Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел 1

/"Административное и муниципальное право", 2011, N 1/
М.В. КОСТЕННИКОВ, А.В. КУРАКИН, И.Н. КОШЕЛЕВ

Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Кошелев Иван Николаевич, кандидат юридических наук.

ЧАСТЬ 1

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, в статье отмечается, что проблемы обеспечения собственной безопасности диалектически связаны с мероприятиями по противодействию коррупции.

Ключевые слова: противодействие, служба собственной безопасности, коррупция, правонарушение, мероприятия, публичное управление, органы внутренних дел, угрозы, риски, повышенная общественная опасность.

The article is devoted to the legal and organizational issues of anti-corruption measures and provision of inherent security at internal affairs bodies. The authors of the article note that the issues of inherent security is dialectically connected with anti-corruption measures.

Key words: anti-corruption, inherent security service, corruption, violation of law, measure, public administration, internal affairs bodies, threats, risks, increased social danger.

Проблемы противодействия коррупции в органах публичного управления РФ имеют весьма актуальное значение. В настоящее время коррупция представляет повышенную опасность для общества и государства, поскольку она препятствует социально-экономическому развитию государства, способствует нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Об этом заявил Президент РФ Д.А. Медведев в Ежегодном послании <2>.

Коррупция в системе публичного управления в целом и органах внутренних дел в частности способствует росту актов терроризма, распространению наркотиков, легализации доходов, полученных преступным путем, уклонению от уплаты налогов, а также ряду других негативных явлений, угрожающих безопасности личности, обществу и государству. Как отметил Президент РФ в своем Ежегодном послании, "у нас зачастую говорят, что мало случаев привлечения к ответственности коррупционеров. Только за шесть месяцев текущего года рассмотрено свыше 4,5 тыс. дел коррупционной направленности. Среди осужденных 532 представителя органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700 работников правоохранительных органов" <3>.

Коррупция в правоохранительных органах вообще и органах внутренних дел в частности представляет повышенную общественную опасность, поскольку именно эти органы призваны вести борьбу с коррупцией на всех уровнях публичного управления. Очевидно, что коррумпированные правоохранительные органы не в состоянии эффективно противодействовать тем явлениям и процессам, которые реально угрожают безопасности личности, общества и государства. В этой связи проблемы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел приобретают особое значение.

Следует сказать, что деятельность органов внутренних дел за истекшие 15 лет проходила в сложной и противоречивой обстановке, которая самым непосредственным образом влияла на уровень законности и правопорядка в их системе. Однако несмотря на целый ряд деструктивных процессов, происходящих в жизни российского общества, органы внутренних дел не утратили своей целостности, а также способности решать сложные оперативно-служебные задачи, осуществлять защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. Данное положение стало возможным вследствие целого комплекса средств правового, организационного, информационного и иного характера, с помощью которых осуществлялось противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел. В новейшей истории угрозы собственной безопасности органов внутренних дел приобрели достаточно острый характер. Как показывает исследование, угрозы собственной безопасности органов внутренних дел носят как внутренний, так и внешний характер.

Данные угрозы между собой диалектически взаимосвязаны, а поэтому необходим комплексный административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.

Как уже указывалось за истекшие годы, в системе государственной службы в органах внутренних дел широкие масштабы приобрели злоупотребления служебным положением, взяточничество, вымогательство и другие преступления. Сложилась тенденция покровительства со стороны сотрудников органов внутренних дел организованным преступным группам, оказание им помощи в реализации преступных замыслов и уклонении от ответственности, предательстве интересов службы, неделовом сотрудничестве с коммерческими структурами <4>.

Следует сказать, что различного рода нарушения, граничащие с преступлениями, стали характерными практически для всех служб милиции. Например, тыловые подразделения органов внутренних дел стали лоббировать интересы коммерческих структур при заключении хозяйственных договоров на поставку товарно-материальных ценностей и проведение строительных работ, что вело к необоснованному завышению расходов бюджетных средств, поставке некачественных товаров. В милиции общественной безопасности распространились злоупотребления, связанные с обслуживанием юридических и физических лиц, поборы при осуществлении контроля за их деятельностью, а также при выдаче разрешений, лицензий, регистрационной документации, паспортизации и т.п.

Стали нередкими факты "сращивания" сотрудников милиции с криминальными структурами, попытки преступных элементов внедриться в органы внутренних дел на всех уровнях. В центральном аппарате МВД России процветал протекционизм в вопросах назначения на руководящие должности, где зачастую основным критерием оценки кандидата на выдвижение являлись не деловые и моральные качества сотрудника, а личные отношения и преданность руководителю <5>.

Анализируя опыт специальных исследований в области борьбы с коррупцией в ОВД, авторы считают возможным выделить целый ряд правонарушений, создающих условия для возникновения коррупции в милицейской (полицейской) среде:

• использование своего статуса, а также основанных на нем авторитета и возможностей для вмешательства в деятельность других государственных и негосударственных органов, если это не входит в круг полномочий соответствующих сотрудников и не предусмотрено законодательством;
• не предусмотренное законодательством использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих интересы заинтересованных лиц либо интересы членов их семьи;
• оказание не предусмотренного законодательством или необоснованного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии решений по разного рода вопросам, входящим в компетенцию сотрудника ОВД;
• участие в качестве поверенных или представителей третьих лиц по делам органа, в котором данный сотрудник состоит на службе, либо по делам органов, подчиненных сотруднику, либо по делам органов, деятельность которых контролируется (или проверяется) сотрудниками ОВД;
• использование сотрудниками ОВД в личных или групповых интересах служебной и иной информации, полученной при выполнении служебных полномочий, если такая информация в соответствии с законодательством не подлежит разглашению или распространению;
• нарушение установленного законами и иными нормативными правовыми актами порядка принятия и рассмотрения заявлений, жалоб, обращений физических и юридических лиц;
• необоснованный отказ физическим и юридическим лицам в получении информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также передача недостоверной или неполной информации или затягивание ее предоставления;
• требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законами и иными нормативными правовыми актами;
• незаконное или необоснованное создание препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов <6>.

Согласно данным международной неправительственной организации "Трансперенси Интернешнл", Россия в 2006 г. по масштабам коррупции находилась в списке из 163 государств на 129 месте (рядом Непал и Филиппины). В 2005 г. Россия занимала 126-е место, в 2009 г. наша страна занимала 146.

По информации Генеральной прокуратуры, общий рынок коррупции в России составляет около 240 млрд. долл. По данным заместителя Генерального прокурора России А. Буксмана, средний коррумпированный чиновник в год может купить квартиру из 3 - 4 комнат на одной из центральных улиц Москвы за счет полученных взяток. Все это не может не приводить к деформации и смещению взглядов в обществе как в целом, так и у отдельных лиц. Как показывает проведенный ВЦИОМ в 2007 г. опрос общественного мнения, обманывать государство, брать и давать взятки не считает для себя зазорным или аморальным каждый третий россиянин <7>.

По данным ВНИИ МВД России, не более 2% населения России платит все налоги <8>. В 2009 г. российский рынок коррупции оценили в 300 млрд. долл. (Россия делит 146 место в рейтинге с Украиной, Сьерра-Леоне, Кенией, Эквадором и Камеруном), а в 2010 г. наша страна переместилась уже на 154 место <9>.

Согласно данным фонда "Общественное мнение", 67% опрошенных граждан России полагают, что коррупцию в России победить невозможно <10>. По данным начальника ДСБ МВД России Ю. Драгунцова, в 2007 г. по материалам подразделений собственной безопасности были отстранены от должности 23 руководителя разного уровня в УВД и ГУВД.

За 9 месяцев 2009 г. за совершение различных правонарушений привлечено к ответственности 2344 сотрудника, из них 282 - руководители, в том числе за взятки - 86; злоупотребление служебным положением - 83, превышение должностных полномочий - 129 человек. Возбуждены уголовные дела в отношении 17 руководителей ФМС; 247 сотрудников Госавтоинспекции и 31 сотрудника III 1С. В 2007 г. в ДСБ МВД России поступило 4524 жалобы (за 9 месяцев). За тот же период прошлого года - 3284. Факты полностью подтвердились в 50% случаях, подтвердились частично - в 238 жалобах. Интересные данные недавно представила Генеральная прокуратура России по проведенной проверке ГИБДД. В ходе проверки выявлено (1 кв. 2007 г.) 44 тыс. фактов нарушений действующего законодательства. По фактам нарушения законодательства в отношении сотрудников ГИБДД возбуждено порядка 700 уголовных дел. Решения и постановления, вынесенные должностными лицами органов ГИБДД, зачастую не соответствовали требованиям законов - более 16 тыс. таких решений было опротестовано прокуратурой. Свыше 1,5 тыс. руководителей ГИБДД наказано в дисциплинарном порядке.

В 2009 г. сотрудниками ОВД совершено 103841 (+17,3%) правонарушение, из них 98651 - дисциплинарный проступок (+17,6%), связанный с нарушением законности, и 5190 преступлений (+11,7%).

За 9 месяцев 2010 г. сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками системы МВД России совершено около 85 тыс. правонарушений, что на 22,7% больше, чем за весь 2009 г. В отношении 3141 (+1,6%) сотрудника возбуждены уголовные дела, за должностные преступления к уголовной ответственности привлечено почти 2 тыс. сотрудников (-4,6%). Наказано в дисциплинарном порядке свыше 8 тысяч (+22%) лиц начальствующего состава. В отношении 431 (+4,4) руководителя возбуждены уголовные дела. Ежегодно около 61% сотрудников милиции, совершивших правонарушения, привлекается к ответственности по материалам самих органов внутренних дел <11>.

Сотрудники Госавтоинспекции, стремящиеся к продвижению по службе (а значит, и к более высоким нелегальным доходам), предоставляли в отдел кадров купленные в переходах дипломы о высшем образовании, а пожалевшие денег на диплом сразу брали быка за рога: участвовали в угонах, кражах и легализации угнанных автомобилей, оформляли за взятки фиктивные дорожно-транспортные происшествия, очищали компьютерную базу данных о водителях, лишенных прав управления, и возвращали им водительские удостоверения, помогали получать права без сдачи экзаменов, активно и высокопрофессионально занимались вымогательством, а для выполнения плана сочиняли дела на вымышленных водителей и сами же вместо "мертвых душ" оплачивали 50 - 100-рублевые штрафы! При этом 200 тыс. реальных нарушителей правил дорожного движения коррумпированные сотрудники Госавтоинспекции ежегодно помогают уйти от наказаний <12>.

Еще в 2005 г. общее количество правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, возросло по сравнению с 2004 г. на 46,8% и составило 44735. К уголовной и дисциплинарной ответственности привлечено 28592 сотрудника органов внутренних дел (АППГ <13> - 29,8%). Осуждено 1733 сотрудника (АППГ - 12,0%), из них 1306 - за совершение должностных преступлений (АППГ - 17,8%).

По данным МВД России, в 2009 г. (данные приведены в сравнении с 2008 г.) на треть возросло число сотрудников ОВД, привлеченных к ответственности за нарушение законности (24,4 тыс.). Более чем в 3 раза увеличилось количество уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников ОВД за нарушения учетно-регистрационной дисциплины (2397). К уголовной ответственности за совершение преступлений привлечено около 4,3 тыс. сотрудников (АППГ - 14,8%), в том числе за превышение должностных полномочий - 1,5 тыс. (АППГ - 7,4%), за злоупотребление должностными полномочиями - 1,1 тыс. (АППГ - 75,9%), за взяточничество - 574 (АППГ - 26,2%).

Изучая динамику правонарушений, совершенных сотрудниками милиции, можно сделать вывод, что проблема борьбы с коррупцией в органах внутренних дел является весьма актуальной.

Основным субъектом борьбы с правонарушениями коррупционной направленности и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел являются подразделения собственной безопасности, поэтому есть смысл остановиться на задачах и полномочиях подразделений собственной безопасности органов внутренних дел.

К основным задачам, на выполнение которых направлена деятельность подразделений собственной безопасности, относятся следующие:

• предупреждение проникновения в органы внутренних дел лиц, преследующих противоправные цели;
• выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений со стороны сотрудников и работников органов внутренних дел;
• организация государственной защиты сотрудников, работников органов внутренних дел и их близких от противоправных посягательств на их жизнь, здоровье и имущество, совершаемых в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
• выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений сотрудниками и работниками органов внутренних дел.

Например, для выполнения вышеперечисленных задач при проведении оперативно-розыскных мероприятий и проверок сотрудники подразделений собственной безопасности вправе:

• осуществлять беспрепятственный вход во все здания и помещения системы МВД России;
• иметь доступ к личным делам сотрудников и другим закрытым учетным данным, за исключением личных дел негласных сотрудников;
• истребовать служебную и бухгалтерскую документацию;
• знакомиться с материалами проверок по фактам дисциплинарных проступков сотрудников и работников органов внутренних дел, а также с архивными материалами;
• осматривать служебный автотранспорт, а также сейфы и рабочие места сотрудников и работников органов внутренних дел.

Об особом правовом статусе подразделений собственной безопасности свидетельствует и тот факт, что основанием для проведения проверок их оперативно-служебной деятельности являются:

• для ДСБ МВД России - письменное распоряжение Министра внутренних дел РФ;
• для УСБ (ОСБ) ГУ МВД России по федеральным округам - письменное распоряжение Министра внутренних дел РФ или начальника ГУСБ МВД России;
• для УСБ (ОСБ) МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ - письменное распоряжение Министра внутренних дел РФ, начальника ДСБ МВД России или начальника УСБ ГУ МВД России по федеральному округу.

Следует также отметить, что информация о проводимых по заданиям подразделений собственной безопасности оперативно-поисковых и оперативно-технических мероприятиях и их результатах предоставляется исключительно по письменным мотивированным запросам руководителей органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, согласованным с подразделением собственной безопасности, являющимся инициатором соответствующего мероприятия.

В настоящее время необходимо согласиться с тем, что координация деятельности нижестоящих подразделений, осуществляющих режим собственной безопасности, оказание им методической и практической помощи в организации работы, осуществляется вышестоящим подразделением безопасности <14>.

Как верно замечает В.В. Марущенко, в деятельности подразделений, обеспечивающих безопасность, должны предусматриваться два подхода: упреждающий и реагирующий <15>.

По мнению В.В. Марущенко, упреждающая деятельность состоит в разработке и осуществлении комплекса управленских мер и мероприятий, носящих предупредительный характер и направленных на предотвращение или сокращение возможности ущерба для безопасности правоохранительных органов, а также их сотрудников и членов их семей. Реагирующая деятельность состоит в осуществлении комплекса мер и мероприятий, направленных на выявление фактов нарушения режима безопасности и проверку поступивших сигналов <16>.

Коррупция в правоохранительных органах в целом и органах внутренних дел в частности превращается в общегосударственную политическую проблему. Оказались под угрозой экономические реформы и демократические преобразования. Как отмечается в научной и публицистической литературе, коррупция пронизала все уровни госаппарата, включая самые верхние <17>.

Как отмечает Н.А. Овчинников, коррупция поразила многие звенья органов государственной власти и органов местного самоуправления, укрепила свое влияние в частном секторе. Как правило, именно коррупция выступает фактором, способствующим существованию и развитию организованной преступности. Система коррупционных отношений позволяет преступникам постоянно расширять свое влияние на экономические отношения, брать под контроль целые отрасли хозяйства <18>.

Особую общественную опасность представляет коррупция среди сотрудников правоохранительных органов. Фактически есть признаки того, что в определенных сферах реальная власть переходит к параллельной системе управления на криминальной основе. И в этом смысле государство может стать неуправляемым.

Отечественная статистика правонарушений государственных служащих далеко не полно и весьма противоречиво отражает фактическую ситуацию. Тем не менее, если даже ориентироваться на показатели тех лет, когда в условиях дряхлеющей тоталитарной системы уровень коррупции был, несомненно, высок, то сравнение их со статистикой последних лет свидетельствует о том, что степень поражения сегодняшнего государственного аппарата этим недугом беспрецедентна.

С 1999 по 2010 год количество выявленных коррумпированных групп преступников увеличилось в 12 раз. Фактов взяточничества с участием таких групп выявлено в 100 раз больше. По самым скромным подсчетам, госчиновники получили сотни миллионов долларов в виде взяток. Коррупция в органах внутренних дел имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан и разрушает их доверие к государству, к его лидерам. Главная опасность, исходящая от коррупции, состоит в том, что она превращает государство из средства сбалансированного обеспечения потребностей всех социальных слоев в орудие беззастенчивой защиты интересов отдельных узких групп за счет остальной части общества.

Административно-правовые механизмы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел должны формировать систему открытости органов внутренних дел для институтов гражданского общества. Только под таким надзором институтов гражданского общества сотрудники правоохранительных органов могут быть лишены возможности злоупотребления своим служебным положением. Для эффективной реализации административно-правовых средств противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел необходимо учитывать принципы, на которых должен строиться соответствующий механизм.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" <19> определяет, что противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:

• признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
• законность;
• публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
• неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
• комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
• приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
• сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Следует заметить, что в настоящее время необходимо осуществлять контроль и за органами управления в сфере внутренних дел (структура, функции, порядок работы и т.д.). Все ключевые элементы правоохранительной деятельности необходимо поставить под контроль общества. Правоохранительные органы в интересах правопорядка должны быть под общественным и законодательным контролем, чтобы они использовали предельно законные меры, проводя оперативные расследования и предупредительные операции.

Кроме вышеизложенного, в настоящее время назрела необходимость создания головного органа, ответственного за противодействие коррупции в системе государственной службы. Данный орган проводил бы работу по расследованию злоупотреблений служебным положением, прежде всего фактов коррупции. При этом особое внимание уделялось бы профилактике, предотвращению таких фактов.

Программа противодействия коррупции в органах внутренних дел должна иметь должное научное обеспечение. Оно предполагает изучение причин, условий распространения коррупции в российских правоохранительных органах, а также творческое изучение опыта развитых зарубежных стран, особенно в сфере организации противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах полиции.

Практическим результатом таких исследований должна стать подготовка перспективного плана нормативного обеспечения на период действия программы. На начальном этапе реализации программа по противодействию коррупции и обеспечению собственной безопасности в правоохранительных органах должна иметь целью сдерживание дальнейшего ее распространения.

Противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел должны строиться на следующих принципах:

• приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией;
• партнерство субъектов формирования и реализации мер противодействия коррупции;
• поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, и лиц, состоящих на государственной и муниципальной службе;
• признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений (проступков);
• недопустимость установления привилегий и преимуществ, кроме предусмотренных законами и международными договорами Российской Федерации, ограничивающими ответственность или усложняющими порядок привлечения к ответственности соответствующих лиц;
• установление специальных процедур при выработке и принятии решений должностными лицами органов внутренних дел;
• неотвратимость юридической ответственности за совершенные коррупционные правонарушения <20>.

Перспективы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в правоохранительных органах должны состоять в определении перечня должностей, которые в наибольшей степени могут быть подвержены коррупции. Как отмечает С.А. Филатов, целесообразно разгрузить эти должности от таких распорядительных функций, без которых можно обойтись или которые можно выполнять через другие механизмы и структуры. А самое главное - организовать тот самый двойной контроль за этими должностями. В настоящее время надо принципиальным образом изменить отношение к кадрам правоохранительной службы органов внутренних дел <21>.

Кадры для правоохранительной службы в целом и для органов внутренних дел в частности необходимо не только подбирать, но и готовить, отбирать людей и проверять их в конкретной практической работе, повышать их профессионализм, готовить к нелегкой правоохранительной службе. И, конечно, нужно заботиться о них, об их благосостоянии, моральном духе, уверенности, что их заслуги будут отмечены, а неправомерные действия наказаны.

В последующем, стабилизировав ситуацию на некотором приемлемом уровне, можно будет переориентировать основные усилия на профилактику и создание в государственном аппарате механизма саморегуляции, не допускающего, чтобы масштабы и структура коррупции достигали значений, опасных для нормального функционирования государства. Контроль за ходом реализации программы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов в целом и органов внутренних дел в частности должен осуществляться на различных уровнях и всеми ветвями государственной власти РФ. В решении задач противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности центральное место должно быть отведено подразделениям собственной безопасности. Для решения этой задачи сотрудникам подразделений собственной безопасности органов внутренних дел необходимо усовершенствовать свою работу по следующим направлениям:

• пересмотреть направления оперативно-служебной и административной деятельности подразделений собственной безопасности с карательного уклона на защиту сотрудников органов внутренних дел, т.е. пресекать правонарушения со стороны личного состава посредством проведения комплексных профилактических мероприятий;
• более эффективно использовать негласные методы и средства по выявлению коррупционных связей сотрудников органов внутренних дел;
• осуществлять активное взаимодействие с другими службами органов внутренних дел и другими правоохранительными органами в сфере осуществления противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
• активнее использовать государственно-правовые средства обеспечения личной безопасности сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей;
• при выдвижении сотрудников на руководящие должности активно использовать процедуры согласования с подразделениями собственной безопасности органов внутренних дел <22>.

Эффективное противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел осуществляется путем применения следующих основных мер:

• антикоррупционное образование и воспитание;
• антикоррупционная экспертиза правовых актов МВД России;
• мониторинг коррупционных правонарушений и отдельных их видов;
• принятие в установленном законом порядке специальных требований к лицам, претендующим на занятие высоких должностей в системе МВД России;
• поощрение сотрудников за длительное и безупречное исполнение своих полномочий, честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов представления к государственным наградам, почетным званиям, специальным званиям и иным знакам отличия;
• развитие института общественного и парламентского контроля за деятельностью органов внутренних дел, в том числе на основе учета общественного мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении соответствующих общественных и парламентских комиссий (советов) <23>;

• создание механизма взаимодействия между правоохранительными органами и соответствующими общественными и парламентскими комиссиями (советами) по вопросам противодействия коррупции, с учетом невмешательства этих комиссий (советов) в исключительную компетенцию правоохранительных органов;
• формирование законодательной процедуры независимой оценки и расследования фактов и материалов о коррупционных правонарушениях (проступках) в случае конфликта интересов между компетентными органами, ранее проводившими по ним проверку или расследование <24>. Административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел должен носить системный характер. Данный механизм должен включать комплекс систематически осуществляемых действий органов государственной власти, направленных на разработку и принятие конкретных мер по противодействию коррупции и обеспечению собственной безопасности органов внутренних дел. Как отмечает Д.Е. Дудкин, система обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел должна включать: общегосударственный, ведомственный и специальный уровни деятельности <25>.

В заключение необходимо отметить, что растущая коррупция в органах внутренних дел создала целый ряд проблем в деле обеспечения правопорядка. Помимо всего прочего, коррупция снижает престиж государственной службы как внутри страны, так и за рубежом. Имеющиеся в настоящее время проблемы с уровнем коррупции в системе правоохранительной службы самым негативным образом сказываются на социально-экономическом развитии РФ. Коррупция, в том числе и коррупция в органах внутренних дел, препятствует поступлению в экономику нашей страны иностранных инвестиций, стимулирует отток национального капитала за рубеж, создает угрозу правопорядку и безопасности государства.

Очевидно, что коррупция создает благоприятную среду для развития терроризма и экстремизма, способствует развитию организованной преступности. Коррумпированный государственный аппарат не способен противодействовать ни терроризму, ни экстремизму, ни организованной и экономической преступности. В этой связи необходимо сделать вывод о том, что исследование административно-правовых средств противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел представляется крайне актуальной проблемой.

В последние годы развитие административно-правовых средств противодействия коррупции в самих органах внутренних дел вызвано тем, что коррупция может иметь место в самых различных сферах правоохранительной деятельности. Коррупция может также проявляться при нарушении норм финансового, информационного и административного законодательства.

Поэтому именно административно-правовые средства могут и должны поставить барьер на пути возникновения и развития коррупции в органах внутренних дел. Коррупция в органах внутренних дел носит социальный характер, имеет сложную структуру. В этой связи коррупция в органах внутренних дел может рассматриваться с экономической, политологической и правовой точки зрения. Такой подход позволит выявить различные формы коррупции, а также разработать современные средства противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.

Библиографический список

1. Антикоррупционная политика. М., 2004.
2. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007.
3. Волков А., Привалов А. Скелет наступающего. СПб., 2008.
4. Грошев И.Л. Истоки и причины коррупции в правоохранительных органах России // Следователь. 2008. N 1.
5. Дудкин Д.Е. Теоретические и практические подходы к содержанию основных понятий "обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел" // Актуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений. Красноярск, 1999.
6. Драгунцов Ю. Система обеспечения собственной безопасности ОВД РФ // Профессионал. 2010. N 6.
7. Евдокимов М.Е. Деятельность отделов собственной безопасности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации (опыт Тамбовской области) // Власть: криминологические и правовые проблемы. М., 2000.
8. История, современность и перспективы развития службы собственной безопасности ОВД / Под ред. Б.В. Грызлова. М., 2002.
9. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
10. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовое регулирование обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции в органах внутренних дел. Домодедово, 2010.
11. Лопатин В.Н. Актуальные проблемы антикоррупционной политики в России. М., 2001.
12. Марущенко В.В. Концептуальные основы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов // Изменения преступности и проблемы охраны правопорядка. М., 1994.
13. Осипов А.Б. Коррупционная преступность в органах внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
14. Овчинников Н.А. Концептуальные основы борьбы с организованной преступность и коррупцией // Вестник МВД России. 2006. N 1.
15. Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией. М., 2003.
16. Филатов С.А. О государственной политике противодействия коррупции в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1993. N 3.

/"Административное и муниципальное право", 2011, N 2/

ЧАСТЬ 2

В статье рассматриваются административные и организационные проблемы противодействия коррупции в служебной деятельности сотрудников полиции, а также служащих исполнительных органов государственной власти. В статье предлагаются меры по минимизации коррупционных правонарушений в системе органов внутренних дел.

Ключевые слова: коррупция, органы внутренних дел, полиция, противодействие, государственная служба, коррупционный риск, ответственность, исполнительный орган, административно-правовые средства.

Administrative and Legal Regulation of Provision of Inherent Security and Anti-Corruption Measures at Internal Affairs Bodies (Part 2)

M.V. Kostennikov, A.V. Kurakin, I.N. Koshelev

The article considers administrative and organizational issues of anti-corruption measures in official activities by police officers as well as officer sat executive authorities of state power. The authors suggest certain measures to minimize corruption in the system of internal affairs bodies.

Key words: corruption, internal affairs agencies, police, contrariety, civil service, corruption risks, responsibility, executive body, administrative law facilities.

Проблемы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов стали достаточно актуальными. Без выработки общих подходов к их решению невозможно серьезно говорить об эффективной борьбе с организованной преступностью и коррупцией <1>. В этой связи существует объективная необходимость исследовать административно-правовые средства противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. Перед раскрытием механизма организации противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел следует кратко остановиться на понятии "собственная безопасность органов внутренних дел".

Безопасность - это социально-правовое явление, которое должно рассматриваться в единстве функционального и институционального подходов как совокупность механизмов предупреждения и эффективного реагирования на возникающие угрозы личности, обществу и государству, в результате чего достигается состояние защищенности социальных отношений, обеспечивается их устойчивость и нормальное функционирование, гарантируется независимость от влияния негативных факторов, стимулируется экономическое, политическое, культурное развитие общества <2>. Иными словами, безопасность - это отсутствие опасности. Общественно опасная обстановка разрушает общественную безопасность, являясь проявлением реальной действительности. Проблемы обеспечения безопасности вообще, безопасности правоохранительных органов и безопасности органов внутренних дел в частности весьма актуальны. В этой связи можно согласиться с В.В. Мамоновым, который отметил, что с учетом все возрастающей роли безопасности в жизни современного общества можно говорить о необходимости закрепления в Конституции России права человека на безопасность <3>.

Данное предложение вполне приемлемо, поскольку в конституциях ряда зарубежных государств закрепляется право человека на безопасность. Данное право в полной мере касается и сотрудников правоохранительных органов. Применительно к теме настоящего исследования можно ставить вопрос о принятии федерального закона "О безопасности правоохранительных органов Российской Федерации". Данное положение связано с тем, что в целом ряде правоохранительных органов принимаются концепции собственной безопасности, которые содержат ряд идентичных предписаний.

Так, в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенных органов в свое время был принят Приказ Государственного таможенного комитета России от 26 апреля 1994 г. N 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации" <4>.

Кроме названного Приказа, в ФТС России утвержден Приказ от 5 октября 2006 г. N 964 "Об утверждении аналитической программы ФТС России "Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 - 2011 гг.".

В системе МВД России в настоящее время также разрабатываются аналогичные нормативные правовые акты.

Федеральный закон "О безопасности правоохранительных органов Российской Федерации" должен определить концепцию обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел РФ, а также иных правоохранительных органов.

Концепция обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел РФ должна быть определена как система взглядов на организацию и достижение качественно нового, более высокого уровня обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел РФ, эффективной защиты от существующих угроз при осуществлении оперативной и служебной деятельности в установленной сфере.

Исследуя основы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов, В.В. Марущенко отмечает, что собственная безопасность правоохранительных органов - это состояние их защищенности от противоправной деятельности спецслужб иностранных государств, организованной преступности во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам и устремлениям, сохраняя работоспособность, оперативный и технический потенциал <5>.

Собственная безопасность, по мнению Ю.А. Тимофеева, - состояние защищенности органов внутренних дел, позволяющее им нормально существовать и функционировать в условиях неблагоприятных внешних и внутренних факторов, направленных на дезорганизацию их деятельности <6>.

Д.Е. Дудкин под собственной безопасностью органов внутренних дел понимает такое их состояние, которое позволяет выполнять возложенные на них обязанности, сохранять и совершенствовать оперативность, боеготовность, технический и кадровый потенциал под воздействием внешних и внутренних угроз, упреждать и защищать органы внутренних дел от различного рода угроз <7>.

А.В. Куракин говорит о том, что "...собственная безопасность органов внутренних дел - это состояние защищенности органов внутренних дел от внешних и внутренних коррупционных факторов, которое дает возможность противостоять обстоятельствам, дезорганизующим работу сотрудников, помогает сохранить органам внутренних дел свою работоспособность, необходимый уровень дисциплины и законности, а также административный, уголовно-процессуальный и оперативно-технический потенциал" <8>.

Проблемы обеспечения безопасности во всех ее проявлениях имеют весьма актуальное значение. Как отмечает С. Шелепова, "...обеспечение собственной безопасности, а также безопасности своих граждан - основная задача государства, направленная на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Данная задача носит всеобъемлющий характер, и для ее достижения требуется проведение комплекса мер в различных сферах. Это в первую очередь построение государственного аппарата властных органов, действующих на законодательной основе" <9>.

Собственная безопасность органов внутренних дел - это состояние их защищенности от противоправного воздействия со стороны внешних и внутренних угроз, позволяющее обеспечить их устойчивое развитие и функционирование в сфере обеспечения безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Противодействие коррупции, обеспечение собственной безопасности, укрепление законности и служебной дисциплины являются важными направлениями деятельности органов внутренних дел.

Как отмечает Д.Е. Дудкин, "...укрепление законности в системе МВД России является одной из наиболее острых и актуальных проблем" <10>.

Безопасность обеспечивает состояние защищенности личности, общества и государства. В настоящее время исследуются различные виды общественной безопасности. В криминологии выявляются проблемы криминологической безопасности. Под криминологической безопасностью понимается объективное состояние защищенности прав, обязанностей, свобод, законных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств и угроз таких посягательств, а также осознание людьми такой защищенности <11>.

Следует отметить, что в настоящее время проблемам безопасности в научной литературе уделяется достаточно пристальное внимание <12>. Однако ученым и специалистам-практикам не удалось сформулировать приемлемое для всех определение безопасности. Данное обстоятельство связано с целым рядом причин как объективного, так и субъективного порядка.

В частности, А.Б. Антонов и В.Г. Балашов, проанализировав категорию "безопасность" с философской и правовой точек зрения, отмечают, что "...сегодня есть множество определений безопасности, каждое из которых по-своему раскрывает природу данного явления. Безопасность приобретает фактически значение философской категории, поскольку охватывает все аспекты жизни и играет в ней существенную и определяющую роль. Исследователям пока не удалось выявить четкие и существенные признаки этого явления, и оно выступает пока некой абстрактной формой выражения жизнеспособности и жизнестойкости объектов материального мира. Представление о безопасности развивается от поверхностного к более глубокому пониманию данного явления" <13>.

Ранее безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Названное определение безопасности является общим для всех видов безопасности, в том числе для собственной безопасности органов внутренних дел, а также для личной безопасности сотрудников органов внутренних дел.

Как отмечает А.Д. Сафронов, "...безопасность есть одно из условий нормального функционирования и развития биологических, экологических, социальных, экономических и технических систем, одновременно являющееся для человека высоко значимым социальным благом" <14>.

К.С. Бельский под личной безопасностью понимает правовое положение отдельного гражданина, при котором государство гарантирует ему персональную защиту от противоправных посягательств и угроз иного рода, а также предоставляет право на личную оборону, причем в строго указанных законом случаях с применением оружия для защиты жизни, здоровья и собственности <15>.

Проведенный МВД России комплекс административно-правовых и организационных мероприятий, направленных на повышение эффективности борьбы с коррупцией среди сотрудников органов внутренних дел, позволил добиться позитивных результатов. Созданы подразделения собственной безопасности органов внутренних дел. Совершенствуется ведомственная нормативная база в данной сфере, развивается межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество, обобщается и распространяется положительный опыт работы.

В 2007 - 2010 гг. подразделениями собственной безопасности проведено свыше 80 тыс. проверок в отношении сотрудников органов внутренних дел, к дисциплинарной и уголовной ответственности привлечено 39,6 тыс. сотрудников органов внутренних дел, дано более 19 тыс. рекомендаций о нецелесообразности назначения на руководящие должности в центральный аппарат МВД России, аппараты главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ.

Вместе с тем данные государственной статистики показывают, что число правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, не сокращается. При этом противоправные деяния отдельных сотрудников негативно отражаются на доверии граждан к органам внутренних дел в целом. Ежегодно выявляются факты проникновения на службу в органы внутренних дел лиц, устойчиво связанных с криминальными структурами, имеющих либо имевших судимость, что причиняет серьезный вред интересам службы, деформирует ее облик в глазах населения, сводит на нет усилия многих честных и добросовестных сотрудников, создавая эффект их некомпетентности в оказании должного противодействия представителям преступной среды.

Не снижается количество фактов насильственных посягательств, угроз и шантажа в отношении сотрудников органов внутренних дел в связи с исполнением ими служебных обязанностей, а также в отношении членов их семей и лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел. Известны попытки захвата, нападения и проникновения на объекты органов внутренних дел, несанкционированного доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, факты нарушения требований конспирации.

В этих условиях обеспечение безопасности личного состава, лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел на конфиденциальной основе, граждан, содействующих обеспечению правопорядка, от посягательств организованных групп, преступных сообществ (преступных организаций) и отдельных правонарушителей становится жизненно важной потребностью и важнейшим принципом организации деятельности органов внутренних дел.

Проблемы личной безопасности сотрудников органов внутренних дел при выполнении возложенных на них задач, связанных со служебной деятельностью, приобретают в настоящее время особую остроту и актуальность. Связано это с тем, что потери среди личного состава органов внутренних дел в 3 раза превышают потери полицейских США. В среднем, по данным МВД России, ежегодно от рук преступников гибнет свыше 300 сотрудников. В 50% случаев основной причиной гибели сотрудников является утрата ими бдительности, каждый седьмой случай связан с проявлением нерешительности и медлительности в применении огнестрельного оружия <16>.

Административно-правовые и организационные средства обеспечения безопасности сотрудников органов внутренних дел закреплены в Федеральном законе "О полиции" <17>, Федеральном законе от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <18> и др.

Сотрудникам полиции предоставлен ряд прав по обеспечению собственной (личной) безопасности. Так, сотрудник полиции имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если в создавшейся обстановке возникают основания для его применения. В частности, при попытке лица, задерживаемого сотрудником полиции с обнаженным огнестрельным оружием, приблизиться к сотруднику полиции, сократив при этом указанное им расстояние, или прикоснуться к его огнестрельному оружию сотрудник полиции имеет право применить огнестрельное оружие.

В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <19> следователи, лица, производящие дознание, лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, сотрудники федеральных органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, подлежат государственной защите (ст. 2).

Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться с учетом конкретных обстоятельств следующие меры безопасности:

• личная охрана, охрана жилища и имущества;
• выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;
• временное помещение в безопасное место;
• обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;
• перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы;
• переселение на другое место жительства;
• замена документов, изменение внешности.

Сотрудник органа внутренних дел, личная безопасность которого обеспечивается, имеет право:

• знать о применяющихся в отношении его мерах безопасности;
• просить о применении или неприменении в отношении его конкретных мер безопасности;
• требовать от органа, обеспечивающего безопасность, применения в отношении его иных мер безопасности (кроме осуществляемых), предусмотренных настоящим Федеральным законом, или отмены каких-либо из осуществляемых мер;
• обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган, обеспечивающий безопасность, в прокуратуру либо в суд незаконные решения и действия должностных лиц, осуществляющих меры безопасности.

Сотрудник органа внутренних дел, личная безопасность которого обеспечивается, обязан:

• выполнять законные требования органа, обеспечивающего безопасность;
• незамедлительно информировать указанный орган о каждом случае угрозы или противоправных действий в отношении его;
• бережно обращаться с имуществом, выданным ему указанным органом в личное пользование для обеспечения безопасности;
• не разглашать сведения о принимаемых в отношении его мерах безопасности без разрешения органа, осуществляющего эти меры.

Исследуя специфику службы в органах внутренних дел, П.П. Сергун отмечает, что в современный период необходима Концепция государственной охраны сотрудников органов внутренних дел. Объективная необходимость данной Концепции обусловлена тем, что охранные механизмы в отношении личного состава органов внутренних дел не отвечают современному состоянию развития российского общества и складывающейся ситуации в области борьбы с преступностью <20>.

М.Е. Евдокимов говорит о том, что главный ориентир для всех подразделений собственной безопасности - это организация надежной защиты порядочных сотрудников, которых большинство в системе органов внутренних дел, создание оптимальных условий для службы <21>.

В этой связи было бы вполне оправданно принять нормативный правовой акт, в котором целесообразно закрепить административно-правовые механизмы обеспечения собственной безопасности в целом и сотрудников органов внутренних дел в частности. Данный нормативный правовой акт должен иметь статус федерального закона.

Угрозы собственной безопасности органов внутренних дел связаны с расширением масштабов криминализации общественных отношений, оказанием коррупционного и силового противодействия их законной деятельности.

В этих условиях к внешним угрозам собственной безопасности органов внутренних дел относятся: деятельность организованных групп, преступных сообществ (преступных организаций), направленная на: проникновение в органы внутренних дел; добывание служебной информации о деятельности органов внутренних дел, их подразделений и отдельных сотрудников, гражданских служащих и работников, в том числе путем установления доверительных отношений, подкупа и шантажа; оказание выгодного для себя воздействия на деятельность органов внутренних дел; компрометирование органов внутренних дел, их сотрудников, гражданских служащих и работников, а также лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел; вовлечение сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел в противоправную деятельность, оказание дезорганизующего воздействия на их морально-психологическое состояние; угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество, поступающие в адрес сотрудников органов внутренних дел и ФМС России, их родных и близких, в связи с осуществлением сотрудниками органов внутренних дел служебной деятельности; вероятность оказания силового противодействия сотруднику, гражданскому служащему и работнику органов внутренних дел и ФМС России в ситуациях служебного контакта с правонарушителями при исполнении им должностных обязанностей; недостаточный уровень социальной и правовой защищенности сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел, что порождает высокий уровень коррупционной предрасположенности (уязвимости) при осуществлении ими своих полномочий; противоправные действия отдельных представителей органов государственной власти и местного самоуправления, общественных, политических и религиозных объединений, затрагивающие законные интересы органов внутренних дел, попытки использования органов внутренних дел в антиконституционных целях; распространение ложных сведений со стороны средств массовой информации, отдельных политических партий и движений, направленное на формирование негативного образа сотрудников органов внутренних дел; возникновение внешних факторов, обусловливающих возможное ухудшение материально-технического, финансового и иного обеспечения деятельности органов внутренних дел.

К внутренним угрозам собственной безопасности органов внутренних дел относятся:

• уголовно наказуемые деяния, совершаемые отдельными сотрудниками, гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел, а также лицами, оказывающими содействие органам внутренних дел;
• должностные проступки сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел, связанные с нарушением законности, прав и свобод граждан;
• устойчивые внеслужебные контакты сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел с представителями криминальных структур, теневой экономики;
• привлечение к сотрудничеству недобросовестного и профессионально непригодного негласного аппарата;
• нарушения установленного законодательством порядка работы со сведениями, составляющими государственную или служебную тайну, либо с иной конфиденциальной информацией, повлекшие несанкционированный доступ к этим сведениям посторонних лиц, хищение (утрату) материалов дел оперативного учета, уголовных дел и вещественных доказательств;
• нарушение порядка охраны объектов инфраструктуры органов внутренних дел, несоблюдение мер безопасности при несении службы, а также халатность и потеря бдительности отдельными сотрудниками;
• недостатки в организации проведения МВД России конкурсов и аукционов по размещению заказов на централизованную поставку вооружения, средств связи, военной и специальной техники, автотранспорта, других материально-технических ресурсов, выполнение работ и оказание услуг для нужд МВД России;
• необоснованные решения, принимаемые в сфере подбора, расстановки и ротации кадров на всех уровнях управления органов внутренних дел;
• высокая текучесть кадров (особенно в низовых звеньях системы органов внутренних дел и их оперативных подразделениях);
• нарушение законности и социальной справедливости в решении кадровых, управленческих и социальных вопросов руководителями органов внутренних дел.

Как уже частично отмечалось, организация механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел включает следующую систему.

На уровне руководителей органов внутренних дел, учреждений и организаций системы МВД России, ФМС России соответственно:

• министр внутренних дел РФ, заместители министра внутренних дел РФ, начальники и заместители начальников структурных подразделений центрального аппарата МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, образовательных, научно-исследовательских и иных учреждений МВД России;
• начальники и заместители начальников главных управлений МВД России по федеральным округам, руководители структурных подразделений главных управлений МВД России по федеральным округам;
• министры внутренних дел, начальники главных управлений (управлений) внутренних дел по субъектам РФ, управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
• начальники управлений (отделов, отделений) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, и их заместители;
• руководители структурных подразделений органов внутренних дел, учреждений и организаций системы МВД России.

Названные должностные лица несут персональную ответственность за организацию и состояние работы по обеспечению собственной безопасности в подчиненных подразделениях.

На уровне подразделений собственной безопасности органов внутренних дел соответственно:

• Департамент собственной безопасности Министерства внутренних дел РФ;
• управления (отделы) собственной безопасности главных управлений МВД России по федеральным округам;
• управления (отделы, отделения, группы) собственной безопасности министерств, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам РФ.

Подразделения собственной безопасности являются самостоятельными структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел и оперативными подразделениями криминальной полиции и подчиняются непосредственно начальнику органа внутренних дел.

Деятельность подразделений собственной безопасности организуется на основе зонального, объектового и линейного принципов оперативного обслуживания. ДСБ МВД России в вопросах обеспечения собственной безопасности является головным подразделением в системе Министерства внутренних дел РФ, обеспечивающим и осуществляющим функции по:

• выработке государственной политики в области обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел;
• совершенствованию нормативно-правового регулирования в установленной области деятельности;
• разработке и реализации мер обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, государственной защиты сотрудников органов внутренних дел и их близких;
• координации деятельности органов внутренних дел по вопросам обеспечения собственной безопасности;
• организационному и методическому обеспечению органов внутренних дел в установленной области деятельности.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" <22> в вопросах организации противодействия коррупции определяет, что Президент РФ:

• определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;
• устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Федеральное Собрание РФ обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц.

Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента РФ, Правительства РФ, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.

Счетная палата РФ в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Подразделения собственной безопасности органов внутренних дел в пределах своих полномочий осуществляют разработку и организуют реализацию комплексных планов и целевых программ по обеспечению собственной безопасности органов, учреждений и организаций системы МВД России. Для разработки и реализации комплексных планов и целевых программ по противодействию коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел могут создаваться координационные советы, комиссии и рабочие группы, состоящие из представителей заинтересованных подразделений и возглавляемые начальником органа.

Библиографический список

1. Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М., 1996.
2. Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
3. Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. М., 2010.
4. Дудкин Д.Е. Теоретические и практические подходы к содержанию основных понятий обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел // Актуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений. Красноярск, 1999.
5. Евдокимов М.Е. Деятельность отделов собственной безопасности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации (опыт Тамбовской области) // Власть: криминологические и правовые проблемы. М., 2000.
6. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.
7. Куракин А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Государство и право. 2008. N 5.
8. Костенников М.В., Куракин А.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010.
9. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н.А. Овчинникова. М., 2011.
10. Марущенко В.В. Концептуальные основы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов // Изменения преступности и проблемы охраны правопорядка. М., 1994.
11. Мамонов В.В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2007. N 6.
12. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации (состояние и теория развития). М., 1998.
13. Сафронов А.Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел. М., 2003.
14. Симоненко Д.А. Криминологическая безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
15. Тимофеев Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности подразделений собственной безопасности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
16. Фомин И.П. Личная безопасность в практической деятельности органов внутренних дел. Челябинск, 2006.
17. Фомин А.А. Юридическая безопасность субъектов российского права (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2008.
18. Христофоров В.С. Меры обеспечения собственной безопасности в полицейских подразделениях США // Вестник МВД России. 2000. N 4 - 5.
19. Шелепова С. Основы деятельности органов Федеральной службы безопасности в обеспечении безопасности России // Право и жизнь. 2007. N 116 (11).

/"Административное и муниципальное право", 2011, N 4/

ЧАСТЬ 3

В статье рассматриваются административные и организационные проблемы противодействия коррупции в служебной деятельности сотрудников полиции, а также служащих исполнительных органов государственной власти. В статье предлагаются меры по минимизации коррупционных правонарушений в системе органов внутренних дел.

Ключевые слова: коррупция, органы внутренних дел, полиция, противодействие, государственная служба, коррупционный риск, ответственность, исполнительный орган, административно-правовые средства.

Administrative and legal regulation of provision of inherent security and anti-corruption measures at internal affairs bodies (final part 3, first parts were published in 1, 2 - 2011)

M.V. Kostennikov, A.V. Kurakin, I.N. Koshelev

The article considers administrative and organizational issues of anti-corruption measures in official activities by police officers as well as officer sat executive authorities of state power. The authors suggest certain measures to minimize corruption in the system of internal affairs bodies.

Key words: corruption, internal affairs agencies, police, contrariety, civil service, corruption risks, responsiblity, executive body, administrative law facilities.

Административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел представляет собой самостоятельную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется административно-правовое регулирование общественных отношений, позволяющую достичь необходимого результата - пресечь коррупцию и обеспечить собственную безопасность органов внутренних дел. Механизм административного противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, как уже отмечалось, обладает определенными элементами, комплексное использование которых может привести к необходимому результату. Раскрытие составляющих элементов механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел имеет большое значение для раскрытия темы нашего исследования. Обусловлено это тем, что процесс познания отдельных явлений возможен лишь на основе их связей с более общими категориями. В силу этого методологически оправданно рассмотрение элементов механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел в их связи с механизмом правового регулирования и механизмом административно-правового регулирования.

От вышесказанного приступим к анализу механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. Как уже отмечалось, наиболее приемлемым для раскрытия механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел является определение механизма правового регулирования, которое было разработано С.С. Алексеевым.

Очевидно, что административно-правовой механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел является частью общего механизма правового регулирования. Однако необходимо сказать, что механизм административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел в конструктивном плане содержит, по сути, один и тот же набор правовых средств (нормы права, правоотношения, акты применения норм права). С помощью данных правовых средств и осуществляется воздействие на общественные отношения.

Несмотря на то что механизм административно-правового регулирования находится в диалектическом единстве с механизмом правового регулирования, тем не менее в содержательном плане механизму административно-правового противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел присущи и свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельное направление правового регулирования <1>.

Можно сказать, что механизм правового регулирования в соответствующей отрасли права подчиняется специфике предмета правового регулирования. Нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере социальной действительности. Не акцентируя внимание на специфике предмета административно-правового регулирования, отметим, что нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения между гражданами и органами исполнительной власти, а также иными субъектами административного права <2>.

Нормы административного права определяют режим противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел. Отношения, складывающиеся в связи с осуществлением противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел, носят как вертикальный, так и горизонтальный характер <3>.

Как уже отмечалось, механизм административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел имеет свою конструкцию, т.е. состоит из отдельных элементов. Каждый элемент механизма административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере выполняет свою специфическую роль в регулировании общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.

Конструктивные элементы механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с противодействием коррупции и обеспечением собственной безопасности органов внутренних дел. Необходимо согласиться с тем, что правовые средства как составные части механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел включаются в процесс регулирования в определенной последовательности <4>.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" <5> определяет, что механизм противодействия коррупции должен осуществляться путем применения следующих основных мер:

• формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
• антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
• предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
• установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
• развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции.

Применительно к рассматриваемой проблематике механизм административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел включает нормы административного права, административные правоотношения и акты применения норм административного права. Данные элементы находятся в диалектической взаимосвязи, в связи с чем включаются в механизм противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел в определенной последовательности, что дает возможность достичь определенного позитивного результата. Следует отметить, что совершенствование механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел зависит от совершенствования каждого из элементов данного механизма.

Деятельность по обеспечению собственной безопасности на уровне руководителей органов внутренних дел, учреждений и организаций системы МВД России в зависимости от объектов обеспечения безопасности включает следующие основные направления. В области защиты жизни и здоровья, чести и достоинства, а также имущества сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел, а также лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел:

• организация деятельности, направленной на обеспечение личной безопасности заступающих на службу сотрудников органов внутренних дел, в служебные обязанности которых входит охрана общественного порядка, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, участие в специальных операциях и мероприятиях;
• организация деятельности, направленной на обеспечение гарантий правовой и социальной защиты сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел, а также лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел;
• организация обеспечения дифференцированного доступа к информационным системам, содержащим сведения о персональных данных сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел, а также лиц, оказывающих содействие органам внутренних дел;
• организация обеспечения сохранности их личных дел, в том числе находящихся на хранении в архиве;
• организация контроля за соблюдением сотрудниками, гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел режима собственной безопасности в органе внутренних дел;
• организация работы с государственными и иными средствами массовой информации по формированию положительного имиджа сотрудника органов внутренних дел, проверке материалов средств массовой информации, дискредитирующих органы внутренних дел.

В области обеспечения безопасности оперативно-служебной деятельности:

• обеспечение контроля за соблюдением законности сотрудниками, гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел при осуществлении ими служебной деятельности;
• внедрение в практику в соответствии с законодательством РФ новых форм контроля за осуществлением служебной деятельности сотрудниками, гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел, основанных на использовании высоких технологий (установление систем видеонаблюдения на стационарных постах милиции, участковых пунктах милиции и служебном автотранспорте, в том числе выдача заступающим на службу сотрудникам микрочипов, позволяющих дежурной части органа внутренних дел отслеживать их местонахождение в режиме реального времени и т.д.);
• совершенствование мер конспирации и обеспечения личной безопасности сотрудников подразделений криминальной милиции при организации и осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
• разработка и реализация мер по предотвращению расшифровки использовавшихся в процессе негласного документирования специальных технических средств и методик их применения;
• сокращение количества документов, содержащих сведения, раскрывающие источники конфиденциальной информации;
• принятие мер по соблюдению порядка использования сведений, полученных в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности, в различных документах, а также на совещаниях;
• разработка и реализация совместно с другими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, мер по обеспечению собственной безопасности органов внутренних дел;
• разработка и проведение мероприятий по противодействию коррупции и обеспечению собственной безопасности в условиях чрезвычайного и военного положений, а также ликвидации их последствий.

В области защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, служебной информации ограниченного доступа и интеллектуальной собственности органов внутренних дел:

• организация деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение несанкционированного доступа к каналам связи, а также к оперативно-справочным, розыскным, криминалистическим, архивным и иным информационным массивам, используемым органами внутренних дел, организация в этих целях взаимодействия с иными ведомствами и специальными службами;
• осуществление контроля за соблюдением сотрудниками, гражданскими служащими и работниками органов внутренних дел установленного порядка доступа к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну;
• совершенствование системы организационных, инженерно-технических, в том числе программно-аппаратных средств и методов защиты информации;
• осуществление контроля за соответствием установленным требованиям методов и способов защиты информации при создании и эксплуатации информационных систем;
• организация незамедлительного реагирования, в соответствии с законодательством, на материалы, содержащие недостоверные сведения о деятельности органов внутренних дел, для поддержания авторитета, формирования и укрепления положительного образа сотрудников органов внутренних дел;
• осуществление контроля за соблюдением установленного МВД России порядка информирования соответствующего подразделения собственной безопасности о планируемом направлении сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел в служебные командировки за пределы РФ;
• изучение и анализ материалов средств массовой информации, направленные на поиск сведений, свидетельствующих об утечке служебной информации, а также иных сведений, представляющих интерес для решения задач по обеспечению собственной безопасности органов внутренних дел;
• расширение практики проведения специальных психофизиологических исследований (опросов) должностных лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну, с применением технических средств (полиграфов, компьютерных технологий, аудио- и видеозаписи и т.п.), с целью оценки достоверности сообщаемой ими информации.

В области обеспечения безопасности объектов инфраструктуры органом внутренних дел:

• регулярная оценка степени защищенности объектов инфраструктуры органов внутренних дел, установление и поддержание необходимого режима их безопасности, включающего пропускной режим, порядок охраны (обороны) зданий и сооружений, а также прилегающих к ним территорий;
• выявление и устранение предпосылок к чрезвычайным происшествиям при функционировании объектов;
• разработка соответствующих защитных мероприятий на случай возникновения чрезвычайных ситуаций или угрозы захвата объектов, используемых органами внутренних дел;
• совершенствование системы мер по охране (обороне) объектов инфраструктуры органов внутренних дел, в том числе их технической защите.

В области кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел по вопросам собственной безопасности:

• разработка и внедрение комплекса правовых, организационных и тактических мер по защите объектов, используемых органами внутренних дел для решения возложенных на них задач;
• организация соответствующей подготовки личного состава к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия;
• формирование и поддержание на должном уровне морально-психологической готовности сотрудников, гражданских служащих и работников органов внутренних дел к противодействию внешним и внутренним угрозам;
• создание в служебных коллективах атмосферы нетерпимости к сотрудникам, допускающим нарушения законности;
• совершенствование системы отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел с учетом изучения их моральных и деловых качеств, в том числе с использованием специальных психофизиологических диагностик;
• участие в разработке и внедрении новых стимулов привлечения высококвалифицированных специалистов на службу в органы внутренних дел;
• совершенствование процедур изучения, выдвижения и назначения кандидатов на руководящие должности в органы внутренних дел;
• осуществление контроля за соблюдением сотрудниками органа внутренних дел условий контракта, законодательного запрета на занятие любыми видами предпринимательской деятельности, работу по совместительству в организациях (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности);
• осуществление контроля за реализацией мер по оказанию в служебных коллективах моральной, психологической, организационной и материальной поддержки сотрудникам, гражданским служащим и работникам органов внутренних дел, находящимся в затруднительных жизненных ситуациях;
• осуществление контроля за соблюдением принципов адекватного поощрения (награждения, стимулирования) сотрудника, гражданского служащего и работника органов внутренних дел исходя из его реальных заслуг, исключения фактов протекционизма, незаслуженного продвижения по службе и т.д.

В области сотрудничества и взаимодействия по вопросам обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел:

• осуществление в установленном порядке сотрудничества и взаимодействия по вопросам обеспечения собственной безопасности с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;
• осуществление сотрудничества и взаимодействия в установленном порядке по вопросам обеспечения собственной безопасности с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" <6> обязывает государственного служащего уведомлять своего руководителя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего.

Невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Государственный или муниципальный служащий, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера находится под защитой государства в соответствии с законодательством РФ. Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем).

Содержание административно-правовых отношений, возникающих в связи с осуществлением противодействия коррупции и обеспечением собственной безопасности органов внутренних дел, состоит из субъективных прав и юридических обязанностей участников соответствующих отношений.

Наличие нормы административного права само по себе еще не порождает административных правоотношений. Основанием возникновения административных правоотношений выступают юридические факты, т.е. те фактические обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений.

Норма административного права только тогда начинает реализовываться, когда имеют место соответствующие условия, события или действия. Различие между событиями и действиями, которые порождают правоотношения, состоит в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют явно выраженный волевой характер.

Действия, которые порождают административные правоотношения, складывающиеся в связи с обеспечением собственной безопасности и противодействием коррупции в органах внутренних дел, могут быть правомерными или неправомерными. Большинство административных правоотношений порождается противоправными действиями сотрудников полиции.

Нормативными правовыми актами МВД России утверждены положения о Департаменте (управлении) собственной безопасности МВД России и типовые положения об управлениях, отделах собственной безопасности МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, Управлениях внутренних дел на транспорте и УВД (ОВД), подчиненных Управлению режимных объектов МВД России. В настоящее время создан аппарат Департамента собственной безопасности МВД России, а согласно Указу Президента России от 4 июня 2001 г. "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" <7> Департамент собственной безопасности является структурным подразделением центрального аппарата МВД России. Департамент собственной безопасности МВД России является главным подразделением в системе органов внутренних дел по вопросам обеспечения собственной безопасности и осуществления функций методического обеспечения, координации и контроля за деятельностью соответствующих структурных подразделений МВД России.

Основными задачами и функциями подразделений собственной безопасности являются: выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, проведение по ним оперативно-розыскных мероприятий, служебных проверок, изучение состояния законности в органах внутренних дел, подготовка обзоров, рекомендаций и иных документов по вопросам укрепления законности, предупреждения правонарушений среди личного состава.

В полиции США также существуют отделы собственной безопасности. Основными задачами отдела внутренних расследований являются:

• расследование преступлений и административных правонарушений, совершенных сотрудниками полиции;
• рассмотрение жалоб и заявлений граждан о противоправных действиях полицейских;
• организация и проведение занятий в системе профессиональной подготовки, работа с кадрами <8>.

Таким образом, целью внутреннего административного контроля является сравнение фактического положения дел с тем, которое должно быть, т.е. проверка соблюдения критериев законности и целесообразности административной деятельности. Внутриведомственный контроль, как уже отмечалось, является составной частью полицейского управления, одним из способов воздействия на подчиненные органы и должностных лиц полицейской службы.

Задачами внутриведомственного контроля являются: повышение эффективности деятельности полицейской службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, оценка фактического положения дел в сфере обеспечения правопорядка, оценка профессиональных качеств сотрудников, совершенствования форм и методов их работы, проверка порядка выполнения нормативных правовых актов по различным направлениям их служебной деятельности, проверка состояния законности и дисциплины, выявление и устранение недостатков в работе и привлечение виновных к тому или иному виду юридической ответственности, выявление и устранение условий, способствующих правонарушениям, выявление и распространение положительного опыта служебной деятельности.

В практике внутриведомственного контроля сложились и получили свое нормативное закрепление следующие формы контроля: личный повседневный контроль руководителя за деятельностью подразделений и подчиненных сотрудников; заслушивание на служебных и оперативных совещаниях докладов и отчетов о состоянии работы, соблюдении законности и дисциплины; изучение отчетных и других документальных материалов, инспектирования, контрольные проверки, тематические проверки конкретных служб и подразделений, направлений и видов работы; служебные проверки по правонарушениям сотрудников; рассмотрение жалоб и заявлений граждан на действия (бездействие) сотрудников. Жалоба - это вид обращения к компетентному лицу (должностному лицу) в связи с нарушенным правом.

Право жалобы играет важную роль в соблюдении действующего законодательства, так как, с одной стороны, стоит на защите прав граждан и юридических лиц, с другой - помогает устранить ошибки и нарушения действующего законодательства, допускаемые должностными лицами органов внутренних дел. Правовую основу института права жалобы в деятельности органов внутренних дел в настоящее время составляют специальные нормативные правовые акты: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <9>, Приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России" <10> и др.

Если административно-правовые средства защиты прав физических и юридических лиц не дали положительного результата, то можно использовать судебные средства защиты. Судебный контроль в исследуемой сфере может проявить себя в двух формах: во-первых, судебный контроль может осуществляться за деятельностью должностных лиц органов внутренних дел; во-вторых, судебный контроль может осуществляться за законностью административных решений, принимаемых должностными лицами органа внутренних дел.

Преимущества внутреннего административного контроля за деятельностью полицейских органов и их должностных лиц состоит в следующем: возможность постоянного и синхронного контроля за административной деятельностью должностных лиц органов полиции; своевременное выявление и устранение недостатков в административной деятельности, что делает излишним вмешательство извне, т.е. внешний контроль; контролирующие инстанции непосредственно знакомы со структурой и деятельностью, в отношении которой осуществляется контроль; внутренний контроль может быть комплексным и тем самым позволит более оперативно достичь желаемых результатов.

Однако необходимо учитывать, что при неправильном применении инструментов внутреннего контроля эти преимущества могут превратиться в недостатки. Многое зависит от мотивации должностных лиц контролирующих органов, от их желания как можно более эффективно и экономично осуществлять внутренний административный контроль. Предпосылкой наиболее эффективного внутреннего контроля является четкая, соответствующая поставленным целям структура административного органа и его эффективная деятельность, условием которой является назначение на ответственные административные должности лиц, отвечающих поставленным перед органом задачам, и постоянное повышение их профессиональной квалификации.

Внешний административный контроль. Наиболее эффективным видом внешнего административного контроля является президентский контроль, который осуществляется в двух формах: в форме персонального президентского контроля и в форме контроля, который осуществляется по поручению Президента России Контрольным управлением Президента РФ. Как отмечает А.М. Тарасов, "...президентский контроль в настоящее время занимает не только особое место в системе государственного управления, но и отличается многоплановостью. В силу особого конституционного статуса главы государства данный контроль в той или иной степени охватывает фактически все стратегические напыления деятельности органов исполнительной власти, основные сферы жизнедеятельности общества" <11>.

В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <12> Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей.

Президент РФ как высшее должностное лицо в государстве наделен широкими контрольными полномочиями, реализация которых осуществляется Президентом как непосредственно, так и через структурные подразделения Администрации Президента России, которые Президент наделил контрольными полномочиями. Президентский контроль занимает особое место в системе государственного управления и в системе государственного контроля за деятельностью полицейских служб нашей страны. Данный тезис вытекает из особого конституционного статуса главы государства. В связи с этим президентский контроль охватывает фактически все основные направления деятельности полицейских структур.

Президент России занимает особое, стратегическое положение в системе осуществления государственного контроля за деятельностью полицейских служб, осуществляет контроль за реализацией ими предписаний законов и иных нормативных правовых актов. В ходе президентского контроля за основными направлениями деятельности полицейских служб изучается состояние законности, выявляются отклонения от норм действующего законодательства. Содержание президентского контроля заключается не только в установлении различных нарушений, но и в определении причин, им способствующих, а также в принятии необходимых мер по предупреждению в будущем различного рода нарушений со стороны должностных лиц полицейской службы.

Исследование административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел РФ позволяет сделать определенные выводы и на этой основе сформулировать предложения, направленные на совершенствование административно-правового механизма противодействия коррупции в сфере внутренних дел.

Необходимо отметить, что растущая коррупция в органах внутренних дел создала целый ряд проблем в деле обеспечения правопорядка. Помимо всего прочего, коррупция снижает престиж государственной службы как внутри страны, так и за рубежом. Проблемы коррупции, имеющиеся в настоящее время в системе правоохранительной службы, негативным образом сказываются на социально-экономическом развитии РФ. Коррупция, в том числе и коррупция в органах внутренних дел, препятствует поступлению в экономику нашей страны иностранных инвестиций, стимулирует отток национального капитала за рубеж, создает угрозу правопорядку и безопасности государства.

Очевидно, что коррупция создает благоприятную среду для развития терроризма и экстремизма, способствует развитию организованной преступности. Коррумпированный государственный аппарат не способен противодействовать ни терроризму, ни экстремизму, ни организованной и экономической преступности. В этой связи необходимо сделать вывод о том, что исследование административно-правовых средств противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел представляется крайне актуальной проблемой.

Развитие в последние годы административно-правовых средств противодействия коррупции в самих органах внутренних дел вызвано тем, что коррупция может иметь место в самых различных сферах правоохранительной деятельности. Коррупция может также проявляться при нарушении норм финансового, информационного и административного права. Поэтому именно административно-правовые средства могут и должны поставить барьер на пути возникновения и развития коррупции в органах внутренних дел. Коррупция в органах внутренних дел носит социальный характер, имеет сложную структуру. В этой связи коррупция в органах внутренних дел может рассматриваться с экономической, политологической и правовой точек зрения. Такой подход позволит выявить различные формы коррупции, а также разработать современные средства противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.

Противодействие коррупции, обеспечение собственной безопасности, а также укрепление законности и служебной дисциплины являются важными направлениями деятельности органов внутренних дел. Без должного уровня правопорядка невозможна эффективная правоохранительная деятельность, а также обеспечение прав и законных интересов граждан. Базовой категорией в административно-правовом механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел является категория "собственная безопасность". Анализ различных точек зрения относительно данной категории позволил прийти к выводу о том, что собственная безопасность органов внутренних дел - это состояние их защищенности от противоправного воздействия со стороны внешних и внутренних угроз, позволяющая обеспечить их устойчивое развитие и функционирование в сфере обеспечения безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Безопасность обеспечивает состояние защищенности личности, общества и государства.

Важную роль в организации противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел играют службы собственной безопасности. Служба собственной безопасности обеспечивает безопасность органов внутренних дел как от внешних, так и от внутренних дезорганизующих факторов. Так, подразделения собственной безопасности органов внутренних дел в пределах своих полномочий осуществляют разработку и организуют реализацию комплексных планов и целевых программ по обеспечению собственной безопасности органов, учреждений и организаций системы МВД России. Для разработки и реализации комплексных планов и целевых программ по противодействию коррупции и обеспечению собственной безопасности в органах внутренних дел могут создаваться координационные советы, комиссии и рабочие группы, состоящие из представителей заинтересованных подразделений и возглавляемые начальником органа.

Исследование зарубежного опыта противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности полиции позволяет сделать вывод о том, что эффективным средством предупреждения коррупции является система предварительного анализа и прогнозирования правонарушений полицейских, позволяющая выявить имеющиеся проблемы при несении службы, недостатки руководителей, предпосылки злоупотреблений служебным положением среди полицейских. Противодействие коррупции в полиции зарубежных государств возможно путем регулярных кадровых перестановок. Однако эта мера имеет следующие недостатки: сотрудник полиции не имеет возможности лучше познакомиться с коллективом; осложняется установление взаимного доверия и нарушаются дружеские отношения; затрудняется получение необходимой информации; снижается ответственность за выполняемую работу; исключается возможность создания совместных структур и разработка сложных долгосрочных программ. На моральный облик полицейского большое влияние оказывает положительный климат в коллективе. Формированию и поддержанию такого климата способствуют: создание антикоррупционной атмосферы; укрепление профессиональных этических норм для осознания важности и значения возложенной задачи по охране правопорядка; тщательная проверка образа жизни кандидатов на службу в полицию и отбор только тех лиц, чье поведение в прошлом соответствовало этическим ценностям.

Механизм административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел представляет собой способ организации соответствующей деятельности, а также наделения уполномоченных субъектов необходимым объемом прав и обязанностей. Составные элементы механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с противодействием коррупции и обеспечением собственной безопасности органов внутренних дел. Учебное пособие содержит вывод о том, что правовые средства как составные части механизма административно-правового регулирования противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел включаются в процесс регулирования соответствующих отношений в определенной последовательности.

Основным элементом административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел являются нормы права. Нормы права, реализуемые в ходе соответствующего правового механизма, весьма разнообразны. Особое место среди данных правовых норм занимают запрещающие нормы административного права. Запреты в системе государственной службы в органах внутренних дел занимают особое место. Кроме того, запреты играют важную роль в правовом положении сотрудника. Запреты в системе государственной службы в органах внутренних дел могут носить как общий, так и специальный характер, могут касаться как всех видов правоохранительной деятельности органов внутренних дел, так и отдельных ее видов. Запреты могут касаться как позитивной служебной деятельности, так и правоохранительной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Без регулятивных свойств административных запретов невозможно обеспечить режим законности и правопорядка в правоохранительной деятельности органов внутренних дел.

Исследование административных правоотношений в механизме противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел позволяет сделать вывод о том, что без данного элемента эффективная реализация административно-правовых средств противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел была бы невозможна. Совершенствование правоприменительной деятельности субъектов, которые непосредственно занимаются вопросами противодействия коррупции и обеспечением собственной безопасности, будет способствовать укреплению законности и правопорядка в системе правоохранительной службы РФ.

В ходе осуществления мероприятий по противодействию коррупции и обеспечению собственной безопасности выносится комплекс правоприменительных актов. В частности, в настоящее время нуждается в совершенствовании институт служебных проверок. Так, с целью совершенствования административно-правового механизма проведения служебных проверок в настоящее время возникла объективная необходимость закрепить порядок проведения служебных проверок в соответствующем федеральном законе. Данный подход повысит качество служебных проверок, детально определит статус участников служебной проверки, а также будет способствовать совершенствованию административно-правового механизма противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел.

Библиографический список

1. Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. М., 1996.
2. Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004.
3. Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. М., 2010.
4. Дудкин Д.Е. Теоретические и практические подходы к содержанию основных понятий обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел // Актуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений. Красноярск, 1999.
5. Евдокимов М.Е. Деятельность отделов собственной безопасности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации (опыт Тамбовской области) // Власть: криминологические и правовые проблемы. М., 2000.
6. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.
7. Куракин А.В. Административно-правовые средства противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел // Государство и право. 2008. N 5.
8. Костенников М.В., Куракин А.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010.
9. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н.А. Овчинникова. М., 2011.
10. Марущенко В.В. Концептуальные основы обеспечения собственной безопасности правоохранительных органов // Изменения преступности и проблемы охраны правопорядка. М., 1994.
11. Мамонов В.В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2007. N 6.
12. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации (состояние и теория развития). М., 1998.
13. Сафронов А.Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел. М., 2003.
14. Симоненко Д.А. Криминологическая безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
15. Тимофеев Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности подразделений собственной безопасности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
16. Тарасов А.М. О некоторых вопросах президентского контроля за деятельностью МВД России: его правовые и организационные основы // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. 2002. N 1 (111).
17. Фомин А.А. Юридическая безопасность субъектов российского права (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2008.
18. Христофоров В.С. Меры обеспечения собственной безопасности в полицейских подразделениях США // Вестник МВД России. 2000. N 4 - 5.
19. Шелепова С. Основы деятельности органов федеральной службы безопасности в обеспечении безопасности России // Право и жизнь. 2007. N 116 (11).