К вопросу о развитии законодательства о государственных корпорациях

Пепеляева Лиана Витальевна, заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по финансовому рынку, кандидат экономических наук.

Важным элементом государственной политики на современном этапе развития стало создание государственных корпораций, активное расширение масштабов и направлений их деятельности. В статье анализируются правовые вопросы совершенствования российского законодательства о государственных корпорациях.

Ключевые слова: государственные корпорации, гражданское законодательство, организационно-правовая форма, юридические лица.

On the issue of development of legislation on state corporations

L.V. Pepelyaeva

The important element of state policy at the contemporary stage of development is the creation of state corporations, active broadening the scales and directions of activity thereof. The article analyses legal issues of improvement of legislation on state corporations.

Key words: state corporations, civil legislation, organizational-law form, juridical persons.

О рисках и вероятных проблемах в деятельности государственных корпораций говорилось неоднократно <1>. Отмечались такие факты, как многочисленные исключения из общих правил, пробелы в законодательном регулировании, подмена нормативного регулирования индивидуально-правовым.

Опасения и прогнозы подтвердились в ходе комплексной проверки деятельности государственных корпораций, которую провели Генеральная прокуратура и Контрольное управление Президента по поручению Президента страны <2>. Поэтому в ноябре 2009 г. Д.А. Медведев, выступая с Посланием перед Федеральным Собранием РФ, отметил, что в современных условиях государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица является бесперспективной. "Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам" <3>, - сказал Президент.

По реализации Послания в части, касающейся государственных корпораций, Правительству РФ были даны следующие поручения <4>: представить предложения о порядке и сроках реорганизации государственных корпораций, которые работают в конкурентной среде, о сроках функционирования иных государственных корпораций, а также подготовить проекты федеральных законов, направленных на повышение эффективности деятельности государственных корпораций и акционерных обществ, контролируемых государством.

На сегодняшний день уже можно оценить первые результаты выполнения данных поручений.

Повышение эффективности деятельности государственных корпораций

Одна из серьезнейших проблем в законодательном регулировании государственных корпораций - это то, что у них очень мало общих черт. Как отмечалось в Концепции развития законодательства о юридических лицах, государственные корпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами. Это специальный способ создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу <5>.

Представляется, что в настоящее время задача по обеспечению унифицированного нормативно-правового регулирования деятельности государственных корпораций уже не является актуальной (в связи с принятием решения о ликвидации данной организационно-правовой формы). Более важно сегодня обеспечить четкий порядок отчетности государственных корпораций, их открытость, урегулировать правила принятия решений по важнейшим вопросам корпоративного и хозяйственного управления, установить механизмы государственного контроля за достижением целей, для которых они были созданы, создать инструменты, предотвращающие неэффективное использование имущества, переданного государством в собственность государственных корпораций, обеспечить наличие механизмов разрешения конфликта интересов.

Федеральный закон N 437-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <6>, принятый в конце декабря 2010 г., призван решить некоторые из обозначенных задач (далее - Закон). Так, Законом установлено требование обязательного аудита годовой бухгалтерской отчетности государственной корпорации, публикации годового отчета корпорации на ее официальном сайте в сети Интернет. Закреплено право Счетной палаты Российской Федерации осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций. Важным является законодательное закрепление возможности участия в составе высшего органа управления государственной корпорации лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими. Кроме того, установлены определенные ограничения и обязанности для работников государственной корпорации. К компетенции высшего органа управления государственных корпораций отнесены вопросы утверждения долгосрочной программы деятельности (стратегии деятельности), определения порядка использования прибыли, утверждения системы оплаты труда работников и иные вопросы.

Безусловно, внесение таких изменений в законодательство поможет повысить открытость и контролируемость государственных корпораций. Тем не менее нельзя сказать, что все проблемы были сняты. Законом так и не были решены некоторые важные задачи, которые были обозначены в пояснительной записке (законопроект N 427405-5):

• определение порядка совершения крупных сделок;
• определение состава годового отчета и порядок его опубликования для государственных корпораций (компаний);
• унификация порядка размещения временно свободных денежных средств.

При обсуждении вопроса о направлениях совершенствования законодательства о государственных корпорациях введение особого порядка совершения крупных сделок рассматривалось в качестве одного из основных механизмов, призванных обеспечивать контроль государства за деятельностью государственных корпораций <7>. На сегодняшний день только для четырех корпораций из семи определены сделки, которые не могут совершаться без решения наблюдательного совета (Олимпстрой, Внешэкономбанк, Ростехнологии, Роснанотех). При этом в регулировании данного вопроса нет единства.

Так, например, наблюдательный совет корпорации "Олимпстрой" принимает решения о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения корпорацией имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 и более процентов балансовой стоимости активов корпорации по данным бухгалтерского учета корпорации на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок <8>.

Наблюдательный совет Внешэкономбанка принимает решения об одобрении сделок или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 и более процентов размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок <9>.

А для Государственных корпораций "Ростехнологии" и "Роснанотех" установлен иной предел - балансовая стоимость приобретаемого или отчуждаемого имущества 1 и более процента балансовой стоимости активов на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок <10>.

Для Государственной корпорации "Росатом" утвержден Перечень имущества, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации <11>. То есть особый порядок совершения сделки зависит не от ее суммы, а от конкретного объекта сделки.

Государственные корпорации "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", "Агентство по страхованию вкладов" так же, как и "Росатом", никак не ограничены законом по сумме совершаемых сделок.

Закон, к сожалению, не решил этой проблемы (не унифицировал существующие правила и не устранил правовые пробелы), хотя в первоначальной редакции законопроекта нормы о порядке совершения крупных сделок присутствовали. Таким образом, этот вопрос по-прежнему остается открытым.

Также законодательство о государственных корпорациях не содержало ограничений на совершение сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Не так давно данная проблема была решена в отношении Государственной корпорации "Росатом": принят Закон, который, среди прочих нововведений определил порядок совершения корпорацией сделок, в которых имеется заинтересованность должностных лиц корпорации. Установлено, что сделки, в совершении которых имеется заинтересованность, предварительно должны быть одобрены наблюдательным советом корпорации <12>. Для всех остальных корпораций риск причинения убытков корпорации в результате заинтересованности менеджмента или членов наблюдательного совета в совершении сделки сохраняется.

Законом не был исчерпывающе определен состав годового отчета, вопреки обозначенной в пояснительной записке задаче. Единственное общее для всех государственных корпораций требование - это требование об отражении в годовом отчете информации о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации. Таким образом, состав годового отчета различных государственных корпораций по-прежнему будет определяться законами об их создании.

Что касается намерений установить унифицированный порядок инвестирования временно свободных денежных средств, то оно было реализовано в одной фразе: инвестирование временно свободных средств государственной корпорации осуществляется на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых ею активов (объектов инвестирования) (п. 3.2 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Все остальные вопросы инвестирования будут решаться опять же в индивидуальном порядке. Так, Правительству РФ предоставлено право устанавливать перечень разрешенных активов (объектов инвестирования), порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, порядок и механизмы контроля за инвестированием этих средств, порядок совершения сделок по инвестированию временно свободных средств государственной корпорации, формы отчетов об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, порядок предоставления и раскрытия этих отчетов. Высший орган управления государственной корпорации будет определять предельный объем инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации, порядок принятия решений об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации.

Таким образом, Закон лишь закрепил основные принципы инвестирования (возвратность, прибыльность, ликвидность) и разграничил полномочия Правительства РФ и высшего органа управления государственной корпорации в регламентации различных вопросов инвестирования. Ни о какой унификации правил инвестирования говорить не приходится.

Между тем совершенно очевидно, что установление на законодательном уровне перечня разрешенных объектов инвестирования (единого для всех государственных корпораций), предельного объема инвестиций и порядка принятия соответствующих решений в большей мере обеспечивало бы проведение прозрачной инвестиционной политики государственными корпорациями.

Еще одна острая проблема, которая требовала своего разрешения, но не была затронута Законом, это проблема, связанная с отсутствием правовой регламентации порядка осуществления государственными корпорациями закупок. Как отмечал генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, "на государственные корпорации не распространяются требования законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг), что приводит к непрозрачности размещения заказов и способствует злоупотреблениям в сфере проведения торгов. Это создает условия для использования избирательного подхода при выборе поставщиков, усиливает коррупционные риски и, как следствие, влечет неэффективное расходование выделенных бюджетных средств" <13>.

Единственная законодательная новелла в этом направлении - это правило об обязательной публикации на официальном сайте государственной корпорации порядка закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации. Между тем остался нерешенным вопрос о том, кто же устанавливает этот порядок. Самым же правильным решением данной проблемы видится законодательная регламентация процедур закупок государственными корпорациями. При этом нужно отметить, что подготовка соответствующего законопроекта значилась в Плане мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 гг. <14>. Он должен был быть разработан к маю 2009 г. (п. 27 Плана), однако в Государственную Думу он так и не был внесен.

Таким образом, несмотря на принятие Закона, установившего новые механизмы контроля, все еще не устранены пробелы по важнейшим вопросам (совершение крупных сделок и сделок с заинтересованностью, отчетность, закупки и др.). Поэтому законодательную работу в этом направлении необходимо продолжить.

Реорганизация государственных корпораций

Первой государственной корпорацией, решение о преобразовании которой было принято, стала Российская корпорация нанотехнологий (Роснанотех). Летом 2010 г. был принят Федеральный закон <15>, в соответствии с которым реорганизация данной государственной корпорации должна произойти в форме преобразования в открытое акционерное общество "Роснано".

Статья 3 данного Закона предусматривает, что решение о реорганизации должно быть принято Правительством РФ в течение одного месяца с даты представления наблюдательным советом госкорпорации предложения о реорганизации, которое должно быть сформировано и представлено в течение шести месяцев со дня вступления Закона в силу. При этом данное решение должно содержать сведения о принятии решений по таким вопросам, как:

• наименование открытого акционерного общества, сведения о месте его нахождения;
• размер уставного капитала открытого акционерного общества, условия и порядок его формирования, порядок размещения акций открытого акционерного общества, а также условия и порядок формирования его фондов;
• состав совета директоров, ревизионной комиссии открытого акционерного общества, должностное лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа открытого акционерного общества;
• аудиторская организация открытого акционерного общества, сведения о месте ее нахождения;
• утверждение передаточного акта;
• утверждение устава открытого акционерного общества, внутренних документов, регулирующих деятельность органов управления и органов контроля открытого акционерного общества.

Распоряжение Правительства Российской Федерации о преобразовании корпорации "Роснанотех" было подписано 17 декабря 2010 г. Однако, вопреки ожиданиям, основанным на положениях закона, распоряжение не содержит ответов на все обозначенные выше вопросы. Единственная конкретика - это наименование создаваемого юридического лица - открытое акционерное общество "Роснано". При этом Министерству образования и науки России поручено внести проекты решений Правительства об утверждении устава ОАО и о выдвижении кандидатов для избрания в члены совета директоров и ревизионную комиссию, а также на должность лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа ОАО. Министерство образования и науки также должно представить проекты решений правительства по вопросам, связанным с реорганизацией государственной корпорации. Министерствам образования и науки, экономического развития, финансов поручено совместно обеспечить осуществление в установленном порядке мероприятий, связанных с реорганизацией Роснанотех <16>.

Таким образом, нельзя говорить о том, что данное распоряжение Правительства РФ завершает собой процесс реорганизации корпорации, очень многие вопросы еще предстоит решить. При этом, конечно, это не только процедурные вопросы (кто возглавит и каков будет размер уставного капитала). Как представляется, наиболее серьезные сложности могут возникнуть при определении цели, видов и стратегии деятельности создаваемого акционерного общества.

Например, сама по себе организационно-правовая форма "акционерное общество" предполагает нацеленность на получение прибыли. Между тем с ОАО "Роснано" не планируется снимать такие цели, как привлечение частных инвестиций в отечественную наноиндустрию и формирование конкурентного рынка нанопродукции, о чем сказал Председатель Правительства РФ В.В. Путин <17>. Поэтому, конечно, тут должен быть соблюден баланс между коммерческими и публичными интересами.

Должны быть четко определены механизмы, с помощью которых будет проводиться финансирование осуществляемых будущим ОАО проектов, формы участия государства. Необходимо решить вопросы контроля за эффективностью деятельности общества. При этом, конечно, необходимо иметь в виду, что сама сфера, в которой будет работать Роснано, достаточно рискованная.

Следует отметить, что сама по себе смена организационно-правовой формы повысит прозрачность и контролируемость бывшей корпорации. С этого момента она будет функционировать в рамках правового поля, созданного для акционерных обществ с государственным участием, которое более упорядоченно и детализированно, чем законодательство о госкорпорациях. Однако известны проблемы участия государства в управлении акционерными обществами, управления имуществом акционерных обществ, учета акционерного капитала, сложности, возникающие при капитализации акций, проведении дивидендной политики и т.д. <18>. Таким образом, действующее законодательство об акционерных обществах также нуждается в скорейшем совершенствовании. В противном случае смена организационно-правовой формы позволит избавиться от проблем, присущих сегодня государственным корпорациям, но вызовет новые - обусловленные несовершенством правовой базы, регулирующей участие государства в акционерных обществах.

Что касается иных государственных корпораций, то 29 декабря 2010 г. Правительством РФ был утвержден план-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и Государственной компании "Автодор" <19>, в соответствии с которым:

• будет введена организационно-правовая форма "юридическое лицо публичного права", в которую будут преобразованы Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (IV квартал 2012 г.) и Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (IV квартал 2012 г.);
• Государственная корпорация "Олимпстрой" будет ликвидирована (II квартал 2015 г.);
• Государственная корпорация "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" будет преобразована либо ликвидирована (не ранее I квартала 2013 г.);
• Государственная корпорация "Ростехнологии" будет реорганизована (не ранее I квартала 2013 г.);
• Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" будет преобразована (не ранее I квартала 2015 г.) в случае принятия соответствующего решения Правительством РФ в 2011 г.

Таким образом, последняя госкорпорация ("Олимпстрой") должна быть ликвидирована в 2015 г. Что касается перспективы введения такого понятия, как "юридическое лицо публичного права", то эта тема, безусловно, заслуживает отдельного анализа <20>. Отметим только, что данная идея была озвучена еще в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации. В п. 14 Плана мероприятий к Концепции значилось такое мероприятие, как разработка концепции и законопроекта, направленных на формирование законодательства о публичных юридических лицах (в целях введения в российское законодательство категории юридического лица публичного права) <21>.

Итак, судьба организационно-правовой формы юридического лица "государственная корпорация" в нашей стране определена: она будет ликвидирована. Однако большинство из существующих госкорпораций продолжат свою деятельность, но уже в другом статусе. В связи с этим представляется, что наиболее важной задачей на сегодняшний день является обеспечение законности и прозрачности завершения их деятельности, ликвидации и реорганизации. Думается, что эти процессы ускорят решение давно накопившихся проблем в сфере законодательства о юридических лицах и государственном секторе экономики.