Мудрый Юрист

Правовое регулирование государственной собственности

Солгалова Галина Сергеевна, аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В представленной статье содержится анализ вопросов правового регулирования такой формы собственности, как государственная собственность. Автором представлен комплексный анализ данного правового института, особое внимание акцентировано на исследовании собственности на землю и иные природные ресурсы.

Ключевые слова: публичная, государственная, муниципальная, управление, собственность, имущество, право, форма, правоприменение.

Legal Regulation of State Domain

G.S. Solgalova

This article contains the analysis of the issues of legal regulation of state domain as a form of ownership. The author of the article presents a multivariate analysis of the mentioned above legal institution. Special attention is focused on the study of the ownership of land and other natural resources.

Key words: public, state, municipal, management, domain, property, right, form, law enforcement.

Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов <1>.

<1> См.: Земельное право / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова и др. М., 2006. С. 91.

В объективном смысле право государственной собственности представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом <2>. Данное определение дополняется авторами учебника "Земельное право" еще и как совокупность норм, "...также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)" <3>.

<2> См.: Гражданское право / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 2000. Часть первая. С. 263.
<3> См.: Земельное право / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова и др. М., 2006. С. 125.

Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом.

При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др.

В субъективном смысле под правом государственной собственности рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права <4>. Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности.

<4> См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 207.

Профессор О.Л. Дубовик отмечает особое содержание и значение права собственности на природные ресурсы <5>. Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в:

<5> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2004. С. 183.

Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие природные ресурсы, по мнению О.Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение - социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рамках других законов <6>.

<6> См.: Дубовик О.Л. Указ. раб. С. 187.

С понятием "форма собственности" были связаны особый правовой статус субъекта права собственности, объекта этого права и особое содержание самого права собственности. Например, Л.П. Фомина утверждает: "Неравенство "форм" собственности считалось настолько значительным, что постепенно сформировалась и утвердилась адекватная система понятий, отражавших это неравенство. Поскольку не существовало единого для всех права собственности, то различия в правовом статусе имущества, связанные с субъектами права собственности, были перенесены на понятие права собственности, как бы включены в это понятие. Таким образом, вместо понятий... "право собственности гражданина", "право собственности государства" и т.д. появились другие - "право государственной собственности", "право кооперативной (колхозной) собственности", "право личной собственности" <7>.

<7> См.: Фомина Л.П. Указ. раб. С. 56.

Действующее законодательство сохраняет название "форма собственности". Статья 212 ГК РФ, закрепляя признание в Российской Федерации предусмотренных Конституцией форм собственности, четко связывает понятие "форма собственности" с субъектом права собственности.

Провозглашенный современным законодательством лозунг равенства форм собственности, по мнению Е.А. Суханова <8>, в действительности заслонил собой то ставшее теперь очевидным положение, что право собственности должно предоставлять одинаковые возможности всем своим субъектам. "Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в гражданском праве в принципе не имеет различий в зависимости от субъектной принадлежности права собственности, то есть от того, идет ли речь о частном или публичном собственнике" <9>.

<8> См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 206.
<9> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2004. С. 184.

Такая позиция поддерживается и В.А. Дозорцевым: "Основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое, равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание".

Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь прежде всего состоит в том, что государство одновременно и выступает как законодатель, творец объективного права собственности, и осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности) распоряжения, владения, управления и пользования имуществом. Право собственности в объективном смысле как совокупность норм предопределяет содержание субъективного права, но не раскрывает его. А субъективное право как право конкретного собственника раскрывает содержание норм права, но взятое в отрыве от объективного права теряет свою основу - законодательство, которым оно было порождено; ведь собственнику принадлежит вещь на основании действующих законов.

Право государственной собственности в объективном смысле, закрепляя за государством его природные богатства, определяет содержание правомочий (субъективное право) и порядок их осуществления со стороны государства как собственника, устанавливает способы и методы охраны имущества, принадлежащего государству как собственнику.

Давая общую характеристику развитию законодательства о праве государственной собственности, необходимо определить временные рамки рассматриваемого вопроса. Для этого целесообразно выделить несколько периодов развития законодательства о праве государственной собственности:

<10> См.: СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.<11> См.: СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 251.

В основе указанной периодизации лежат развитие социально-экономического уклада общества и государственное развитие, оказавшие основополагающее влияние на развитие института государственной собственности.

Ряд действующих федеральных законов объявили федеральной собственностью конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы были направлены на обеспечение конкретных государственных нужд. В частности, это п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ, ст. 19 Лесного кодекса РФ <12>, ст. ст. 35, 36 Водного кодекса РФ <13>, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <14>, п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <15>, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" <16>, ст. 5 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" <17>, п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", п. 1 ст. 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <18>, ст. 7.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" <19>, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" <20>.

<12> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
<13> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.
<14> См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
<15> См.: СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<16> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594.
<17> См.: СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.
<18> См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<19> См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
<20> См.: СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1269.

На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие выводы.

Во-первых, всеобъемлющий характер права государственной собственности выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться.

Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной.

Во-вторых, институт публичной собственности в современной России еще не получил надлежащего теоретического осмысления, законотворчество и правоприменение складываются во многом противоречиво и зачастую бессистемно. Принцип следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов получил весьма неопределенное правовое регулирование и, как следствие, неоднозначно воспринимается в судебной практике.

В-третьих, государственная собственность как публичная форма собственности имеет следующие признаки, позволяющие характеризовать ее как самостоятельный правовой институт:

Библиографический список

  1. Земельное право / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, А.В. Бабанова и др. М., 2006.
  2. Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010.
  3. Гражданское право / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 2000. Часть первая.
  4. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998.
  5. Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2004.