Мудрый Юрист

Актуальные правовые аспекты совершенствования миграционной политики России

Горохов Дмитрий Юрьевич, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

В статье приводится анализ нормативно-правовых актов стратегической направленности в сфере управления миграцией, по результатам которого предпринимается попытка обоснования места и роли миграционной политики в общей структуре политики России в целях совершенствования ее формирования и реализации.

Ключевые слова: регулирование, миграция, политика, демография, репатриация, законодательство, развитие, стратегия, концепция, мигрант, народонаселение.

Topical Legal Aspects of Improving Migration Policy in Russia

D.Yu. Gorokhov

The author of the article analyzes the regulatory strategically oriented acts in the sphere of migration management. Based on the results of this analysis the author makes an attempt to describe the role and place of migration policy in an overall political structure of Russia with the purpose to improve its formation and implementation.

Key words: regulation, migration, policy, demography, repatriation, legislation, development, strategy, conception, migrant, population.

В настоящее время не теряют актуальности вопросы, связанные с регулированием миграции в Российской Федерации. Среди таких вопросов оптимизация государственно-правового регулирования миграционных процессов, совершенствование механизмов внешней трудовой миграции, противодействие нелегальной миграции. Наличие данных нерешенных вопросов предполагает корректировку реализуемой миграционной политики страны, требует совершенствования миграционного законодательства, которое по-прежнему изобилует правовыми коллизиями. Рассмотрим перспективные, по нашему мнению, направления данной деятельности.

Хаотичность развития миграционных процессов на территории постсоветского пространства определила антикризисный характер миграционной политики России в 90-е гг., в сложившихся условиях политика была ориентирована на интенсивную вынужденную миграцию, однако органам государственной власти не удалось сформировать долгосрочный курс развития миграционной политики. Современный этап развития России характеризуется относительной стабильностью государственно-правового регулирования миграционных процессов. Это, в свою очередь, требует от государства скорейшего определения места и роли миграционной политики и ее стратегического курса развития.

Отсутствие выраженного миграционного курса тормозит развитие законодательной базы, не позволяет решать актуальные проблемы, эффективно использовать миграционный потенциал России и государств, участвующих с РФ в миграционном обмене, широко применять программно-целевой подход в сфере регулирования миграции.

Подобные мнения неоднократно высказывались представителями экспертного сообщества страны. Так, рассматривая вопросы разработки государственной миграционной политики, О.Д. Воробьева выделяет три последовательных и одинаково важных этапа <1>:

<1> См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. М., 2001. Вып. 6. С. 9.

Этап разработки миграционной политики в настоящее время представляется пройденным. Об этом свидетельствует большое количество исследований российских и зарубежных авторов в сфере демографии и миграции, проведенный глубокой анализ исторического развития миграции в современной России, обширные официальные и неофициальные статистические данные. Наличие этой информации позволяет с уверенностью говорить о том, что российское государство обладает достаточными сведениями о миграционных процессах, протекающих на территории РФ и в странах, участвующих с Россией в миграционном обмене, а также может их прогнозировать.

Однако на втором этапе - в процессе выработки целевых установок миграционной политики - наблюдается неопределенность. Основная причина происходящего заключается в том, что российское законодательство не имеет правового акта, полностью определяющего концептуальные положения миграционной политики в современной России. Целевые установки регулирования миграции частично содержатся в правовых актах, регламентирующих правоотношения, находящиеся в тесной связи с миграционными.

Такими правовыми актами в настоящее время являются: Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. <2>, Концепция демографической политики РФ до 2025 г. <3>, Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 г. <4>, а также Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации <5>. Обратимся к содержанию данных документов.

<2> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<3> См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г." // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009.
<4> См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г." // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<5> См.: Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р "О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.

Необходимость правового регулирования миграции отмечается в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. В отличие от действовавшей ранее Концепции национальной безопасности, которая относила миграционные угрозы государственным интересам к пограничной сфере, действующая Стратегия подходит к данному вопросу иначе. Приоритетными направлениями обеспечения безопасности называется осуществление социальных, политических и экономических преобразований в целях создания условий реализации конституционных прав и свобод граждан, устойчивого развития государства, сохранения территориальной целостности и суверенитета России. Такой перечень приоритетных направлений предполагает значительно большую роль миграционной политики, чем та, которая ей отводилась в предшествующем акте.

Помимо угрозы незаконной миграции и, как следствие, потенциальной возможности совершения различных правонарушений, связанных с незаконным пересечением границы, общим ростом преступности, Стратегия выделяет ряд иных направлений, реализация которых связана с проведением миграционной политики.

Стратегическими целями обеспечения безопасности в области повышения качества жизни определяются в том числе стабилизация численности населения и, в долгосрочной перспективе, коренное улучшение демографической ситуации. Отмечается необходимость создания условий для высокой социальной мобильности в обществе, поддержания социально значимой трудовой занятости, повышения квалификации и качества трудовых ресурсов, рациональной организации миграционных потоков.

Данная формулировка позволяет выделить несколько направлений миграционной политики современной России, косвенно отраженных в данном документе. Рационализация миграционных потоков должна осуществляться для улучшения демографической ситуации путем привлечения в РФ соотечественников, а также через проведение селективной иммиграционной политики по другим критериям (например, трудовой квалификации).

Вместе с этим подчеркивается необходимость проведения мероприятий по аккультурации иммигрантов. Социальная мобильность как возможность смены индивидом социального слоя подразумевает создание таких условий, при которых все члены общества, в том числе и мигранты, имеют возможность перемещаться из одного социального слоя в другой (вертикальная мобильность) или в пределах одного и того же социального слоя (горизонтальная мобильность). Данное направление является чрезвычайно важным элементом интеграционной политики государства, поскольку мигрант, приобретая определенную социальную мобильность, становится полноценным членом принимающего общества, завершая тем самым процесс социальной интеграции. В этом направлении документ перекликается с Концепцией социально-экономического развития РФ до 2020 г., которая отмечает схожие задачи. Стратегия также отмечает необходимость поддержки социально значимой трудовой деятельности и повышения качества трудовых ресурсов, что в полной мере касается и внешней трудовой миграции уже как важного элемента селективной иммиграционной политики наравне с рационализацией миграционных потоков внутри государства.

Выгодным отличием Стратегии от действовавшей ранее Концепции национальной безопасности является заметная связь данного документа с социально-экономической сферой, что отражается на инструментарии миграционной политики. В частности, отмечается, что для противодействия угрозам экономической безопасности деятельность государства должна быть нацелена на поддержку социально-экономической политики. Данная политика, в свою очередь, направлена в том числе на обеспечение баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий. Помимо этого подчеркивается необходимость совершенствования миграционного учета, а также обоснованного территориального распределения трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.

Указанная формулировка позволяет говорить о тенденции развития интеграционной политики, некоторые из целей которой косвенно отражены в Стратегии, в сторону повышения значимости социально-экономических механизмов при реализации миграционной политики. Представляется, что в отсутствие единого концептуального документа миграционной направленности данные нормы должны служить отправной точкой для определения целей государственной политики в сфере интеграции мигрантов.

Следующим документом, касающимся вопросов миграции, является Концепция демографической политики РФ до 2025 г. Определяя целью демографической политики стабилизацию численности населения и создание условий для ее роста к 2025 г., основополагающей задачей в миграционной сфере Концепция называет привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

Задачи демографической политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, находят свое отражение в соответствующей программе <6>, которая определяет цель миграционной политики России в рамках репатриации как стимулирование и организацию процесса добровольного переселения в РФ соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов РФ, а также компенсацию естественной убыли населения за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Россию. Из логики законодателя следует, что основным стимулом для добровольного переселения соотечественников является именно проведение эффективной социально-экономической политики, направленной на развитие регионов страны.

<6> См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820.

Еще одним актом, напрямую касающимся вопросов миграционной политики, является действующая уже более семи лет Концепция регулирования миграционных процессов. Данная Концепция называет целями регулирования миграции (но не целями миграционной политики) обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания РФ.

Однако в силу различных обстоятельств Концепция не отражает современных реалий и в свете текущих изменений миграционного законодательства не только не способствует созданию правового механизма, обеспечивающего получение государством и обществом максимальных выгод от миграции, но и тормозит процесс его создания.

Специалисты неоднократно отмечали различные недостатки Концепции. М.Л. Тюркин <7>, рассматривая данный документ, отмечает, что его основные концептуальные положения носят декларативный характер, что делает затруднительным достижение указанных целей в совокупности. В то же время из перечня целевых установок невозможно определить, какие из них являются первостепенными при реализации миграционной политики. В.Д. Самойлов <8>, указывая на концептуальные положения, нарушающие целостность миграционной политики РФ, отмечает, что содержание Концепции регулирования миграционных процессов не имеет акцента на конкретных миграционных процессах с выделением среди них приоритетных. Помимо того, Концепция имеет ведомственный характер, который не выражает миграционного курса государства на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Наконец, Концепция не отражает существенно изменившихся концептуальных установок руководства страны и законодательных изменений в этом направлении.

<7> См.: Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 268.
<8> См.: Самойлов В.Д. О современном состоянии и некоторых тенденциях развития государственной миграционной политики Российской Федерации // Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы. Домодедово, 2009. Вып. 16.

Важным недостатком является также и то, что содержание Концепции отражает принципы, цели и задачи регулирования миграционных процессов, а не миграционной политики государства, что значительно понижает уровень и значимость данного документа в сравнении с предыдущими.

Обобщая содержание представленных документов, необходимо отметить, что законодательство определяет лишь концептуальные положения миграционного процесса репатриации, практически не уделяя внимания соответствующим положениям других миграционных процессов. Таким образом, прохождение второго этапа разработки миграционной политики, на котором должны быть определены цели, задачи и принципы основных ее направлений, представляется незавершенным в силу недостаточного отражения в миграционном законодательстве соответствующих установок, что, в свою очередь, делает невозможным фактическое осуществление третьего этапа, на котором государство определяет инструменты и механизмы реализации миграционной политики.

Все представленные концептуальные документы отмечают, что миграционная политика России должна способствовать осуществлению комплекса стратегических целей в области демографии, экономики, социальной политики и политики в сфере занятости.

Как видно, многие целевые установки регулирования миграции находятся в плоскостях иных направлений государственной деятельности, и миграция населения выступает инструментом, способным удовлетворить эти интересы полностью или в части, что позволяет говорить о подчиненном характере миграционной политики. Однако миграционная политика имеет свои уникальные цели, главной из которых выступает рациональное размещение населения на территории страны. В этом случае уже меры социально-экономического воздействия выступают ее инструментом.

Из этого можно сделать вывод, что полное, всеобъемлющее подчинение миграционной политики интересам демографического и социально-экономического развития невозможно, что указывает на самостоятельность миграционной политики по отношению к смежным политическим направлениям.

На общетеоретическом уровне определение миграционной политики в качестве составной части социально-демографической политики или относительно самостоятельного направления государственной политики представляется непринципиальным, поскольку тот или иной подход может применяться в государстве в зависимости от исторических предпосылок, теоретических взглядов на миграцию, общественного и политического строя. Однако отсутствие в законодательстве правовой нормы, закрепляющей место и роль миграционной политики в общей структуре государственной политики, значительно осложняет решение вопроса о компетенции отдельных ее участников, как, например, компетенции РФ и субъектов РФ или компетенции отдельных органов исполнительной власти.

По нашему мнению, совершенствование миграционного законодательства должно начаться с его фундаментальных основ - определения места и целей реализации миграционной политики. С принятием указанных актов стратегической направленности обозначилась тенденция к регулированию миграции населения посредством социально-экономического воздействия. Однако по-прежнему остаются неопределенными цели регулирования миграционной политики, отдельных миграционных процессов, не наблюдается тесной связи в их совокупном регулировании, что не позволяет эффективно использовать миграционные процессы в интересах развития государства.

Определение места миграционной политики является отправной точкой ее концептуального закрепления. Будучи самостоятельным направлением, миграционная политика способна удовлетворить как демографические, так и социально-экономические потребности государства и общества. А соблюдение баланса между этими направлениями становится основной задачей в обеспечении государственной безопасности. По нашему мнению, для повышения эффективности миграционной деятельности необходимо нормативное закрепление самостоятельности миграционной политики по отношению к другим направлениям. Подобная норма должна найти свое отражение в Стратегии миграционной политики России.

Библиографический список

  1. Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. N 4.
  2. Воробьева О.Д. Методологические основы разработки миграционной политики // Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу "Миграция в России". М., 2001.
  3. Сизов И.Ю. Правовые и организационные основы деятельности ОВД в реализации миграционной политики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
  4. Самойлов В.Д. О современном состоянии и некоторых тенденциях развития государственной миграционной политики Российской Федерации // Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы. Домодедово, 2009. Вып. 16.
  5. Трудовая миграция в России: проблемы работы органов внутренних дел. Ростов н/Д, 2005.
  6. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.