Кадры решают все, или некоторые аспекты осуществления кадровых полномочий президента России на местном уровне *
<*> Cherkasov K.V. Shots decide everything, or Some aspects of realization of skilled plenary powers of President of Russia at local level.Черкасов Константин Валерьевич, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена исследованию актуальных вопросов реализации кадровой политики Президента России на местном уровне. В работе проанализированы основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и выявлен ряд проблем в данной сфере. Это позволило автору сформулировать и изложить конкретные организационно-правовые меры, могущие существенно повысить эффективность их работы в обеспечении осуществления кадровых полномочий главы государства.
Ключевые слова: полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе, федеральный округ, кадровая политика Президента Российской Федерации.
The article is devoted research of pressing questions of realisation of personnel selection of the President of Russia at local level. In work the basic directions of activity of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts are analysed and a number of problems in the given sphere is revealed. It has allowed the author to formulate and state the concrete organisation-legal measures able essentially to increase efficiency of their work in maintenance of realisation of personnel authorities of the head of the state.
Key words: plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal district, federal district, personnel selection of the President of the Russian Federation.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с последующими изменениями и дополнениями) <1>, а также рядом иных нормативных правовых актов <2> сегодня обеспечение реализации кадровой политики главы государства на местах в большинстве своем возложено на полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что является одной из основных их задач. Для ее разрешения полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены весьма значимыми функциями и правами. Исполнение последних, очевидно, имеет своей главной целью усилить влияние центральных федеральных государственных органов, и в первую очередь Президента России, на общественно-политические и социально-экономические процессы в регионах.
<1> См.: СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.<2> См., напр.: Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 775; Указ Президента РФ от 30 декабря 1995 г. N 1341 "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 64; Указ Президента РФ от 9 сентября 2000 г. N 1624 "Об утверждении Положения о порядке выдачи удостоверения судьям Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и судьям, назначаемым Президентом Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. N 38. Ст. 3781; Указ Президента РФ от 11 апреля 2008 г. N 487 "О Почетной грамоте Президента Российской Федерации и благодарности Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 16. Ст. 1673; распоряжение Президента РФ от 3 апреля 1997 г. N 96-рп "Об утверждении Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1997. N 14. Ст. 1617.
На основании Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее - Положение о полномочном представителе) полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах проводится активная работа по участию (оказанию помощи) в формировании кадрового резерва государственных и муниципальных служащих (предмет специальной заботы - правоохранительные органы); организации процесса повышения их квалификации; вручению наград, грамот, благодарностей и служебных удостоверений; согласованию присвоения почетных званий, наградных документов и кандидатур для назначения на определенные должности. Данная деятельность находит официальное закрепление и в ведомственных нормативных правовых актах <3>. Показательно требование обязательного учета мнения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах при предварительном рассмотрении кандидатур на должности судей федеральных судов; возможность включения их и сотрудников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с правом решающего голоса в составы комиссий по проведению конкурса на замещение должностей государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти, руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных тому или иному федеральному органу исполнительной власти; возложение на них ответственности за рекомендации высшим должностным лицам субъектов России по созданию региональных резервов управленческих кадров <4>. Особое значение приобретает работа полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере организации противодействия коррупции.
<3> См., напр.: Приказ Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 3 декабря 2001 г. N 510 "Об утверждении Положения об особенностях поступления на военную службу по контракту в войска гражданской обороны граждан Российской Федерации и прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) войск гражданской обороны" (с посл. изм. и доп.) // Российская газета. 12.01.2002; Приказ Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21 июля 2003 г. N 442 "О правах и полномочиях должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по применению Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в отношении подчиненных им лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (с посл. изм. и доп.) // Российская газета. 21.08.2003; Приказ Федерального дорожного агентства от 19 августа 2004 г. N СБ-29 "О назначении руководителей, заместителей руководителей, главных инженеров и главных бухгалтеров федеральных государственных учреждений и предприятий, находящихся в ведении Федерального дорожного агентства" (с посл. изм. и доп.) // ИПС "КонсультантПлюс"; Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 3 мая 2005 г. N 144 "Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов о службе, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" // БНА. 2005. N 25.<4> См., напр.: Указ Президента РФ от 4 октября 2001 г. N 1185 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 41. Ст. 3938; Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373; Приказ Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 16 января 2003 г. N 20 "Об аттестации сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России, выполняющих функции по осуществлению государственного пожарного надзора" (с посл. изм. и доп.) // БНА. 2003. N 38; Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 30 октября 2006 г. N 82 "Об утверждении Положения о конкурсной комиссии" // ИПС "КонсультантПлюс"; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 25 сентября 2007 г. N 1558 "Об утверждении Порядка работы комиссии по проведению конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия, подведомственного Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию" // БНА. 2007. N 41; Перечень поручений Президента РФ по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров от 23 июля 2008 г. // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://www.kremlin.ru.
Вместе с тем следует отметить и некоторые проблемы, возникающие в ходе реализации полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах своих кадрово-наградных полномочий. Так, имеются определенные сложности при согласовании кандидатур для назначения на соответствующие должности межрегиональных государственных органов и структур, территориальная подведомственность которых охватывает несколько федеральных округов или их частей (в частности, судей арбитражных апелляционных судов, федеральных арбитражных судов округов), поскольку требуется согласование с двумя и более полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также с руководителями органов исполнительной власти субъектов России в случае передачи им полномочий Российской Федерации по предметам исключительного ведения России и совместного ведения Российской Федерации и субъектов России. Кроме того, существует правовая неурегулированность вопросов участия сотрудников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в проведении проверочных мероприятий в отношении кандидатов на должности судей и их родственников. Известны случаи назначения лиц на федеральные государственные должности без требуемого согласования с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. До конца не решен вопрос назначения на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по конкурсу при отсутствии согласования кандидатур с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. В целом сама необходимость согласования с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах назначения на некоторые должности порой порождает ряд затруднений <5>.
<5> См.: Постановление Совета судей РФ от 28 ноября 2003 г. N 108 "О некоторых вопросах, связанных с назначением судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов" // ИПС "Гарант"; Клеандров М.И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее // ИПС "КонсультантПлюс"; Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. N 2. С. 18; Ноздрачев А.Ф., Чернобель Г.Т., Чеснокова М.Д. и др. Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Законодательство и экономика. 2007. N 7. С. 9.Параллельно сложилась ситуация, когда, с одной стороны, согласно специальному нормотворчеству главы государства полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают значимыми функциями в сфере и процессе наделения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента России полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации <6>. С другой стороны, Положение о полномочном представителе закрепляет за ними лишь функцию согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности, если назначение на эти должности, в частности, осуществляет Президент России. Однако высшие должностные лица субъектов России являются не федеральными государственными служащими, а государственными служащими субъектов Российской Федерации. При этом, даже относя должность высшего должностного лица субъекта России к иным должностям, говорится лишь о назначении на должности непосредственно Президентом России, а не о внесении главой государства кандидатур на рассмотрение в тот или иной публичный орган.
<6> См.: Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5427; Указ Президента РФ от 23 апреля 2009 г. N 441 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 17. Ст. 2053.В целях нивелирования указанных проблем, а равно повышения эффективности реализации кадровых полномочий главы государства на местном уровне представляется целесообразным принять ряд конкретных организационно-правовых мер, направленных на совершенствование правового регулирования и практики функционирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в данной сфере, состоящих в следующем.
Во-первых, внести соответствующие дополнения в Положение о полномочном представителе, уточняющие и детализирующие функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также установить функцию представления ими руководителей высших органов исполнительной власти субъектов России законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, вручения по поручению Президента России служебных удостоверений высшим должностным лицам субъектов России, государственным служащим федеральных государственных органов (не только федеральным судьям), назначение на должность которых осуществляется главой государства.
Во-вторых, уточнить функцию полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по согласованию кандидатур на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности, если назначение на эти должности осуществляется Президентом России, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти. Речь идет об установлении ясности в вопросе о должностях, включаемых в формулировку "иные должности" в части распространения ее не только на федеральные государственные должности, но и на должности государственной службы субъектов Российской Федерации (например, руководителей органов исполнительной власти субъектов России в случае передачи им полномочий Российской Федерации по предметам исключительного ведения России и совместного ведения Российской Федерации и субъектов России). При этом логично расширить и перечень субъектов назначения на должность, указав в нем не только федеральные органы исполнительной власти, но и иные федеральные государственные органы, государственные корпорации.
В-третьих, закрепить функцию полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах согласования направляемых во все федеральные государственные органы (а не только в федеральные органы исполнительной власти) всеми находящимися в пределах федеральных округов публичными органами (а не только органами государственной власти субъектов России), государственными корпорациями и монополиями представлений о награждении государственными наградами России, Почетной грамотой Президента России и об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, Правительства России, а также о присвоении почетных званий России, высших воинских и высших специальных званий. Данная функция в настоящее время фактически реализуется и находит отражение в актах федеральных государственных органов и обществ <7>.
<7> См., например: Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 24 ноября 2004 г. N 350 "Об утверждении Инструкции об организации работы по внесению представлений о награждении государственными наградами Российской Федерации сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также лиц, оказывающих содействие этим органам в решении возложенных на них задач" // ИПС "Гарант"; Приказ Федеральной налоговой службы от 15 апреля 2005 г. N САЭ-3-15/162@ "О порядке представления материалов к награждению государственными наградами Российской Федерации работников Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов" // ИПС "КонсультантПлюс"; Приказ Министерства финансов РФ от 18 марта 2008 г. N 166 "О рассмотрении наградных материалов в Министерстве финансов Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс"; распоряжение открытого акционерного общества "Российские железные дороги" от 4 мая 2007 г. N 795р "Об утверждении Порядка присвоения работникам открытого акционерного общества "Российские железные дороги" почетных званий "Заслуженный изобретатель Российской Федерации" и "Заслуженный рационализатор Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс".В-четвертых, наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах правом согласования кандидатур для наделения их обязанностями представителей главы государства в квалификационных коллегиях судей субъектов России и освобождения от них, а также внесения Президенту России представлений о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации или о поощрении в виде объявления благодарности Президента России руководителей территориальных органов федеральных государственных органов, глав муниципальных образований.
В-пятых, установить право полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельного внесения во все публичные органы предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также право дачи рекомендации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации о кандидатурах для назначения на должности руководителей региональных органов исполнительной власти.
В-шестых, увеличить перечень органов, в которые полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах вправе вносить предложения о поощрении и применении мер дисциплинарного взыскания к их должностным лицам. К ним следует отнести не только федеральные органы исполнительной власти, но и органы иных федеральных государственных органов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а равно государственные корпорации и монополии. Разумно расширить и круг должностных лиц, в отношении которых могут быть внесены данные предложения, указав как их руководителей, так и иных ответственных субъектов.
В-седьмых, включить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в состав Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, а сотрудников их аппаратов - в составы комиссий по аттестации и согласованию кандидатов на должности ректоров высших образовательных учреждений, подведомственных федеральным государственным органам и расположенных в пределах федерального округа.
В-восьмых, процедура и порядок согласования полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах кандидатур, а также проведения ими проверочных мероприятий в отношении кандидатов на определенные должности нуждаются в унификации и подробном нормативном регулировании на федеральном уровне посредством принятия главой государства соответствующих распоряжений. При этом целесообразно предусмотреть дисциплинарную ответственность должностных лиц в случае нарушения ими требования законодательства о необходимости согласования с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах кандидатур при назначении на определенные должности, а равно установить ничтожность такого назначения.