Мудрый Юрист

Российскому парламентаризму 105 лет!

Дмитрий Казанцев, юрист, г. Москва.

В Таврическом дворце Санкт-Петербурга 27 апреля 1906 года было торжественно открыто первое заседание высшего представительного органа Российской империи - Государственной Думы. Это событие ознаменовало собой начало нелегкого пути русского парламентаризма.

Из глубины веков

С первых веков своей государственности русские стремились отстаивать собственную политическую свободу и противостоять диктату монарха и властных элит. Удавалось это не всегда.

С догосударственных времен и до эпохи Ивана III важнейшие вопросы управления в городах и целых княжествах решались на вече. В вечевых собраниях лично или через своих представителей участвовали все жители той территории, на которую распространялось принятое на вече решение.

В XV веке вече было окончательно ликвидировано на землях, объединенных московским великим князем. Однако уже в XVI веке в Москве начинают созываться соборы, позднее получившие название земских.

Но ни вече, ни земский собор нельзя было назвать в современном смысле слова представительным институтом, действующим на постоянной основе. В ходе же Петровских реформ любого рода представительство было ликвидировано, а вся власть сосредоточена в руках императора.

К началу XIX века политическими мыслителями России стала осознаваться деструктивность сосредоточения всей полноты власти в одних руках. Довольно быстро идея о необходимости представительного органа общеимперского значения стала популярна в российском обществе. В это время создание парламента включается в царские конституционные проекты.

Так, проектом Государственной уставной грамоты Российской империи, разработка которого была инициирована в 1818 году Александром I, предусматривалось создание двухпалатного Государственного сейма с законодательными полномочиями. Народное представительство предусматривалось и так называемой Конституцией Лорис-Меликова - конституционным проектом Александра II.

Однако Александр I до самой своей смерти Уставную грамоту так и не подписал.

Александр II был убит 1 марта 1881 года в полукилометре от Зимнего дворца, в котором он, по одной из версий, должен был в этот день подписать первую в истории России конституцию. Эпоха Великих реформ, плодами которых мы пользуемся по сей день, оборвалась. Политические преобразования в России были приостановлены на четверть века.

Конституционная монархия

В начале XX века борьба русских за политические свободы вынудила императора пойти на новые уступки обществу. Результатом кровопролития 1905 года стали два манифеста о формировании представительного органа Российской империи, а потом и закрепление его статуса в документе, по праву именующемся конституцией Российской империи.

Императорским Манифестом от 6 августа 1905 года было объявлено о формировании Государственной Думы. Пунктом 2 знаменитого Высочайшего Манифеста об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 года были провозглашены всеобщие избирательные права, а п. 3 этого же документа император гарантировал, что "закон не может восприять силу без одобрения Государственной Думы" и "выборным от народа должна быть обеспечена возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей". За четыре дня до открытия Государственной Думы, 23 апреля 1906 года, императором была подписана первая русская конституция - Основные Законы Российской империи - в десятой главе которых был закреплен статус Государственной Думы. В России открывалась эпоха парламентаризма.

В строгом смысле избираемая подданными Государственная Дума представляла собой нижнюю палату того института, который можно было назвать русским парламентом. Верхней палатой являлся Государственный совет, формируемый по сложной процедуре из выборных и назначаемых членов.

Однако в Основных Законах были не вполне ясно определены статус Думы и ее компетенция. Первоначально в Манифесте от 6 августа 1905 года Дума описывалась как "законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов". Манифестом от 17 октября 1905 года Дума фактически была наделена законодательными полномочиями и правом контроля за деятельностью исполнительной власти.

В результате император воспринимал Думу в соответствии с формулировками Манифеста от 6 августа 1905 года как законосовещательный орган, ее заседания как своего рода "общественные слушания", а доклады председателя Совета министров в Думе - не более чем жест уважения власти к "выборным от народа". Депутаты, опираясь на положения Манифеста от 17 октября 1905 года, толковали статьи Основных Законов в свою пользу, настаивая на собственных законодательных полномочиях и ответственности формируемого императором Совета министров перед Думой.

Формулировка ст. 7 Основных Законов "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною Думою" в известном смысле допускала оба толкования.

Полномочия русского парламента

Даже после принятия Основных Законов вся исполнительная власть оставалась в руках императора.

Он формально сохранял полномочия верховного законодателя и верховного судьи. Однако ко времени открытия Государственной Думы уже более 40 лет, с 1864 года, судебная власть в Российской империи реализовывалась через сложную систему отделенных от администрации судебных органов, которая в общих чертах напоминала современную. Гласность судопроизводства, развитие института адвокатуры и повсеместное использование суда присяжных существенно ограничивали возможность исполнительной власти влиять на принятие судебных решений.

Законодательная власть, как уже было сказано, осуществлялась императором "в единении" с парламентом. Законодательный процесс Основными Законами регулировался следующим образом.

  1. Право законодательной инициативы ("почин об отмене или изменении действующих и издании новых законов") принадлежало императору, Государственной Думе и Государственному совету. Законодательная инициатива в отношении Основных Законов была прерогативой императора (ст. ст. 8, 107 Основных Законов).
  2. По общему правилу законопроект поступает сначала в Государственную Думу и в случае одобрения передается на рассмотрение в Государственный совет. Законопроекты, инициированные в Государственном совете, сначала им одобряются и лишь затем передаются в Думу (ст. 110 Основных Законов).
  3. Законопроекты, не одобренные одной из палат, считаются отклоненными (ст. 111 Основных Законов). В случае одобрения законопроекта обеими палатами парламента председатель Государственного совета представляет их на промульгацию императору (ст. 113 Основных Законов).
  4. Император утверждает закон. Он же обладает правом абсолютного вето (ст. 9 Основных Законов).
  5. Законопроекты, заветированные императором, не могут повторно рассматриваться парламентом до начала новой сессии. Законопроекты, отклоненные Думой или Государственным советом, могут повторно рассматриваться в ту же сессию лишь в случае, если их повторное внесение на рассмотрение будет инициировано императором (ст. 112 Основных Законов).

Основными Законами, кроме того, были урегулированы особенности рассмотрения Думой государственного бюджета (ст. ст. 114 - 118 Основных Законов) и масштабов очередного призыва (ст. 119 Основных Законов).

Но Основными Законами не был урегулирован вопрос об ответственности Совета министров перед Думой. Председатель Совета министров и все его члены назначались императором и формально были ответственны лишь перед ним. Однако потребности скоординированной работы всех ветвей власти диктовали необходимость согласованных действий парламента и правительства. А потому вскоре после начала работы Думы в практику вошли выступления председателя Совета министров перед депутатами. Но депутаты, дискутируя с председателем Совета министров и внося свои контрпредложения, не имели рычагов воздействия на правительство, кроме отклонения внесенных от имени императора законопроектов.

Механизм депутатских запросов по поводу деятельности правительства и отдельных министров, предусмотренный ст. 108 Основных Законов, носил в первую очередь информативный, а не регулятивный характер. Однако в условиях политической состязательности даже придание гласности деятельности Совета министров представляло собой инструмент давления на исполнительную власть. Избиратели, недовольные тем или иным действием правительства, могли на очередных выборах привести в Думу оппозиционные или прямо радикальные партии. Значит, Совет министров в своих решениях должен был опираться на мнение депутатов или иметь весомые в глазах избирателей аргументы, для того чтобы этим мнением пренебречь.

На основании всего изложенного выше можно говорить, что Государственная Дума и Государственный совет действовали именно как парламентский орган. Вместе с тем русская парламентарная система имела ряд недостатков, важнейшими из которых можно назвать следующие.

  1. Отсутствие у подданных равных избирательных прав.
  2. Отсутствие у Думы действенных механизмов воздействия на Совет министров (за исключением возможности направить депутатский запрос).
  3. Отсутствие у парламента всей полноты законодательной власти (в частности, возможности преодолеть императорское вето).

Все эти недостатки, вероятно, неизбежные на стадии формирования парламентарных институтов, не были устранены в Российской империи и в следующие 10 лет. А вопросы об ответственности правительства перед Думой и реального значения Думы в законодательном процессе остаются открытыми по сей день.

Выборы в Российской империи

Дума избиралась на 5 лет. Императору предоставлялось право ее роспуска в любое время, но ст. 105 Основных Законов на императора возлагалась обязанность тем же указом, которым он распускает действующий состав Думы, назначить выборы нового думского состава.

Закон "О выборах в Государственную Думу" был опубликован 11 декабря 1905 года, еще до подписания Основных Законов. Как и нынешние выборы президента США, выборы в Думу Российской империи не были прямыми. Депутаты Государственной Думы избирались по куриальной системе. В империи было создано 4 курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Члены курий определялись по сословно-имущественной системе, при этом учитывались род деятельности и приблизительная стоимость имущества каждого подданного. Для каждой курии были установлены следующие квоты:

Таким образом, хотя Манифестом от 17 октября 1905 года и были провозглашены всеобщие избирательные права, голосование на выборах в Думу не было равным. Кроме того, как и в большинстве европейских стран того времени, к выборам не допускались женщины, лица моложе 25 лет, учащиеся и военные, состоящие на действительной службе. Также не допускались к выборам губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники, помощники градоначальников и полицейские, работающие в избирательном округе.

Выборы в каждой курии проходили в несколько этапов. Например, для городской курии были установлены двухступенчатые выборы. В Москве, Санкт-Петербурге и еще 24 крупных городах члены городской курии выбирали выборщиков на общенациональное городское собрание, которое затем избирало членов Думы от городской курии. Для землевладельческой курии выборы могли быть двухступенчатыми или трехступенчатыми (дополнительная ступень была установлена для небогатых землевладельцев и священнослужителей). В рабочей курии выборы проходили в три этапа, а в крестьянской - в четыре.

Состав первой русской Думы

Несмотря на отсутствие равного избирательного права и на бойкот первых выборов крайними партиями, первый состав Думы включал представителей самых разных политических течений. Из 499 депутатов 399 относились к шести фракциям, остальные 100 считались независимыми кандидатами.

Всего в первой Думе было представлено семь политических сил:

  1. кадеты (либералы) - 176 депутатов;
  2. октябристы (консерваторы) - 16 депутатов;
  3. члены "трудового союза" (лейбористы) - 96 депутатов;
  4. меньшевики (социал-демократы) - 18 депутатов;
  5. автономисты (представители национальных окраин, выступающие за автономии этих территорий) - 70 депутатов;
  6. прогрессисты (фракция, образованная беспартийными кандидатами с либеральными, близкими к кадетам, взглядами) - 12 депутатов;
  7. эсеры (социал-революционеры) фракцию не образовали, поскольку первоначально приняли решение бойкотировать выборы, их представители формально относились к независимым депутатам.

Председателем первой Думы был избран профессор Московского университета С.А. Муромцев, товарищами (заместителями) председателя стали князь П.Д. Долгоруков и Н.А. Гредескул, секретарем Думы - князь Д.И. Шаховской. Все эти депутаты принадлежали к либеральной партии.

Как видно из приведенных выше данных, ни одна из представленных в первой Думе партий не имела не только 2/3, но даже и 1/2 мест голосов. Здесь стоит отметить, что до 1917 года ни одной партии не удалось добиться получения большинства мест в Государственной Думе. В этих условиях даже партия, показавшая наилучшие результаты на выборах, вынуждена была при решении тех или иных вопросов создавать альянсы с другими партиями. А значит, политическая конкуренция и состязательность были неотъемлемой чертой деятельности русского парламента.

Первый блин...

С первых же дней работы первой Государственной Думы большинство ее депутатов были настроены на борьбу с Советом министров и его председателем И.Л. Горемыкиным. За два с небольшим месяца Дума направила более 300 запросов по поводу действий исполнительной власти. Более того, депутаты предложили целый ряд радикальных изменений в законодательстве, в том числе и введение ответственности Совета министров перед Думой. Горемыкин на все требования и предложения Думы ответил отказом.

Для предотвращения кризиса в отношениях парламента и правительства император 6 июля 1906 года отправил непопулярного И.Л. Горемыкина в отставку. Вместо него новым председателем Совета министров был назначен харизматичный министр внутренних дел П.А. Столыпин.

Однако, дабы депутаты не восприняли отставку Горемыкина как капитуляцию исполнительной власти, 8 июля 1906 года последовал указ и о роспуске Думы. Этим же указом было объявлено о выборах Думы второго созыва.

Государственная Дума проработала всего 72 дня. Принципиальных изменений в законодательство за это время депутаты внести не успели. Но они успели сделать нечто более важное: заложить традиции работы национального представительного органа. И работа эта основывалась на состязательности политических программ, на поиске компромисса в дискуссии, на осознании своей ответственности перед избирателями и, как следствие, на стремлении контролировать деятельность правительства в интересах избирателей.