Мудрый Юрист

Налоговый кодекс Российской Федерации как инструмент реализации налоговой политики *

<*> Il'in A.Yu. Tax Code of the Russian Federation as an instrument of realization of tax policy.

Ильин Александр Юрьевич, доцент кафедры финансового и налогового права ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье раскрывается значение Налогового кодекса Российской Федерации как основного правового инструмента, влияющего на формирование и реализацию налоговой политики в России. Налоговый кодекс РФ имеет важнейшее экономическое и политическое значение и призван регламентировать всю систему налогообложения в России. Предусмотренные НК РФ изменения системы налогообложения главным образом направлены на формирование единой правовой базы, обеспечение стабильности налоговых отношений, развитие бюджетного федерализма.

Ключевые слова: налоговое право, налоговые органы, Налоговый кодекс, система налогообложения, налоговое администрирование, налоговый механизм.

The article reveals the significance of the Tax Code of the Russian Federation as a fundamental legal instrument influencing formation and realization of tax policy in Russia. The Tax Code of the Russian Federation is of great economic and political importance and is deemed to regulate the whole system of taxation in Russia. The changes in the system of taxation provided for by the Tax Code of the RF are mainly directed to formation of a uniform legal base, ensuring stability of tax relations, development of budget federalism.

Key words: tax law, tax agencies, tax code, system of taxation, tax administering, tax mechanism.

Разработка и проведение налоговой политики осуществляются посредством государственного регулирования налогообложения.

По содержанию налоговой политики можно судить о типе государства, об уровне социально-экономического развития страны, о прочности правовых основ государства и об устремлениях бюрократического аппарата, призванного поддерживать эти основы.

Главной целью проведения различного рода и направлений налоговой политики является обеспечение бесперебойного поступления обоснованных налоговых доходов в бюджет при разумных затратах. Эту основную задачу для государства в свете проведения налоговой политики сформулировал в общих чертах еще А. Смит в "Исследовании о природе и причинах богатства народа" <1>.

<1> См.: "Исследование о природе и причине богатства народов" (англ. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations) - основная работа Адама Смита, опубликованная 9 марта 1776 г., во времена Шотландского просвещения.

Налоговая политика - очень мощный современный и эффективный инструмент государства в условиях рыночной экономики, позволяющий эффективно управлять экономическим ростом, инвестициями, социальной сферой, производством.

Особенно сейчас очень важна продуманная, взвешенная налоговая политика государства, так как в условиях мирового экономического кризиса, затронувшего и Российскую Федерацию, важно иметь баланс и не допускать диспропорций между полноценным обеспечением поступлений в государственный бюджет, социальной поддержкой граждан страны, поддержанием экономического роста и дальнейшим совершенствованием и развитием системы налогообложения.

В каждой стране система налогов и сборов подвергается непрерывному процессу совершенствования, она оказывает влияние на экономические и социальные условия развития государства.

Создавая систему налогов и сборов, государство стремится использовать ее в целях определенной финансовой политики. В связи с этим она становится относительно самостоятельным направлением - налоговой политикой.

В основном формы и методы налоговой политики определяются политическим строем, национальными интересами и целями, административно-территориальным устройством, отсутствием или наличием и характером взаимодействия разных форм собственности и некоторыми другими положениями.

Проводя налоговую политику, государство опирается на налоговые функции и использует их для проведения активной налоговой политики.

Налоговая политика, как и любая другая политика государства, имеет свое содержание, которое характеризуется последовательными действиями государства по выработке научно обоснованной концепции развития системы налогообложения, определению важнейших направлений использования налогового механизма, а также практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.

При разработке налоговой политики государство преследует следующие цели:

  1. Экономические.

Направлены на повышение уровня развития экономики, инвестиций, стимулирование хозяйственной деятельности, ликвидацию диспропорций.

  1. Фискальные.

Направлены на обеспечение потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также выполнения соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций.

  1. Социальные.

Направлены на обеспечение государственной политики регулирования доходов, перераспределение национального дохода в интересах определенных социальных групп, сглаживание неравенства.

Практическое проведение налоговой политики осуществляется через налоговый механизм. Именно он признан в настоящее время во всех странах основным регулятором экономики. Налоговый механизм представляет собой совокупность организационных, правовых норм и методов управления системой налогообложения.

Формой реализации и регулирования налогового механизма является налоговое законодательство, которое определяет совокупность налоговых инструментов <2>.

<2> См.: Пансков В.Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации: Учебник. М.: Финансы и статистика, 2008. С. 60.

Налоговый кодекс Российской Федерации - это единый, взаимосвязанный и комплексный документ, регулирующий всю систему налоговых отношений в Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ является правовым инструментом, при помощи которого государство стремится достичь эффективных результатов в налогообложении.

При помощи Налогового кодекса РФ государство регулирует:

Введенная в действие с 1 января 1992 г. система налогов и сборов в Российской Федерации <3> была сформирована буквально в течение нескольких месяцев фактически путем копирования западных налоговых систем. Одновременно при ее формировании закладываемые принципы налогообложения приспосабливали к реалиям экономики переходного периода. В результате получился симбиоз западных образцов и российских особенностей. Созданная таким образом система налогов и сборов России была нацелена в первую очередь на обеспечение фискальных интересов государства. Поэтому при ее формировании исходили из политики максимальных налогов. Это обеспечивалось за счет высоких налоговых ставок, введения значительного числа налогов, установления системы значительных штрафных санкций, ограничения прав налогоплательщиков при одновременном установлении неограниченных прав фискальных органов.

<3> См.: Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 2119-1 "О порядке введения в действие Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ред. от 10.02.1993).

Вместе с тем достаточных экономических, социальных и политических предпосылок для проведения политики максимальных налогов в это время не существовало, вследствие чего подобная политика привела к резко негативным последствиям, суть которых состояла в следующем.

Во-первых, у налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях.

Во-вторых, широкие масштабы приобрело массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся средств. При этом каждый второй легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, а из оставшихся практически каждый второй налогов платил меньше, чем положено по закону.

В-третьих, массовый характер приобрела так называемая теневая экономика, уровень производства в которой, по разным оценкам, достигал от 25% (по официальным данным Госкомстата России) до 40% (по оценкам экспертов). Укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и работали на экономику других стран.

В-четвертых, созданная система налогообложения не смогла обеспечить требуемый уровень поступления налогов, что обусловливало постоянное сокращение даже минимальных государственных расходов.

Одновременно налоговые отношения в результате недостаточной правовой проработки законов регулировались не столько законами, сколько подзаконными актами. Система налогов и сборов стала громоздкой, сложной и запутанной.

Абсолютно неэффективной проявила себя действовавшая в то время система налогового администрирования, которая была ориентирована прежде всего на краткосрочное обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений с целью преодоления текущих проблем бюджетного балансирования.

Все это стало одной из главных причин разразившегося в стране в августе 1998 г. острого финансового кризиса <4>, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики через более активное использование рыночных механизмов, в том числе налогов. Все это потребовало кардинального изменения действовавшей системы налогов и сборов России.

<4> Экономический кризис 1998 г. в России (также называемый "дефолт" по названию одной из причин кризиса) был одним из самых тяжелых экономических кризисов в истории России.

С 1 января 1999 г. вступила в действие первая, или так называемая Общая, часть НК РФ.

Принятие первой части Налогового кодекса РФ явилось поистине историческим моментом в развитии экономических реформ в России. С вступлением в действие этого законодательного акта начался этап реформирования всей системы налогообложения.

Однако принятие первой части НК РФ не обеспечило всестороннего решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Поэтому была продолжена работа над второй, Специальной, частью НК РФ, которая была принята в августе 2000 г. и вступила в действие с 1 января 2001 г. <5>. Указанная часть включала четыре главы, посвященные НДС, налогу на доходы физических лиц, акцизам и единому социальному налогу.

<5> См.: НК РФ, часть вторая, от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изм. и доп.).

В 2001 г. формирование новой налоговой системы было продолжено, и с 1 января 2002 г. вступили в действие еще четыре важнейшие главы НК РФ. Одна из них определяет порядок исчисления и уплаты одного из главнейших федеральных налогов - налога на прибыль организаций. Другая глава посвящена налогу на добычу полезных ископаемых, который объединил несколько ранее действовавших налогов, взимаемых с недропользователей. В этом же году был принят первый из налогов в рамках специальных налоговых режимов - единый сельскохозяйственный налог. Специальная глава НК РФ была посвящена налогу с продаж, который затем был отменен с 1 января 2004 г.

Этот процесс продолжился, и в 2002 г. были приняты еще три новые главы. Две из них посвящены налогообложению малого бизнеса. Речь идет об обновленном с 1 января 2003 г. едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также о новой редакции действовавшей до 2003 г. упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства.

С 1 января 2003 г. в состав системы налогов и сборов России включен также транспортный налог, объединявший ранее действовавшие налог на имущество физических лиц в части обложения водно-воздушных транспортных средств и налог с владельцев транспортных средств, регулировавшийся Федеральным законом "О дорожных фондах".

Начиная с января 2004 г. вступили в действие еще четыре новые главы Налогового кодекса РФ. Одна из них посвящена специальному режиму налогообложения в условиях действия соглашения о разделе продукции; другая определяет порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.

Важное значение для налогоплательщиков имеет глава НК РФ, посвященная налогу на имущество организаций, в корне изменившая действовавший до этого порядок исчисления и уплаты данного налога. С 1 января 2004 г. введен новый федеральный сбор - за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологическими ресурсов.

В 2004 г. наступила определенная ясность с налоговой системой страны: были приняты ст. ст. 13, 14 и 15 части первой НК РФ, устанавливающие перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Одновременно с этим продолжалась доработка недостающих глав части второй НК РФ. С 1 января 2005 г. вступили в действие три главы НК РФ, устанавливающие порядок исчисления и уплаты водного налога, государственной пошлины и земельного налога.

Принятие НК РФ прежде всего обеспечивает создание единой в рамках Российской Федерации системы налогов и сборов, включая формирование единой правовой базы налогообложения.

Особо следует отметить, что принятие НК РФ также существенно упрощает законодательство о налогах и сборах на основе формирования единой правовой базы налогообложения.

Налоговый кодекс РФ является гарантией обеспечения стабильности системы налогов и сборов, что выражается относительно долгосрочной предсказуемостью в комплексе взаимоотношений между налогоплательщиками и государственными органами налогового контроля.

Важной задачей НК РФ является формирование справедливой системы налогообложения. Указанная задача решается прежде всего за счет сокращения огромного количества бессистемно действовавших налоговых льгот, которые нарушали основополагающий принцип налогообложения - принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Общеизвестно, что льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное фискальное давление для других. Кроме того, многие из действовавших налоговых льгот были недостаточно эффективны и зачастую не достигали тех адресатов, для которых они вводились. Одновременно наличие таких льгот способствовало созданию недобросовестным налогоплательщикам возможностей для ухода от налогообложения.

Принципиальная направленность НК РФ - снижение общего налогового бремени путем его более равномерного распределения на всех налогоплательщиков, продолжение курса на дальнейшее постепенное уменьшение ставок основных федеральных налогов и ослабление фискальной нагрузки на фонд оплаты труда. Эта мера также обеспечивает создание справедливой налоговой системы.

Принятие НК РФ призвано обеспечить создание понятной и простой налоговой системы. Налоговый кодекс РФ в значительной степени унифицирует налоговые базы и правила исчисления и порядка уплаты отдельных налогов и, как следствие, упрощает налогообложение.

Налоговый кодекс РФ является основой формирования рациональной системы налогообложения. Это достигается прежде всего посредством соблюдения финансового равновесия между обеспечением фискальных потребностей государства и неснижением долгосрочных стимулов налогоплательщиков к предпринимательской деятельности при постоянном поиске ими путей повышения эффективности хозяйствования.

Одновременно Налоговый кодекс РФ направлен на создание условий для нормальной работы каждого хозяйствующего субъекта на основе установления оптимальной величины налоговой нагрузки на него. Уровень налоговой нагрузки не должен оказывать негативного воздействия на производственную и инвестиционную активность налогоплательщика и допускать свертывания его экономической деятельности.

Кроме того, НК РФ предусматривает всесторонний учет неоднородности развития отдельных секторов экономики. С этой целью законодательно устанавливаются для отдельных категорий налогоплательщиков специальные налоговые режимы, предусматривающие их освобождение от уплаты большинства налогов. Несомненно, указанные режимы в большей степени способствуют созданию более рациональной системы налогообложения, приспосабливая ее к индивидуальным особенностям деятельности этой категории налогоплательщиков.

Важной задачей НК РФ является укрепление и развитие бюджетного федерализма на основе долгосрочного обеспечения доходов федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

Несомненно, Налоговый кодекс РФ как основной правовой инструмент реализации налоговой политики имеет важнейшее экономическое и политическое значение и призван регламентировать всю систему налогообложения в России. Постоянное совершенствование норм Налогового кодекса РФ, осуществляемое в рамках реализации налоговой политики государства, главным образом направлено на формирование единой правовой базы налогообложения, обеспечение стабильности налоговых отношений, развитие бюджетного федерализма.