Мудрый Юрист

К вопросу о проблемах правотворчества в СССР 20 - 30-х годов XX в. И в современной России *

<*> Migushhenko O.N. On the issue of problems of law-making in the USSR of 1920 - 1930 and in contemporary Russia.

Мигущенко Олег Николаевич, профессор Курского филиала Орловского юридического института МВД России, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются отдельные аспекты правотворческой деятельности Советского государства в 20 - 30-х годах XX в. и в современной России, которые позволяют говорить об определенной аналогии проблем, существовавших ранее, и существующих в настоящем.

Ключевые слова: систематизация законодательства, правотворчество, сталинизм.

The article considers certain aspects of law-making activity of the Soviet state during 1920 - 1930 and in contemporary Russia which allow to speak on certain analogy of problems existing in the past and at present.

Key words: systematization of legislation, law-making, Stalinism.

Оценивая советское позитивное право, заместитель прокурора Верховного Суда СССР С. Пилявский в январе 1930 г. отмечал "отсутствие плановости в законодательной работе Союза ССР и союзных республик. Он говорил о крайней "пестроте", "вермишельности" и "лоскуточности" массы следовавших один за другим законодательных актов. Правовые нормы, оформляющие в законодательном порядке партийные директивы, издавались несвоевременно" <1>. Законодательство отставало от реальной жизни <2>. Принимаемые нормативные акты сразу после опубликования обрастали множеством дополнений и примечаний. В их текстах содержались сложные предложения, почти непонятные для истолкования <3>.

<1> ГАРФ. Ф. Р.-8131. Оп. 7. Д. 39. Л. 20.
<2> Пирогов В. Практика требует пересмотра законов об обязательных постановлениях // Административный вестник. 1929. Май. N 5. С. 62 - 68.
<3> Верховский П. Литературные формы и стиль советских законодательных актов // Власть Советов. 1929 г. 31 марта. N 13. С. 5 - 6.

Одним из способов изменения сложившейся ситуации являлась систематизация действовавшего законодательства. Работа в этом направлении началась в 1927 г. <4>. 4 июня ЦИК СССР поручил СНК СССР приступить к составлению свода законов. При ЦИК СССР была образована Комиссия по кодификации законов СССР. Составители свода обращали внимание на два момента: упрощение языка, изложение законов "удобопонятным для более широких кругов, нежели юристов языком" и подчинение свода единой идее советской власти и реконструкции страны <5>. Подготовленное СНК СССР официальное собрание действовавших законов СССР было представлено для утверждения ЦИК СССР 19 февраля 1929 г. В сентябре 1929 г., после рассмотрения Свода законов, Комиссией по кодификации законов СССР был подготовлен проект Постановления ЦИК СССР "Об утверждении и введении в действие Свода законов СССР". В нем предусматривалось взамен законов СССР, изданных до 30 июня 1929 г., с 1 мая 1930 г. ввести в действие Свод законов СССР на всей территории СССР. Реализация этого решения не приводила к преодолению противоречий позитивного права переходного периода. В большинстве случаев нормы, вошедшие в Свод законов СССР, уже устарели. В то же время ст. 2 проекта, содержавшая определение понятия закона, в случае принятия проекта могла вызвать новые противоречия. Под законами понимались утвержденные Всесоюзным съездом Советов, ЦИК СССР или его Президиумом, СНК СССР и СТО СССР нормы политической, социально-культурной и экономической жизни СССР <6>. Таким образом, признание СТО СССР (Совет труда и обороны являлся органом СНК и действовал на правах его комиссии) законодательным органом противоречило Конституции СССР <7>.

<4> Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 февраля 1927 г. "Об изменении основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик" // СЗ СССР. 1927. 11 марта. N 12. Ст. 122. С. 281 - 283.
<5> ГАРФ. Ф. Р.-3316. Оп. 64. Д. 766. Л. 31, 25, 20.
<6> Постановление ЦИК и СНК от 1 июня 1927 г. "О дополнении постановления Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза ССР от 6 февраля 1925 г. о времени вступления в силу законов и распоряжений правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР" // СЗ СССР. 20 июня 1927. N 32. Ст. 326. С. 661 - 662.
<7> Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик 1924 г. // Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории советской Конституции. 2-е изд., доп. М.: Политиздат, 1987. С. 273, 275.

Свод не был введен в действие с 1 мая 1930 г. Против введения в действие Свода законов СССР выступил председатель СНК СССР А.И. Рыков. В письме, направленном им в президиум ЦИК СССР, указывалось на то, что было бы большой политической ошибкой переиздание в качестве нового закона всего предшествующего законодательства, хотя формально не отмененного, но ориентированного на совершенно иную хозяйственно-политическую обстановку и иные задачи. Кроме этого, А.И. Рыков утверждал, что систематизация законодательства может идти только по пути текущей систематизации отдельных отраслей права по мере того, как выясняются и устанавливаются основные партийные директивы в той или иной области. На основании этого он предлагал упразднить Комиссию по кодификации законов СССР <8>. Таким образом, со второй половины 1930 г. сложилось новое понимание методов по преодолению противоречий действующего позитивного права. Теперь выход находили не на пути совершенствования предыдущего законодательства, а на пути приведения вновь издаваемых нормативных актов в соответствие с задачами хозяйственно-политической обстановки и темпами развития реальной жизни. Отсюда особую важность приобретала работа по текущей систематизации отдельных отраслей права. Но это не преодолевало коллизии между изданными ранее и новыми нормативно-правовыми актами.

<8> ГАРФ. Ф. Р.-3316. Оп. 64. Д. 989. Л. 1, 1 об.

Нарастание противоречий в данной области потребовало вмешательства Политбюро ЦК ВКП(б). Уже на первом заседании (9 июня 1932 г.) Комиссией Политбюро по упрощению кодификации законов было принято решение издать два перечня законов: законов, отмененных последующими законодательными актами, и законов, полностью или частично утративших силу <9>. Вновь была предпринята попытка совершенствования ранее изданных нормативно-правовых актов.

<9> ГАРФ. Ф. Р.-3316. Оп. 64. Д. 1229. Л. 1.

Теперь в отличие от предыдущего периода исходили из принципа социального управления - основного звена. Поэтому пересмотру подлежали не все ранее изданные нормативные акты, а основные. Для этого при ЦК ВКП(б) была создана Комиссия по пересмотру Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, Уголовных и Уголовно-процессуальных кодексов союзных республик, Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, Положений о судоустройстве союзных республик, Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик под председательством члена ЦК ВКП(б) А.С. Енукидзе. Однако к августу 1934 г. члены Комиссии пришли к выводу о необходимости сокращения указанного выше перечня законов. Основное внимание было сосредоточено на подготовке трех законодательных актов: Уголовного кодекса СССР, Уголовно-процессуального кодекса СССР и Положения о судоустройстве СССР. Для их подготовки были созданы три подкомиссии под председательством, соответственно, наркома юстиции РСФСР Н.В. Крыленко, члена комиссии Политбюро ЦК ВКП(б) по рассмотрению дел о высшей мере социальной защиты <10> А.Я. Вышинского и председателя Верховного суда СССР, члена ВЦИК и ЦИК СССР А.Н. Винокурова. Работу планировалось завершить к 1 декабря 1934 г. Одним из ожидаемых результатов от введения в действие указанных трех законодательных актов должен был стать "подъем революционного правосознания". Стабилизация социально-экономических отношений в середине 30-х годов XX в. позволила поставить вопрос об усилении гуманизации советского права. В ходе работы над проектом нового Уголовного кодекса СССР первый прокурор СССР И.А. Акулов пришел к выводу о необходимости сокращения количества статей с 39 до 5, по которым предусматривалась высшая мера наказания. В своем письме И.В. Сталину от 1 августа 1935 г. И.А. Акулов предлагал сохранить расстрел лишь за измену родине, вооруженное восстание, террор, вооруженный бандитизм и за воинские преступления, совершенные в военной обстановке и в обстановке мобилизации <11>. Однако в СССР существовали реальные враги народа, а реальная внешняя угроза повышала опасность, исходившую от них <12>. Одним из доводов о необходимости сохранения статей о расстреле был и факт убийства С.М. Кирова.

<10> ГАРФ. Ф. Р.-3316. Оп. 65. Д. 105. Л. 1.
<11> ГАРФ. Ф. Р.-3316. Оп. 65. Д. 106. Л. 2, 4, 3, 5.
<12> Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве: Монография / Под ред. А.С. Велидова, Н.А. Катаева. Уфа, 1994. С. 234.

В целом можно констатировать, что проблема "вермишельности" советского законодательства была преодолена достаточно быстро и в результате сложилась стабильная правовая система.

Социально-экономические и политические факторы оказывают решающее воздействие на осуществление государством функций в правовых формах. Важнейшее место в этом ряду занимает правотворчество. От степени его эффективности во многом зависит успешность функционирования не только государства, но и всего общества в целом. В то же время в области принятия, изменения и отмены норм права в современной России также существуют определенные проблемы. 06 марта 1997 г. в своем послании Федеральному Собранию Президент России указывал: "Рыночные отношения захватили сферы, для них противопоказанные. Когда "свободная купля-продажа" распространяется на принятие законов, действия чиновников, решения судов, это не только безнравственно, но смертельно опасно для общества и государства".

Если с 1938 по 1988 г. в стране было принято 100 законодательных актов, то за несколько лет новейшей истории - почти тысяча <13>. По состоянию на начало 2009 г. в России "действует более двух тысяч федеральных законов. Причем ежегодно Федеральным Собранием принимается порядка 200 законов, хотя в последние два года эта цифра составила более 300 за год. Неоправданная поспешность в подготовке и принятии законов приводит к тому, что в них обнаруживаются прорехи, через которые проникает коррупция. Ведь ее источником может оказаться сам нормативно-правовой акт, который зачастую бывает неопределенным, избыточным и противоречивым" <14>. Принимаемые нормы права не всегда соответствуют и потребностям общественного развития. По мнению бывшего помощника президента РФ И.И. Шувалова: "В отдельных случаях принятые нормы не достигают своей цели, если даже соблюдаются, так как занормированное поведение непригодно для достижения желаемого законодателем порядка. Регулирующее и превентивное действие санкций противоречит одно другому. Побочные последствия и последствия отдаленного времени правовых норм оказываются в значительной мере вредными. Есть законы символические; эти законы имеют лишь функцию декларирования, но не достижения социальных идеалов. Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своих целей по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле. Изменение законов происходят в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Падение нравов в обществе меняет сознание и поведение людей... законодатель вынужден идти на декриминализацию определенных поступков. Нередко применяются ничего не говорящие отсылочные "формулы", с помощью которых законодатель перекладывает решение проблемы на судью или администрацию" <15>.

<13> Голоскоков Л.В. О переходе к сетевой парадигме права // Государство и право. 2005. N 11. С. 113.
<14> Воробьев Ю. Коррупция на просвет. Верхняя палата парламента ведет проверку законов на "взяткоемкость". URL: www.korrup.ru/index.php?s=15&id=118.
<15> Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 93, 94, 92, 95.

Как следствие, "законодательные акты по-прежнему плохо соблюдаются, и такую оценку дают им не менее половины опрошенных граждан современной России" <16>.

<16> Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 91.

Социальная природа общественного строя, его цели, задачи, принципы, идеалы - главный фактор, определяющий подлинную ценность, место и роль личности в нем. Социальный статус определяет правовой, но последний зависит и от эффективности позитивного права <17>. Однако сложившаяся ситуация показывает, что статус права по сравнению с другими социальными нормами в обществе низок. А значит, проблема правовой социализации граждан решается слабо <18>. "Слабость" правового статуса граждан значительно способствует сохранению оценочных суждений субъектов - носителей правосознания о непреходящей важности политического аспекта в правовой жизни современной России.

<17> Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1987. С. 48, 67.
<18> Курильски Ожвэн, Арутюнян М.Ю., Здравомыслова О.М. Образы права в России и Франции: Учеб. пособие. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 9.

В связи с вышесказанным особую актуальность приобретает вопрос "не вернутся ли, вопреки ожиданиям, экстремальные условия, безвыходные обстоятельства, аналогичные тем, которые в свое время породили сталинизм" <19>.

<19> Курашвили Б.П. Историческая логика сталинизма: Исторический контекст. Политическая доктрина. Реальности. Этическая и политическая оценка. Личность Сталина. Возможен ли возврат? М.: "Былина", 1996. С. 196.