Институт доходов государственного бюджета СССР в 1950 - 1970-е гг. *

Прокофьева Елена Анатольевна, кандидат исторических наук, магистрант, кафедра финансового права НИУ-ВШЭ.

Статья посвящена вопросам правового регулирования государственных доходов в СССР, принципам формирования и исполнения бюджета и видам доходов.

Ключевые слова: государственные доходы, институт бюджетного права, государственный бюджет, налог с оборота.

The article is devoted to the issues of legal regulation of state revenues in the USSR, principles of formation and execution of budget and types of revenues.

Key words: state revenues, institute of budget law, state budget, turnover tax.

В основе экономического развития любого государства лежит его бюджет, в котором отражаются все направления хозяйственной и социальной политики государства. Способы и источники получения доходов, направление расходов, наличие дефицита или профицита бюджета, порядок составления и утверждения бюджета, бюджетная система - в этом, как в зеркале, отражаются все направления социально-экономической политики государства.

Источники правового регулирования государственных доходов в СССР в 1950 - 1970-е гг. темой данной работы выбраны не случайно. Формулируя таким образом тему небольшого исследования, мы исходили из необходимости переосмысления советского наследия в области финансового права вообще и бюджетного права как его подотрасли, в частности, что в современной юридической науке встречается крайне редко в силу, как нам кажется, прежде всего обстоятельств политического характера <1>.

Хронологические рамки исследования вместили в себя несколько этапов хозяйственного развития Советского государства. Разрушенная войной экономика требовала огромных материальных и людских ресурсов для своего восстановления, что отразилось в планах первых послевоенных пятилеток и, конечно же, в бюджетном законодательстве того времени. Хозяйственные реформы, проводимые Н.С. Хрущевым и А.Н. Косыгиным, потребовали принятия новых нормативных правовых актов в сфере публичных финансов. Изменения затронули бюджетную сферу, в том числе и источники формирования доходов советского государственного бюджета. И наконец, вторая половина 70-х - начало 80-х годов, известные в истории как "период застоя", привнесли тем не менее много изменений в бюджетное право, особенно в его социальную составляющую.

Основными институтами советского бюджетного права являлись доходы и расходы государственного бюджета, поэтому в силу своего огромного значения они регулировались Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик. В 1950 - 1970-е гг. страна развивалась в соответствии с положениями Конституций 1936 и 1977 гг. <2>.

Принятая VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г., известная в истории как сталинская, Конституция провозглашала окончательную победу социализма в СССР, которая выражалась в обобществлении в экономике всех сфер хозяйственной жизни, подчинении экономического развития страны жестким требованиям пятилетних планов. Задачей законодателя было аккумулировать государственные доходы в одних руках, максимально централизовать их. Так, в соответствии со ст. 14 в ведение Союза ССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления входили: установление народнохозяйственных планов СССР; утверждение единого государственного бюджета СССР, а также налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканских и местных. Законодательный орган - Верховный Совет союзной республики утверждал народнохозяйственный план и бюджет республики (ст. 60), а правительство - Совет Народных Комиссаров СССР - принимало соответствующие меры по осуществлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы (ст. 68). Аналогичные задачи ставились перед законодательными и исполнительными органами союзных и автономных республик (ст. 92), на местах хозяйственным и культурным строительством, в том числе и вопросами принятия местного бюджета, занимались Советы депутатов трудящихся (ст. 98).

Конституция СССР 1977 г. провозглашалась Конституцией развитого социализма, к тому же страна, по мнению руководства, поступательно и уверенно двигалась к коммунизму. Основу экономической системы СССР составляла социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности, и одной из задач государства являлось создание условий для ее приумножения, что напрямую выражалось в законодательном регулировании способов и источников пополнения бюджетных доходов.

В соответствии со ст. 73 разработка и утверждение единого государственного бюджета СССР, утверждение отчета о его исполнении, установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР, находились в исключительном ведении Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и управления.

Союзные и автономные республики должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на своих территориях и проводить в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР (ст. 77, ст. 83). На местах всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства руководили Советы народных депутатов (ст. 93).

В соответствии с Конституцией Советского Союза палаты Верховного Совета (Совет Союза и Совет национальностей) образовывали несколько постоянных комиссий, в том числе и планово-бюджетную комиссию. Государственный бюджет СССР и отчеты об их выполнении, а также проекты соответствующих законов и постановлений должны были вноситься в Верховный Совет СССР Советом Министров СССР не позднее чем за месяц до рассмотрения их на сессии Верховного Совета СССР. Предварительно эти планы, отчеты и проекты передавались планово-бюджетным и другим постоянным комиссиям, дававшим по ним заключения (ст. 51). Функция Верховного Совета сводилась к принятию путем голосования общей суммы доходов и расходов государственного бюджета.

Одобренные таким образом государственные планы экономического и социального развития СССР, а также государственный бюджет СССР утверждались законом СССР (существующая до сих пор традиция составления ежегодных государственных бюджетов и придания им силы закона зародилась в СССР в конце 30-х годов). Отчеты об исполнении государственного бюджета принимались постановлениями Верховного Совета.

Детализация статей Конституции 1977 г., касающихся вопросов правового регулирования доходов государственного бюджета СССР, содержалась в ряде законодательных актов: принятом 19 апреля 1979 г. Регламенте Верховного Совета СССР, Положении о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета национальностей Верховного Совета СССР (утверждено Законом СССР от 12 октября 1967 г., в ред. Закона СССР от 19 апреля 1979 г.), Законе СССР о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г., Положении о Министерстве финансов СССР (Постановление Совета Министров СССР от 16 февраля 1971 г.) <3>.

Так, в соответствии с Положением о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета национальностей Верховного Совета СССР на планово-бюджетную комиссию Совета Союза и Совета национальностей возлагалась в числе прочих подготовка заключений по государственным планам экономического и социального развития СССР и государственному бюджету СССР, отчетов о выполнении планов и исполнении бюджета, заслушивание докладов различных министерств и ведомств по доходам и расходам бюджета государственного и социального страхования <4>.

Одним из важнейших источников правового регулирования доходов государственного бюджета СССР является Закон о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 г. Принятие этого Закона имело принципиальное значение, так как в нем были сформулированы цели, задачи и принципы бюджетной системы СССР, легшие в основу дальнейших нормативных правовых актов. Так, самая первая статья Закона содержала понятие государственного бюджета: "Государственный бюджет СССР - основной финансовый план образования и использования государственного фонда денежных средств Советского государства. В нем сосредотачивается часть национального дохода СССР, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей, повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, содержание органов государственной власти и государственного управления", и ясно обозначались источники пополнения доходной части бюджета: "Средства государственного бюджета образуются преимущественно за счет доходов от социалистического хозяйства, постоянно растущих на основе непрерывного расширения и совершенствования социалистического производства и доходов граждан СССР путем уплаты налогов и добровольных взносов". В связи с тем что бюджетное устройство определялось спецификой государственного устройства Союза ССР, государственный бюджет объединял союзный бюджет и государственный бюджет союзных республик.

В Законе отражались и принципы формирования и исполнения бюджета, основополагающим из которых являлся принцип демократического централизма, обеспечивающего соблюдение суверенных прав союзных республик, прав автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся и единство бюджетной системы и финансовой политики Советского государства. В соответствии со ст. 10 государственный бюджет СССР составлялся по доходам и расходам в соответствии с планом развития народного хозяйства как в целом по СССР, так и по каждой союзной республике. Бюджетное устройство союзных республик, в свою очередь, определялось их государственным устройством и устанавливалось верховными советами союзных республик. Верховные советы союзных республик определяли бюджетные права автономных республик и местных советов депутатов трудящихся.

Закон о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик устанавливал ход бюджетного процесса от разработки проекта государственного бюджета до его принятия (ст. ст. 14, 15, 17, 20). Принятый Закон о государственном бюджете обязательно публиковался для всеобщего сведения, что отражало принцип гласности бюджетной политики.

На наш взгляд, задача бюджета СССР наиболее емко определена в ст. 28 Закона: "Союзный бюджет обеспечивает необходимыми денежными средствами финансирование имеющих общесоюзное значение мероприятий в области хозяйственного и культурного строительства и обороны страны. Через союзный бюджет перераспределяется часть финансовых ресурсов между союзными республиками в целях всемерного развития их экономики, обеспечения роста материального благосостояния и культурного уровня жизни народов союзных республик". Для выполнения этой важнейшей задачи законодатель четко сформулировал источники и способы получения доходов <5>. В соответствии с законодательством в государственный бюджет СССР поступали доходы от: 1) налогов с оборота; 2) платежей от прибыли государственных предприятий и организаций в составе: а) платы за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства; б) фиксированных платежей; в) платежей свободного остатка прибыли; г) платежей отчислений от прибыли; 3) налогов и сборов с кооперативно-колхозных предприятий, организаций и с общественных организаций, состоящих из: а) подоходного налога с колхозов; б) единого рыболовного сбора; в) подоходного налога с кооперативных и общественных организаций; 4) лесного налога; 5) налога с доходов от демонстраций кинофильмов; 6) подоходного налога с иностранных юридических и физических лиц; 7) налогов и сборов с населения, включающих в себя: а) подоходный налог; б) налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР; в) сельскохозяйственный налог; 8) государственной пошлины; 9) таможенных доходов; 10) местных налогов и сборов; 11) самообложения граждан; 12) прочих государственных доходов.

В Законе о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик предусматривалось, что суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии по расходам (за исключением неиспользованных средств по ассигнованиям на капитальные вложения предприятиям и организациям), оставались в распоряжении Советов министров союзных республик и использовались по их усмотрению. Это положение получило свое развитие в нескольких законодательных актах: Указе Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1972 г. "Об основных правах и обязанностях районных советов народных депутатов" и Указе Президиума Верховного Совета СССР от 3 апреля 1968 г. "Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских советов народных депутатов". Таким образом, государство на уровне законодательства стимулировало хозяйское отношение к ресурсам на местном уровне и сознательное, "коммунистическое" отношение к труду.

В 1960 - 1961 гг. процесс принятия своих законов охватил все союзные республики. Так, Украинская ССР приняла свой закон 30 июня 1960 г., 15 июня 1961 г. - Белорусская ССР, Закон о бюджетных правах Узбекской ССР, Каракалпакской автономной ССР и местных советов депутатов трудящихся принят в январе 1961 г., Закон о бюджетных правах Грузинской ССР, автономных республик и местных советов депутатов трудящихся Грузинской ССР принят 27 декабря 1961 г., Закон о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных советов депутатов трудящихся в 1960 г. Автономные республики также имели свои законы о бюджетных правах автономных республик <6>.

В системе доходов, формирующих государственный бюджет, наибольший удельный вес имели поступления от предприятий, учреждений и организаций. Приглядимся к этим источникам доходов, а также к способам пополнения ими государственного бюджета СССР более пристально.

Один из старых налогов - налог с оборота - был введен Постановлением ЦИК и СНК СССР еще в 1930 г. во время проведения масштабной налоговой реформы. Принятое в 1975 г. Положение о налоге с оборота (Постановление Совета Министров СССР от 30 июня 1975 г. N 572) приспособило оправдавшую себя существующую практику к реалиям государства, строящего коммунизм. В соответствии с этим Положением, налог с оборота взимался с государственных предприятий, организаций и производственных объединений (комбинатов), предприятий общественных, кооперативных (кроме колхозов) и межхозяйственных организаций, действующих на основе хозрасчета, имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет в банке. Налог уплачивался при реализации товаров, а также при отпуске их внутри предприятия, организации, производственного объединения по розничным ценам или оптовым ценам промышленности.

Также устанавливались: порядок исчисления налога, порядок утверждения ставок налога (например, на товары (кроме новых), вырабатываемые предприятиями, производственными объединениями союзного подчинения, ставки утверждались Министерством финансов СССР, а на товары (кроме новых), вырабатываемые предприятиями республиканского подчинения, - министерствами финансов союзных республик, на товары же, вырабатываемые предприятиями краевого, областного, районного подчинения, - финансовыми отделами исполкомов Советов депутатов трудящихся краев, областей, городов), порядок и сроки уплаты, права и обязанности плательщиков, санкции за нарушения сроков уплаты (так, плательщик, не представивший отчеты в срок, обязан уплатить 110% суммы налога, исчисленной за предыдущий период), льготы по налогу с оборота. Интересно, что споры по налогу с оборота не подлежали рассмотрению в органах государственного арбитража и судебных органах, т.е. решение по ним принималось в административном порядке.

Другую группу государственных доходов составляли платежи из прибыли. В качестве примера рассмотрим один из "дорогих" составляющих этот платеж - плату за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства. Этот платеж регулировался Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. N 729 "О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства" и Постановлением Совета Министров СССР от 10 августа 1967 г. N 774 "О работе предприятий, переведенных на новую систему планирования, и мероприятий по дальнейшему переводу отраслей промышленности на новую систему".

Сразу оговоримся, что Постановление N 729 носило комплексный характер и регулировало не один, а несколько видов платежей.

Плата за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства введена была для "повышения заинтересованности предприятий в лучшем использовании производственных основных фондов и оборотных средств установить отчисление предприятий в бюджет из прибыли в зависимости от производственных и основных фондов с оборотных средств - плату за основные фонды и оборотные средства" <7>. Цель этого платежа - заставить руководителей предприятий эффективнее использовать имеющиеся у них в распоряжении производственные фонды, стимулировать рублем установку дорогостоящего оборудования, которое годами простаивало. В этих актах оговаривались условия освобождения от платежа, определялся круг ведомств, имевших право на установление льгот и др. Примечательно, что от уплаты освобождались предприятия, имеющие на балансе зеленые насаждения.

В дополнение к Постановлению N 729 были приняты несколько инструкций различных министерств СССР, где определялся порядок и методика исчисления этого довольно сложного платежа по некоторым отраслям народного хозяйства СССР.

Так, в Инструкции Министерства финансов СССР и Министерства сельского хозяйства СССР от 2 июня 1967 г. N 172/262-2 "О порядке взимания в бюджет платы за производственные основные фонды сельскохозяйственного назначения с совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, переведенных на полный хозрасчет" был изложен порядок исчисления и уплаты в бюджет сумм платы за производственные основные фонды совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями.

Исчисление и уплата за производственные основные фонды строительно-монтажными организациями производились в порядке, устанавливаемом Временной инструкцией Министерства финансов СССР и Госплана СССР от 9 марта 1970 г. N 59 АБ-6-Д "О порядке взиманий в бюджет платы за производственные фонды и оборотные средства (платы за производственные фонды) со строительно-монтажных организаций, переведенных на новую систему планирования и экономического стимулирования".

В отличие от названных выше актов, регулировавших порядок отчислений по отдельно взятым отраслям народно-хозяйственного комплекса, Инструкция о порядке взимания в бюджет платы за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства (платы за производственные основные фонды) с предприятий и хозяйственных организаций, переведенных на новую систему планирования и экономического стимулирования, утвержденная Министерством финансов СССР и Госпланом СССР 12 марта 1973 г. N 50/АБ6-Д, носила общерекомендательный характер.

Еще один любопытный источник доходов - фиксированные платежи - регулировались упомянутым Положением N 729 и Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "О расширении практики применения фиксированных платежей", Положением о фиксированных платежах в бюджет (Постановление Совета Министров СССР от 11 ноября 1966 г. N 870), а также Инструкцией о порядке исчисления и уплаты в бюджет фиксированных платежей, утвержденной Министерством финансов СССР по согласованию с Госкомцен СССР от 28 декабря 1978 г. N 125.

Если в Положении N 729 разъяснялась причина введения данного вида платежей: "В связи с тем, что у предприятий, находящихся в особо благоприятных природных и транспортных условиях, образуется дифференциальный чистый доход, установить для таких предприятий, в отношении которых не применяются расчетные цены, фиксированные рентные платежи в бюджет за счет прибыли" <8>, то другие вышеперечисленные нормативные правовые акты подробнейшим образом останавливались на таких нюансах, как, например, понятие рентабельности. Размер платежей, вид (фиксированный денежный платеж), порядок исчисления, определение круга государственных органов, в чью компетенцию входило установление и пересмотр размеров платежа, порядок введения платежа и сроки уплаты - все это детальнейшим образом регламентировали названные выше нормативные правовые акты. Кроме этого, в них определялись как обязанности плательщиков, так и права и обязанности финансовых органов. Финансовые органы не только контролировали поступление платежа, но и составляли проект поступлений фиксированных платежей в бюджет.

В бюджете Советского государства на всем протяжении его истории центральное место занимали институты доходов и расходов государственного бюджета. Способ и источники пополнения доходов напрямую зависели от партийных программ и пятилетних планов развития народного хозяйства и социально-культурного строительства, которые в конечном итоге формировали всю совокупность нормативных правовых актов, регулировавших один из важнейших институтов советского финансового права. Система источников правового регулирования не была статична. Государство довольно чутко реагировало на требования экономической конъюнктуры, политического момента, социального состояния общества. С этим и была связана определенная динамика советской законодательной базы. Так, например, взятый руководством СССР курс на пополнение доходов государственного бюджета в основном за счет средств, получаемых от социалистического хозяйства, позволил с помощью законодательных рычагов систематически проводить снижение налогов с населения Советского Союза.