственной власти не вправе участвовать в назначении или отрешении от должности каких-либо должностных лиц местного самоуправления, в том числе признавал не соответствующими положения законов субъектов Российской Федерации, согласно которым глава муниципального образования избирается на должность и освобождается от должности представительным органом местного самоуправления по предложению государственных должностных лиц (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П, от 15 января 1998 г. N 3-П, Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 октября 1999 г. N 138-О, от 11 июня 1999 г. N 105-О, от 15 мая 2001 г. N 98-О). Так, в Определении от 11 июня 1999 г. N 105-О Конституционный Суд Российской Федерации прямо указал на "обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления" (абзац пятый п. 4 мотивировочной части).

<13> С коротким текстом заключения Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект Федерального закона N 155656-5 можно ознакомиться на сайте URL: http:// www.ost-euro.ru/ russian/ dev-club.html.

Исключение из этого правила составляет установление ответственности перед государством как особой формы ответственности за нарушения установленных государством требований. Процедура ответственности главы муниципального образования перед государством установлена, например, в ст. 74 Федерального закона N 131-ФЗ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ должно быть уведомлено о выдвижении инициативы в день ее выдвижения или на следующий день. В ч. 4 ст. 74.1 установлено правило, связанное с необходимостью выяснения мнения высшего должностного лица субъекта РФ по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку. По общему правилу если с инициативой об удалении главы муниципального образования выступили депутаты представительного органа, то необходимо не просто уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ, но и получить его мнение. Из текста Закона непонятно, каким образом должно быть выражено мнение главы субъекта - в виде какого-то документа или может быть выражено устно во время заседания? Достаточно ли резолюции, которую накладывает губернатор на уведомление депутатов? Причем по смыслу данной нормы необязательно получение положительного мнения высшего должностного лица субъекта РФ.

В ч. 5 предусмотрено исключение из вышеназванного правила. В случае отсутствие согласия высшего должностного лица субъекта РФ продолжение процедуры удаления главы муниципального образования в отставку невозможно.

Глава муниципального образования, в отношении которого возбуждается производство об удалении в отставку, должен быть уведомлен о внесении обращения высшего должностного лица субъекта РФ в день внесения этого обращения в представительный орган или на следующий день. Конкретная форма уведомления Законом не предусмотрена. Также не указывается, на ком лежит обязанность уведомления главы муниципального образования - на высшем должностном лице субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, его аппарате или иных должностных лицах. Однако, исходя из здравого смысла, можно предположить, что уведомление главы муниципального образования должно производиться в письменной форме сотрудниками аппарата представительного органа; в муниципально-правовых актах (например, в регламенте представительного органа муниципального образования) должно быть предусмотрено, на ком лежит обязанность такого уведомления и в какой форме.

В ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ установлены определенные гарантии соблюдения прав глав муниципальных образований, удаляемых в отставку, сделана попытка установить "защиту от депутатов". Причем в законе используются императивные формулировки. Главе муниципального образования должно быть обеспечено право на:

Данные права представляются достаточно важными, особенно в свете того, что объективной оценки деятельности главы муниципального образования, которую мог бы предоставить независимый суд, нет. Анализ складывающейся правоприменительной практики показывает, что механизм удаления в отставку пытаются использовать для сведения счетов с независимым и самостоятельным главой муниципального образования.

Выше уже говорилось, что удаленный в отставку мэр Чайковского городского поселения обратился в суд. По мнению удаленного главы, ему было отказано в праве выступить перед депутатами до голосования. К тому же не было объявления о проведении внеочередного заседания Думы <14>.

<14> Гордума нашла главу в собственном коллективе // Коммерсанта (Пермь). 07.08.2009.

В Законе предусматривается обязательное опубликование (обнародование) решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Решение представительного органа должно быть опубликовано (обнародовано) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Вместе с решением подлежит обязательному опубликованию и особое мнение главы муниципального образования, удаленного в отставку, если это особое мнение изложено в письменном виде. Такое опубликование текста решения и особого мнения должно производиться одновременно одинаковым способом.

Эти нормы Федерального закона N 131-ФЗ получили довольно неожиданное воплощение при удалении в отставку главы Гороховецкого городского поселения (Владимирская область). Ниже приводится изложение основных событий, составленное на основании сообщений СМИ, материалов гражданского дела по заявлению прокурора Гороховецкого района о признании решения Совета народных депутатов муниципального образования город Гороховец от 14.04.2010 "Об удалении главы муниципального образования г. Гороховец Л. в отставку" не действующим с момента его принятия <15>.

<15> URL: http:// www.novayagazeta.ru/ data/ 2010/ 070/ 04.html; www.regnum.ru/ news/ 1274690.html; URL: http:// 33polit.info/ index.php?option= com_content&task= view&id= 1082&Itemid=69; URL: http:// www.molva33.ru/ news/ ?news=5051; URL: http:// viperson.ru/ wind.php?ID= 625450&soch=1; URL: http:// www.vladimirmycity.ru/ news-vladimir/ Gorohoveckii- gorsovet- otpravil- v- otstavku- mehra/.

31 марта 2010 г. на очередном заседании Совета народных депутатов муниципального образования "Г. Гороховец (Владимирская область)" от группы депутатов внесено обращение и проект об удалении главы муниципального образования "Г. Гороховец" Л. в отставку. Основанием для внесения данной инициативы депутатами послужило неисполнение главой города в течение более трех месяцев обязанностей по внесению в Совет представления о финансировании дополнительных выборов в Совет в октябре 2009 г. Факт незаконного бездействия А.Е. Лютова установлен решением Гороховецкого районного суда от 20.10.2009, оставленным в силе Определением Владимирского районного суда от 10.12.2009. Сам глава города А.Е. Лютов не согласен с решением суда, считает, что срок был исчислен неверно и составил немногим более 2 месяцев. К тому же он 9 раз выходил в Совет с предложением о внесении изменений в бюджет, но депутаты блокировали решение данного вопроса.

Первого апреля 2010 г. инициативной группой депутатов губернатору области направлено уведомление с просьбой о даче согласия на удаление Л. в отставку. В этот же день письмом от 01.04.2010 (N 2880-01/02-05) инициативная группа депутатов была уведомлена об отсутствии возражений со стороны губернатора области против удаления главы города в отставку. Причем письмо было подписано не губернатором.

Двенадцатого апреля 2010 г. от группы депутатов председателю Совета П. поступило обращение о созыве внеочередного заседания для рассмотрения вопроса об удалении главы города в отставку. В этот же день (до истечения 3-дневного срока, предоставленного председателю Совета для созыва внеочередного заседания, согласно ст. 14 Регламента Совета, утвержденного решением Совета от 09.12.2005) группой депутатов самостоятельно направлены уведомления главе города и председателю Совета о проведении данного заседания 14 апреля 2010 г.

Четырнадцатого апреля 2010 г. (в нарушение установленного порядка) группа депутатов в 10 человек в отсутствие других депутатов вне зала заседания Совета провела "внеочередное заседание Совета" по рассмотрению вопроса об удалении главы города в отставку и проекта соответствующего решения, на котором данный проект был принят большинством голосов депутатов. Также принято решение о назначении и.о. главы города Б. сроком на три месяца.

Ни глава города Л., ни председатель Совета П. на данном внеочередном заседании не присутствовали. Заседание проводил председательствующий, избранный из числа присутствующих депутатов. Председатель Совета решение не подписывал и не направлял в газету для опубликования, в Совете решение не регистрировалось.

Группа депутатов - инициаторов удаления главы города в отставку предпринимала попытки силовым путем с привлечением сотрудников милиции принудить председателя Совета подписать "решение" об удалении главы города в отставку, но "документ" так и не был подписан председателем Совета. 16 апреля 2010 г. решение об удалении главы города в отставку опубликовано в районной газете "Новая жизнь" N 14(10575).

С учетом данного "решения" казначейство РФ по Владимирской области прекратило финансирование муниципального образования "Г. Гороховец". Было переоформлено право первой подписи финансовых документов на Б. С этой целью были изготовлены новые печати муниципального образования, в налоговой службе оформлено новое ГРЮЛ и нотариусом г. Гороховец нотариально заверена банковская подпись Б.

О данных фактах как о попытке захвата власти в муниципальном образовании были поставлены в известность и.о. прокурора Гороховецкого района, прокурор Владимирской области. В адрес последнего было направлено заявление о преступлении, предусмотренном ст. 278 УК РФ.

По мнению О.А. Мотяковой, "это очень нехороший прецедент. Представьте, что группа депутатов Госдумы сочинила некий текст, назвала его законом и опубликовала - без подписи Президента, без одобрения Совета Федерации. Исполнять такой закон, естественно, никто не станет. Группа гороховецких депутатов якобы отстранила мэра от должности, однако, по сути, решения горсовета не было. Прокуратуре следует обратить внимание на последствия составления этой бумаги (распоряжение деньгами человеком, де-юре не являющимся главой города и т.д.)" <16>.

<16> URL: http:// www.novayagazeta.ru/ data/ 2010/ 070/ 04.html.

Самое удивительное, что суды не усмотрели ничего плохого в вышеописанных событиях. Решением Гороховецкого районного суда Владимирской области от 14 мая 2010 г. по делу N 2/160-2010 прокурору Гороховецкого района Владимирской области в удовлетворении заявления о признании решения Совета народных депутатов муниципального образования "Г. Гороховец" от 14.04.2010 "Об удалении главы муниципального образования г. Гороховец Л. в отставку" не действующим с момента его принятия было отказано.

В случае если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена, то депутаты могут повторно вернуться к рассмотрению данного вопроса (при наличии соответствующей инициативы и соблюдении прочих требований закона). Установлен срок, в течение которого депутаты не могут вернуться к вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку. Повторное рассмотрение возможно не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос. Такой короткий срок свидетельствует, скорее, о том, что механизм удаления в отставку является рычагом "расправы", чем средством восстановления нормальной обстановки в муниципальном образовании.

Следует обратить внимание, что в ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона говорится не столько о непринятии решения (например, не хватило голосов до квалифицированного большинства, хотя большинство депутатов голосовали за отставку), а именно об отклонении инициативы. Можно предположить, что неудаление главы муниципального образования в отставку в результате возникшей инициативы и проведенной установленной процедуры и понимается федеральным законодателем как отклонение инициативы по удалению главы муниципального образования в отставку.

Возникает вполне закономерный вопрос: а что делать, если депутаты сознательно допустили нарушение процедуры удаления в отставку? Как в этом случае должен отсчитываться двухмесячный срок? Выше уже приводился пример Озерска и повторной попытки, предпринятой депутатами 2 сентября 2009 г., в которой содержатся явные процедурные нарушения, в частности, связанные с отсутствием мнения губернатора области. По сообщениям средств массовой информации, депутаты собираются двухмесячный срок отсчитывать именно от этой даты - 2 сентября, предполагая, что повторное голосование может состояться не ранее 3 ноября 2009 г. Однако если процедура голосования 2 сентября 2009 г. была проведена с нарушением, то в судебном порядке можно оспорить решение Собрания, принятого 2 сентября. В случае если суд установит порочность решения, то двухмесячный срок необходимо будет отсчитывать от иной даты.

Кстати, "озерский прецедент" выявил и еще один аспект, связанный с установлением повторности удаления в отставку. В случае с озерским мэром фактически исключается сама возможность повторного удаления в отставку. Напомним, что согласно ст. 74.1 повторность удаления в отставку возможна только в случае отклонения депутатами инициативы удаления мэра в отставку. Однако в ходе попытки удаления в отставку мэра, предпринятой депутатами, было принято положительное решение, отклонения инициативы не было. Позже положительное решение было признано судом незаконным. К такой ситуации неприменимы нормы ч. 16 ст. 74.1 Федерального закона.

Довольно любопытная ситуация возникла при инициировании удаления главы Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия). 26 января 2010 г. на очередной сессии Совета Лахденпохского городского поселения депутаты городского поселения рассматривали вопрос о возможности выдвижения инициативы об удалении главы в отставку. Выписка из протокола свидетельствует о том, что за выдвижение указанной инициативы проголосовали три депутата, против - проголосовали четыре депутата. В соответствии со ст. 20 Устава муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" установленная численность депутатов Совета Лахденпохского городского поселения составляет 10 депутатов. Таким образом, инициатива депутатов об удалении главы в отставку не может считаться выдвинутой, так как за выдвижение указанной инициативы проголосовали менее 1/3 установленной численности депутатов. Менее чем через два месяца, 1 марта 2010 г., 5 депутатов Лахденпохского городского поселения направили в представительный орган муниципального образования "Лахденпохское городское поселение" обращение с ходатайством об удалении главы Лахденпохского муниципального района в отставку. Удаляемый глава городского поселения немедленно стал заявлять о нарушении процедуры выдвижения инициативы об удалении в отставку, несоответствии действий депутатов требованиям ч. 3 и 16 ст. 74.1. Вместе с тем на основании ч. 16 ст. 74.1 двухмесячный срок начинает течь с момента отклонения инициативы представительным органом. Кстати, именно на это указывается и в решении Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 12 апреля 2010 г. по делу N 2-160/2010. По мнению Суда, инициатива депутатов от 26.01.2010 не может считаться выдвинутой, поскольку за нее не проголосовало необходимое (1/3) количество депутатов. Кроме того, указанная инициатива депутатов (от 26.01.2010) не рассматривалась представительным органом, поэтому не может считаться отклоненной. Таким образом, учитывая, что инициатива депутатов от 26.01.2010 представительным органом не рассматривалась, то инициатива (обращение) от 01.03.2010 не может быть признана повторной.

Процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 г. по делу N 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, главе 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления. Складывающаяся практика показывает, что "удаленные" главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.

Таким образом, анализ текста Федерального закона, предусматривающего удаление главы муниципального образования в отставку, складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования и текста Закона, и самой юридической конструкции, положенной в его основу. В противном случае это создает основу для злоупотребления на местах, нарушения прав граждан.

Очевидно, что вышеописанный механизм удаления глав муниципальных образований в отставку, практика его применения вступают в противоречие с ч. 1 ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой "статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата". Это означает, что недопустимо создание механизмов, ставящих избранное населением лицо в жесткую зависимость от каких-либо (в том числе также выборных) органов, будь то органы государственной власти или местного самоуправления. Политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо несет только перед населением, но не перед другими органами и организациями <17>.

<17> Заключение Европейского клуба экспертов местного самоуправления на проект Федерального закона N 155656-5.