Международные налоговые правила: диалог о принципах права *

Шепенко Роман Алексеевич, профессор кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ, доктор юридических наук.

Принципы права определяются как основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. В настоящей статье в форме диалога рассмотрены вопросы выделения принципов права и некоторые дискуссионные аспекты этого процесса.

Ключевые слова: принципы права, налоговое право, наиболее благоприятствуемая нация, национальный режим, недискриминация, свобода транзита, налоговый иммунитет, взаимность, прозрачность.

Principles of law are defined as the basic, initial beginnings, provisions, ideas, expressing essence of the law as a specific social regulator. In given article, in the form of dialogue, questions of allocation of law principles and some debatable aspects of this process are considered.

Key words: principles of law, revenue law, most-favoured-nation, national treatment, nondiscrimination, freedom of transit, fiscal immunity, reciprocity, transparency.

Принципы права определяются как основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора. Они выражают закономерности права, его природу и социальное назначение, представляют собой наиболее общие правила поведения, которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла <1>. Правовые принципы (они же суть принципы права, принципы правового регулирования) определяются также как главные, определяющие, важнейшие структурные связи в объекте правового регулирования внутри правовой системы и вне ее (связи с социальной средой), которые должны найти информационное отражение в системе объективного права в виде принципов-идей <2>.

-------------------------------

• Ах, опять эти принципы. Неужели без них нельзя?
• Можно. Однако принципы права, в отличие от тех же ставок налогов, имеют практическое и образовательное значение.

Вообще, значение принципов права многогранно.

В силу п. 1 ст. 38 Статута Международного суда ООН (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) общие принципы права, признаваемые цивилизованными нациями, являются источниками права.

Посредством принципов права обеспечивается единство сферы правового регулирования. Закон, по словам С.Н. Братуся, не является перечнем всех возможных актов поведения, им предусмотренных. Поэтому возникает необходимость определить границы осуществления субъективного права <3>. Считается, что эти границы определяются постепенно, не одномоментно, из складывающейся практики применения норм, т.е. через принципы права <4>.

В силу этих и других причин оставлять принципы права без внимания нежелательно.

Принципы, как известно, подразделяются на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. Применительно к международным налоговым правилам интерес представляют принципы международного, налогового и таможенного права, т.е. отраслевые принципы.

К принципам международного права относятся: принцип неприменения силы и угрозы силой, принцип разрешения международных споров мирными средствами, принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государств, принцип обязанности государств сотрудничать друг с другом, принцип равноправия и самоопределения народов, принцип суверенного равенства государств, принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву, принцип нерушимости государственных границ, принцип территориальной целостности государств, принцип уважения прав человека и основных свобод <5>. Практически те же принципы (выделяя также принцип мирного сосуществования) называет И.И. Лукашук <6>.

• Не слишком уж немногословно? А как же важное практическое и образовательное значение?
• Надеюсь, что содержание перечисленных принципов хорошо известно, поэтому раскрывать их лишний раз не стоит. В конце концов, есть примечания, и авторы названы, а писать "обо всем, что знаешь" не стоит.
• И что, придется читать и эти работы?
• И не только эти! Как же иначе? Понимаю. Так и хочется нажать клавиши Ctrl + F? Нет, иногда надо и поискать самому. Статья или книга по определенной теме никогда не предполагает наличие ответов на все вопросы.

Но не будем спорить и рассмотрим следующую группу: принципы таможенного права.

• А что, есть такая отрасль?
• Все вопросы, вопросы... но тема, конечно, интересная. Дискуссии на этот счет ведутся давно, и, по всей видимости, еще будет сломано немало копий. Думается, что все зависит от силы и интереса к теме у учителей старой школы и их учеников. Кстати, этот вопрос актуален не только для таможенного права.
• А, ну ладно.
• Состав принципов таможенного права отличается в освещении разных авторов. Иногда к ним относят законность, демократизм, полномасштабное и четкое таможенное регулирование, обеспечение эффективности таможенно-правовых средств и инструментов, учет опыта международно-правового сотрудничества и регулирования в области таможенного дела <7>. Среди принципов таможенного права называют также принцип верховенства Конституции РФ (от 12 декабря 1993 г.) и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, принцип приоритетности интересов государства в определении всей таможенной политики, принцип единства системы таможенной службы и центра управления ее деятельности, принцип строгого соблюдения прав и свобод граждан, принцип равенства граждан перед законом, принцип защиты сведений о деятельности таможенной службы <8>.

• Да... Некоторые из этих принципов звучат не очень уж убедительно, например принцип демократизма.
• Действительно, представляется, что перечисленные принципы не могут быть основными, исходными началами, положениями, идеями, выражающими сущность правил. Встречая упоминание таких принципов, понимаешь оговорки ученых о существовании надуманных правовых принципов <9>.

• А что с принципами налогового права?
• Тут структура несколько сложнее. Вероятно, сказывается влияние экономической науки.

В литературе о налоговом праве и о налогообложении выделяются, как правило, две группы принципов: принципы налогообложения и принципы налогового права.

А.В. Демин отмечает, что в качестве более общего понятия рассматривается категория "принципы налогообложения", интегрирующая помимо собственно юридических также социально-экономические, политические, организационные (технические), нравственные и иные принципы <10>. Очевидно, что широкое применение этой категории отечественными юристами обусловлено положениями законодательства и сложившейся судебной практикой. Категория "принципы налогообложения" использована в пп. "и" п. 1 ст. 72 и п. 3 ст. 75 Конституции РФ, в п. 2 ст. 1 части первой НК РФ, равно как и в актах органов государственной власти.

Иногда встречаются также указания на принципы налоговой системы и отдельных налогов. Например, У. Бернам пишет о четырех базовых принципах, которым должна подчиняться налоговая система (и фактически государство в целом): горизонтальная справедливость, вертикальная справедливость, рыночный нейтралитет и экономическая эффективность <11>. А.И. Погорлецкий определяет фискальный федерализм как принцип построения налоговой системы Швейцарии, выражающийся в наличии трех уровней правительств с соответствующими закрепленными правами на налогообложение <12>. Есть даже работы с соответствующими названиями <13>.

Как сказал Дж. Стамп, "Я предполагаю, что когда упомянуты принципы налогообложения, большинство людей думает немедленно об известных четырех канонах Адама Смита, суммированных в итоге под заголовками: равенство или способность, определенность, удобство и экономия" <14>. Принципы, неразрывно связанные с его именем, писал С.Ф. Бастабле, и принятые теоретиками и государственными деятелями, стали в результате постоянного повторения обязательной частью любой выставки финансов. Будучи полностью в гармонии с духом XVIII в., несмотря на большое количество враждебной критики, они подходят и к современным условиям, и для того, чтобы следовать им как основанию в будущем <15>.

Состав принципов налогового права формируется отечественными исследователями по-разному, хотя некоторые точки соприкосновения и очевидны. С.А. Кудреватых называет такие принципы налогового права, как принцип равного налогового бремени, принцип установления налогов законами, принцип отрицания обратной силы закона, принцип приоритета налогового закона над неналоговыми законами, принцип наличия всех элементов налога в налоговом законе, принцип сочетания интересов государства, субъектов федерации, органов местного самоуправления и налогоплательщика в правовом регулировании налоговых отношений (налоговом нормотворчестве) и при применении налогового закона <16>. Д.В. Винницкий считает принципами налогового права: принцип регулирования налоговых отношений законом, принцип равенства и всеобщности налогообложения, принцип определенности налогообложения, принцип минимально необходимого ограничения прав частных субъектов налогового права, принцип экономической обоснованности (соразмерности) ограничения экономических интересов, принцип добросовестного участника налогового отношения и недопустимости злоупотребления правом, принцип налогового федерализма <17>. И.И. Кучеров относит к принципам налогового права всеобщность налогообложения, податное равенство, экономическую обоснованность налогов и сборов, определенность налогов и сборов, конституционность налогообложения, законность установления налогов и сборов. При этом автор отдельно выделяет принципы организации и функционирования налоговой системы <18>.

• В этих перечнях также присутствуют дискуссионные "максимы"?
• Конечно! Не без этого. Как отметил Н. Рулан, во все времена, при всех режимах юридические правила становятся тем, чем их делают люди <19>. Тем не менее следует признать обоснованными отдельные попытки выработки принципов. Нужно согласиться с рассмотрением соответствующих вопросов для выведения точной формы общих канонов. Принципы почти неизменно вырабатываются учеными, приложившими свои усилия для создания правил, которые должны быть расценены как обязательно обязывающие. Необходимо поддержать попытки показать в более сжатой форме некие основы, даже при том, что истины в последней инстанции не существует. Думаю, что критерием является судебная практика. Если можно построить один из доводов защиты в суде на основе рассуждений о нарушении принципа, значит, он существует. Однако этот вопрос, как правило, не для суда первой инстанции.

• Отличаются ли эти принципы от зарубежных аналогов?
• Отличия есть. В учебнике Лю Цзяньвэня "Налоговое право", подготовленном в Центре изучения финансового и экономического права Пекинского университета, указано на такой принцип налогового права, как "один налог - один закон". Не припомню его выделения нашими учеными, хотя до кодификации об этом можно было говорить. А.Д. Жусупов разграничивает принципы на легальные и доктринальные <20>. Правда, если принцип "один налог - один закон" понятен, то предложенное подразделение - нет.

• Это почему же?
• Во-первых, в чистом виде принципы права не нормативны и не все принципы закреплены в законе. Пример тому - принцип верховенства права над законом. Во-вторых, принципы права формируют в основном судьи, но их решения нельзя отнести без оговорок к категории "легальные". В-третьих, хотя закон не есть право, выводы исследователя о существовании принципа права, не основанные на законодательстве и/или практике его применения, не могут быть принципами права даже потому, что не вписываются в приведенное ранее определение о наиболее общих правилах поведения, "которые либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из его смысла". Иначе заявляются такие "основные, исходные начала, положения, идеи", как принцип множественности налогов, входящих в состав налоговой системы <21>. Даже несмотря на то, что он определяется не как принцип налогового права, а как принцип налоговой системы, с его существованием ну очень трудно согласиться.

Главное, на что необходимо обратить внимание при рассмотрении принципов налогового права, это то, что используемые в зарубежной литературе термины tax law principle и principle of tax law (англ. - "принцип налогового (закона) права") не соответствуют их пониманию в отечественной науке. Для иллюстрации можно привести некоторые выдержки:

• "...следуя базовому принципу американского налогового права, возможность вычета взноса не обязательно зависит от его уплаты обладающей правом организации" <22>;

• "основной принцип налогового права предусматривает, что, если шведский служащий приобретает ценные бумаги на льготных условиях по причине его найма, выгода должна облагаться налогом в году получения дохода, в течение которого было произведено приобретение" <23>;

• "доктрина приоритета содержания над формой является больше общим принципом налогового права, частью которого является доктрина пошаговой сделки" <24>;

• "на основании установленного принципа налогового права платежи должны быть включены в валовой доход, если налогоплательщик получает их без ограничения на основании ссылки на наличие права" <25>;

• "является базовым принципом налогового права, что если лицо подпадает под оговоренные положения налогового статута, оно обязано уплатить налог..." <26>.

Представляется, что в таких трактовках принципы налогового права - это больше специальные правила. Такое понимание принципов налогового права требует дополнительного исследования, но очевидно, что нас могут не понять зарубежные коллеги.

• Так, значит, мы не то заучиваем?
• Ну, не надо так категорично. Хотя в случае так называемого налогового права зарубежных стран сопутствующие вопросы возникают.

Некоторые исследования составлены с нарушением известной поговорки о "своем уставе" в "чужом монастыре". Очевидно, что рассказывать, например, о правовом регулировании налогообложения в иностранном государстве, положив в основу учебник налогового права России, нельзя. Иначе получается как с дословным переводом с русского языка на английский - слова те, но так не говорят в Соединенном Королевстве, да и порой попросту не понимают "навязчивого" собеседника. Имя этой ошибки - русизм. Как следствие, в некоторых работах складывается почти по Ф. Ницше: "Лживый и утонченный, ты соблазняешь к неведомым страстям и к неведомым пустыням. И горе, если такие, как ты, говорят об истине и придают значение ей!" <27>. Для того чтобы убедиться, что это действительно имеет место, достаточно попытаться найти в отечественных публикациях по налоговому праву зарубежных стран сведения, например, о tax compliance (англ. - "налоговое согласие"), термине, широко используемом как в законодательстве, так и в судебных решениях, а также в доктринальных разработках иностранных ученых <28>. Надо все-таки помнить слова П. Мериме из "Хроники царствования Карла XI": "Суждение об одном и том же деянии надлежит, понятно, выносить еще и в зависимости от того, в какой стране оно совершилось, ибо между двумя народами такое же точно различие, как между двумя столетиями" <29>. Игнорирование таких реалий ведет к тому, что называется юридической неправдой.

Однако вернемся к принципам права.

Выделение принципов характерно и для международного экономического права. М.М. Богуславский указал на такие принципы, как принцип развития международных экономических и научно-технических отношений между государствами, принцип экономической недискриминации, принцип свободы выбора форм организации внешнеэкономических связей, принцип неотъемлемого суверенитета государств над своими естественными ресурсами и экономической деятельностью, принцип наибольшего благоприятствования, принцип национального режима <30>. В.М. Шумилов разделяет эти принципы на две группы. К первой группе, т.е. к принципам международного экономического права, автор относит принцип экономического сотрудничества, принцип экономического суверенитета государств над своей экономической деятельностью и природными ресурсами и принцип взаимной выгоды. Помимо них он указывает на так называемые принципы-стандарты. К ним отнесены принцип экономической недискриминации, принцип наиболее благоприятствуемой нации, принцип предоставления национального режима <31>.

Некоторые из этих принципов имеют непосредственное отношение к международным налоговым правилам.

• Какие же?
• Принципы наиболее благоприятствуемой нации, национального режима, недискриминации и свободы транзита.

Причем иногда им даже посвящены специальные нормативные акты, например Постановление Постоянного комитета Национальной ассамблеи Вьетнама от 25 мая 2002 г. "О режиме наиболее благоприятствуемой нации и национальном режиме в международной торговле". В качестве принципа можно рассматривать и положения международных договоров о налоговых льготах для определенной категории субъектов. Соответствующий принцип можно назвать принципом налогового иммунитета.

• Не слишком ли маленький перечень?
• Возможно. Но, во-первых, хорошего много не бывает! Простое заявление общей максимы, несмотря на всю авторитетность имен, которыми она поддерживается, не полезно, если ее фактическая ценность не сопровождена фактами, подкрепленными историей, и не представлены практикой. Это может даже сократить ее до мертвой формулы. Во-вторых, перечень названных принципов не является исчерпывающим. Среди других принципов можно указать, например, на принцип взаимности и принцип прозрачности (транспарентности) или, в терминологии переводчиков книги Нобеля П., принцип информационной открытости <32>.

Общий характер принципа взаимности и принципа прозрачности позволяют выделить их из общей массы правил. В силу этого и наличия обсуждаемых вопросов, а порой утрированного понимания, не думаю, что следует выделять эти принципы отдельно. Представляется, что это скорее системные принципы, лежащие в основе других принципов.

Справедливости ради следует заметить, что в отношении некоторых принципов, отнесенных к международным налоговым правилам, тоже можно выразить сомнения <33>. Сомнения эти связаны не с их значением или соблюдением на практике, а с отнесением исключительно к международным налоговым правилам. Дело в том, что некоторые из этих принципов могут рассматриваться в рамках различных отраслей права. В литературе, например, можно встретить указание на то, что наиболее благоприятствуемая нация, взаимность, национальный режим, меркантилизм и стратегическая торговля являются торговыми принципами <34>. В таком случае возникает вопрос: насколько соответствующие принципы являются специальными?

На сегодняшний день ни о какой монополии речи быть не может. Право стало сложнее, и некоторые его отрасли, институты и категории тесно пересекаются. Отсюда и некая борьба за принципы. Отчасти это обусловлено международно-правовым регулированием, которое по своей сути является объединением, казалось бы, не связанных между собой элементов. Тесно переплетены, как уже было отмечено, и сами принципы.

• И что, принципы наиболее благоприятствуемой нации, национального режима, недискриминации, свободы транзита и налогового иммунитета подтверждены фактами, подкрепленными историей?
• Да! Упоминание некоторых из этих принципов можно встретить в работах еще начала XX в. Так, по данным Н.А. Захарова, с XVIII в., по мере развития политико-экономических учений и изучения основ государственного хозяйства, положение торговли страны на международном рынке стало регулироваться специальными международными соглашениями. Принципами, полагаемыми в основу таких соглашений, были:
• обеспечение свободы торговых сношений;
• обеспечение равенства в уплате таможенных сборов;
• гарантии неизменяемости вывозных и ввозных пошлин;
• распространение принципа наибольшего благоприятствования на подданных держав, заключивших торговые договоры <35>.

Имеющиеся сходства дают основание заявить, что названные принципы являются историческими категориями, выработанными на протяжении относительно длительного развития международных налоговых правил, воплощающими в себе особенности и специфику регулирования.

Как подчеркнул Г.М. Вельяминов, эти принципы носят конвенциональный характер <36>. Это, вероятно, следует считать и определенным недостатком, поскольку с момента включения в международный договор принципы трансформируются уже в классическую правовую норму.

Состав заявленного перечня обусловлен и классификацией их в качестве принципов в официальных документах.

Перечисленные принципы имеют важное значение и часто упоминаются и в политических целях. Например, в ответ на введение США экономических санкций по отношению к Польше, после принятия Государственным советом ПНР Постановления от 12 декабря 1981 г. "О временном введении военного положения", сразу прозвучали заявления о нарушении принципа недискриминации и наиболее благоприятствуемой нации <37>.

• Убедительно.
• А почему в отечественной литературе ряд названных принципов иногда называют режимами налогообложения <38>?

• Это можно объяснить тем, что термин "режим" применительно к названным принципам используется в международных договорах. Например, в ст. ст. 271 и 318 Мирного договора между Союзными и Объединившимися державами и Германией (Версаль, 28 июня 1919 г.), в ст. 2 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Куба о торгово-экономическом сотрудничестве (Москва, 14 мая 1999 г.) и т.п.

Следует заметить, что существует и обратная ситуация, когда термин "принцип" имеет скорее усиливающее значение, нежели правовое. В двусторонних налоговых соглашениях право облагать налогом доход обычно закрепляется за страной источника дохода или за страной основного места пребывания. Правило, согласно которому страна места жительства имеет исключительное право облагать налогом, принято называть принципом основного места пребывания, а правило, согласно которому страна источника имеет исключительное право облагать налогом, - принципом источника. Это принципы налогообложения дохода. Аналогичные принципы налогообложения товаров - это принцип назначения (т.е. страна, которая импортирует товар, имеет право обложить его налогом) и принцип происхождения (т.е. страна, которая экспортирует товар, имеет право обложить его налогом) <39>. Представляется, что применительно к этим принципам правильнее использовать термин "концепция налогообложения" или "способ налогообложения".

Независимо от используемого термина, условия существования и исходные положения имеют большое значение. Несмотря на это, названные ранее принципы так и не получили надлежащего освещения в литературе по финансовому праву. Возможно, это связано с недостаточным вниманием к внешнеторговым налогам в целом и к таможенной пошлине в частности.

• Наверное, это закономерно?
• Может быть.

Да, чуть не забыл! Существует мнение, что принципы права подобны настольной лампе, которая безошибочно может высветить суть дела, и то, что книга статутов или прецедент, подобно потолочной люстре, не позволяет рассмотреть, вдруг становится четко видимым <40>. При урегулировании споров международный суд или трибунал должен следовать принципам международных налоговых правил и принципам международного права, а не принципам налогового или таможенного права. С одной стороны, это обусловлено неприменимостью, например, того же принципа эластичности налогообложения. С другой стороны, это обусловлено тем, что международные договоры подчинены международному, а не национальному праву. На это четко указывает ст. 2 Конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.). В этой статье подчеркивается, что международный договор регулируется международным правом. Соответственно, международный суд или трибунал, осуществляя толкование международного договора, будет применять соответствующие принципы международного права, а в случае с международными налоговыми правилами - и названные ранее принципы.