Мудрый Юрист

Публичные субъекты административно-правового регулирования регистраторской деятельности

Волков Александр Александрович, соискатель кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

Волков Александр Михайлович, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации.

В статье проведен анализ механизма административно-правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческого процесса и рассмотрены публичные субъекты такого регулирования. Предложены пути совершенствования законодательства.

Ключевые слова: административное законодательство, совершенствование законодательства, публичные субъекты, регистраторская деятельность, рынок ценных бумаг, административно-правовое регулирование.

Public subjects of is administrative-legal regulation of recording activity

A.A. Volkov, A.M. Volkov

In article the analysis of the mechanism of is administrative-legal regulation of recording activity on the securities market as an administrative process is carried out and public subjects of such regulation are considered. Ways of perfection of the legislation are offered.

Key words: administrative legislation; legislation perfection; public subjects; recording activity; securities market; administrative-legal regulation.

Рассматривая административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг как управленческий процесс, необходимо раскрыть содержание механизма правового регулирования регистраторской деятельности. Элементами организационного механизма осуществления функций, обеспечивающих процесс управления регистраторской деятельности, являются: органы исполнительной власти и саморегулируемые организации как публичные субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними. Они, как властные субъекты административно-правового регулирования, будут являться юридическими лицами публичного права <1>.

<1> Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права. Вопросы теории. М.: Наука, 2010. 383 с.; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 342 с.; Волков А.М., Волков А.А. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2010. N 1. С. 31 - 39.

Сущность публичного субъекта состоит в том, что он действует как орган публичной власти, наделенный для осуществления публичных функций соответствующими административными полномочиями. Следовательно, в качестве основополагающего, характеризующего саму его сущность признака должно выступать указание на обладание им административными (публичными) властными полномочиями. При этом в качестве дополнительного приема при законодательном определении публичной стороны может быть использован метод перечисления субъектов, которые не относятся к административным <2>. В Молдове, например, законодатель в качестве обобщающего для обозначения публичного субъекта употребляет понятие "орган публичной власти". При этом на законодательном уровне "к органам публичной власти приравниваются субъекты частного права, исполняющие функции публичной власти или использующие общественное владение, уполномоченные законом оказывать общественно полезные услуги, в том числе лица, представляющие нотариальные услуги" <3>.

<2> См.: General Administrative Law Act // URL: http:// www.min-just.nl/ a_beleid/ thema/ awb/ teksten/ awbeng/ awb3_5_4.htm.
<3> Закон Республики Молдова об административном суде (ст. 2) // Мониторул Официал ал. Р. Молдова. N 57-58/375 от 18.05.2000.

И в российской правотворческой практике возникают проблемы с определением публичного субъекта. Так, в АПК РФ закрепляется термин "административный орган", но не раскрывается его содержание, хотя и очевидно, что такими органами являются субъекты, определенные в главе 23 КоАП РФ (за исключением ст. 23.1). В значительной мере это обусловлено тем, что в теории права понятие "административный орган" четко не определено <4>. Орган публичной власти трактуется как любая организация, действующая от лица соответствующих публично-правовых образований и наделенная соответствующими властными полномочиями. Публичный же орган рассматривается как общая категория: помимо органов публичной власти к ним относятся и частные субъекты, выполняющие отдельные публичные функции, например, уполномоченные банки, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ. Эта точка зрения характерна, например для Франции, где публичный орган рассматривается как организация, созданная для удовлетворения публичных интересов и осуществления функций публичной службы. Таким образом, публичные функции могут выполнять и государственные органы, и органы местного самоуправления, и публичные учреждения административного и коммерческого типа <5>.

<4> См.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. 2-е изд., испр. и доп. М.: РУДН, 2009. С. 324 - 327.
<5> Воронков А.В. Понятия и институты административного права. СПб., 2002. С. 28 - 29.

Таким образом, публичный орган можно рассматривать как организацию, в соответствии с законом реализующую публичную функцию и публичный интерес, в том числе путем осуществления административно-публичной деятельности. В этом случае понятие "публичный орган" можно рассматривать как синоним понятия "публичный субъект административного права". В контексте проводимой в России административной реформы вполне возможно к публичным субъектам относить организации, например саморегулируемые организации (СРО), которые наделяются определенными публичными полномочиями в результате аутсорсинга.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что публичную власть могут осуществлять как государственные, так и негосударственные институты. К негосударственным институтам, осуществляющим публичную власть, он относит, в частности, профессиональные структуры, признаваемые добровольные образования и др. <6>. К таким негосударственным институтам можно отнести и саморегулируемые организации. Тем более что в работах о статусе саморегулируемых организаций признается их публичность <7>. Конституционный Суд РФ еще в 1998 г. подтвердил допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям <8>. С одной стороны, юридические лица публичного права, выполняя свои главные управленческие задачи, в той или иной мере участвуют в гражданско-правовых отношениях. С другой стороны, юридические лица частного права, преследуя собственные интересы, в конечном счете участвуют в решении общих для общества социальных задач <9>. Таким образом, юридические лица выполняют функции как частного, так и публичного права.

<6> Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 79 - 80.
<7> Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007; Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года // Закон. 2006. N 9; Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3; Салин П.Б. Некоторые проблемы регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7.
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.
<9> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. С. 345 - 346.

Саморегулируемые организации в законодательстве не определены как особый род публично-правовых образований, однако законодатель закрепил их специфический статус, связанный с передачей им ряда государственно-властных полномочий. В частности, разработка стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований указанных стандартов и правил, применение мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, безусловно, являются признаками юридического лица публичного права <10>.

<10> Волков А.М., Волков А.А. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2010. N 1. С. 33.

В вопросе о механизме правового регулирования регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг (с точки зрения деятельности органов управления) предметом анализа являются правовые формы деятельности органов, осуществляющих правовое регулирование на рынке ценных бумаг <11>. Одним из признаков деятельности органа исполнительной власти является то, что она носит организующий, исполнительно-распорядительный характер, представляет собой повседневную работу этих органов. Поэтому организационный механизм регулирования в сфере регистраторской деятельности также содержит различные организационные действия, направленные на непосредственную реализацию управленческих функций, и формируется как действующая структура органов регулирования. Вместе с тем комплексный организационно-правовой механизм регулирования проявляется в том, какими средствами достигаются цели и в каких правовых рамках действуют органы управления. При этом конечной целью является не деятельность органа управления как таковая, а организация и обеспечение определенного состояния объекта управления <12>.

<11> Зенькович Е.В. Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2006. С. 214.
<12> Каширин А.А. Правовые проблемы регулирования профессиональной предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.03. М., 2003.

Характеризуя государственную деятельность органов исполнительной власти в сфере регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, нельзя обойти вниманием вопрос об административно-правовом статусе ее органов, который очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности) составляют его правовой статус. Должностные лица органов управления также наделяются законом определенным правовым статусом в рамках своей компетенции и обязаны действовать в его пределах. В этих пределах решения и действия органов государства и должностных лиц обязательны для всех других субъектов права, которые должны выполнять предписания органа и должностного лица.

При этом федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является органом контроля за деятельностью профессиональных участников такого рынка через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг <13>. Отсюда вытекает, что он является только контролирующим органом, но никак не федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере. Следовательно, эту функцию надо отразить не только в Положении о ФСФР России, утвержденном Правительством РФ, но и в Законе о РЦБ <14>. В связи с тем, что основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг на основании ч. 2 ст. 40 Закона о РЦБ должны определяться Правительством РФ, не ясно значение ст. 42 данного Закона, которая и определяет эти функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Причем определяет их с превышением той основной функции, которая имеется в ст. 40, где федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является федеральным органом по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. И только. В 2004 г. в Закон о РЦБ уже были внесены изменения, которые затронули многие статьи Закона, но эти изменения были не согласованы с другими статьями того же Закона <15>.

<13> Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.
<14> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780.
<15> Федеральный закон от 29.06.2004 N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2711.

Во исполнение Указов Президента РФ N 314 и 724 Правительство РФ утвердило Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР России). Она, как публичный и властный субъект административно-правового регулирования, в том числе и регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) <16>. Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемых службой, исходя из особенностей его административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780. Постановление Правительства РФ от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" // СЗ РФ. 2004. N 16. Ст. 1564.

А.В. Шаров отмечает, что "сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции" <17>. При этом основными вариантами упразднения функций может быть передача функций саморегулируемым организациям. Передача функций саморегулируемым организациям, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, возможна в случае, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере <18>.

<17> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. Цит. по: СПС "КонсультантПлюс": КомментарииЗаконодательства. С. 2.
<18> Там же. С. 3.

Необходимо на законодательном уровне предусмотреть замену института лицензирования деятельности регистраторов обязательным участием их в саморегулируемой организации, а также передачу ряда функций по контролю деятельности регистраторов от ФСФР России как органа исполнительной власти другому публичному субъекту административно-правового регулирования - саморегулируемой организации. Для обеспечения прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг необходимо осуществление контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников этого рынка, иначе говоря, его регулирование.

Вопрос о том, как именно осуществлять регулирование, может по-разному решаться на конкретных финансовых рынках <19>. Однако если рассмотреть опыт экономически развитых стран, то можно заметить много общего в подходе к регулированию деятельности участников рынка ценных бумаг. Наибольший интерес с точки зрения значительности вклада в мировую экономику, а также проработанности регулирования рынка капитала представляют США и Великобритания <20>. В указанных государствах существует эффективная система контроля и надзора за деятельностью участников рынка ценных бумаг. Государственное регулирование деятельности на рынке ценных бумаг США осуществляет Комиссия по ценным бумагам и биржам <21>. В 2007 г. был создан новый орган саморегулирования - Агентство по регулированию финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority - FINRA) <22>.

<19> Лансков Д.П., Лансков П.М. Об особенностях и возможностях развития саморегулирования в инфраструктуре финансового рынка в условиях финансового кризиса. Инфраструктурное обозрение ПАРТАД - 2008. Информационно-аналитическое издание. М.: ПАРТАД, 2009. С. 24 - 28.
<20> Опубликовано на сайте: URL: http://www.sec.gov/about/whatwedo.slitml.
<21> Капустин С.А. Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг США: полномочия и процедуры Комиссии по ценным бумагам и биржам: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2009. 173 с.
<22> Официальный сайт Агентства по регулированию финансовой индустрии: URL: http://www.finra.org. 12.01.2010.

В свою очередь, регулирование британского рынка ценных бумаг осуществляется Агентством по финансовым услугам (The Financial Services Authority - FSA), образованным в 1997 г. на базе нескольких саморегулируемых организаций участников рынка и ставшим единым регулирующим органом с декабря 2001 г. Свою деятельность Агентство определяет как надзор за регулируемыми организациями. Он осуществляется в соответствии с так называемой улучшенной Системой по управлению рисками (the Advanced Risk-Responsive Operating framework - ARROW) <23>. На обоих рассмотренных рынках на действующие от имени или по поручению государства регулирующие органы возлагаются главным образом функции надзора за деятельностью профессиональных участников с позиций обеспечения ее законности. Контроль же за их деятельностью с точки зрения ее целесообразности и эффективности осуществляют саморегулируемые организации участников рынка (СРО) <24>.

<23> Опубликовано на сайте: URL: http://www.fsa.gov.uk. 15.12.2010.
<24> CFA Institute Centre for Financial Market Integrity, Self-Regulation in Today's Securities Markets: Outdated System or Work in Progress? (September 2007). Опубликовано на сайте: URL: http:// www.cfapubs.org/ doi/ abs/ 10.2469/ ccb.v2007. N 7.4819. 15.12.2010.

ФСФР России осуществляет действия по контролю и надзору в отношении в том числе эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций <25>. Таким образом, она выполняет значительную по количественному объему работу, а ведь ее деятельность не ограничивается только контролем и надзором за перечисленными выше организациями. Помимо этого, к основным функциям службы относится принятие нормативных правовых актов, издание индивидуальных правовых актов, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, обобщение практики применения законодательства РФ в сфере своей компетенции и внесение в Правительство РФ предложений о его совершенствовании и многое другое. Анализ регулятивной практики ФСФР показывает, что основные силы регулятора уходят на регламентирование выпусков и обращения ценных бумаг и надзор за деятельностью участников рынка. По нашему мнению, ФСФР России заинтересована в том, чтобы более широко опираться в своей деятельности на существующие на российском финансовом рынке СРО. Это нужно для повышения эффективности выполнения своих функций, непосредственно связанных с защитой прав инвесторов <26>. Тем более что есть сферы регулятивной деятельности, в которых более эффективны механизмы саморегулирования. Если посмотреть на опыт регулирования регистраторской деятельности в России, то Положение о деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, принятое государственным регулирующим органом еще в 1997 г. <27>, в значительной степени построено на стандартах Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) <28>.

<25> Постановление Правительства Российской Федерации от 09.04.2004 N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" // СЗ РФ. 2004. N 16. Ст. 1564.
<26> Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 N 2043-р "Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 3. Ст. 423.
<27> Постановление ФКЦБ России от 2 октября 1997 г. N 27 (в редакции от 20 апреля 1998 г.) "Об утверждении Положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг" // Вестник ФКЦБ России. 1997. 14 октября. N 7.
<28> Официальный сайт Профессиональной ассоциации регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев: URL: http://www.partad.ru. 15.12.2010.

Взаимодействие государства и бизнеса осуществляется различными способами и средствами, но в данном случае такое взаимодействие достигается через некое промежуточное звено - саморегулируемые организации предпринимателей. Использование такого механизма продиктовано объективной необходимостью, поскольку государство не может эффективно регулировать деятельность миллионов предпринимателей. Создается принципиально иная структура управления конкретной сферой: непосредственное регулирование осуществляется наиболее осведомленными лицами, способными более оперативно, чем государственные органы, реагировать на изменения в профессиональной среде. При этом государство контролирует деятельность уже не непосредственных участников рынка, а более крупных их образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции.

Решение об аннулировании квалификационного аттестата сотрудников регистратора принимается саморегулируемой организацией, членом которой является регистратор, и это решение может быть оспорено в судебном порядке. Такая организация наряду с правами, установленными Федеральным законом "О саморегулируемых организациях", должна иметь право устанавливать в отношении регистраторских организаций, которые являются ее членами, дополнительные требования, обеспечивающие их ответственность при осуществлении своей деятельности <29>. А также СРО должна иметь легальную возможность разрабатывать и устанавливать дополнительные меры дисциплинарного воздействия на ее членов за нарушение ими требований закона, стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

<29> Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.