Мудрый Юрист

Законный интерес как предмет судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти

В науке гражданского процессуального права с советских времен одной из наиболее дискуссионных является проблема правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, камнем преткновения стали вопросы о предмете судебной защиты и роли суда, выполняемой при разрешении указанной категории дел.

Преподаватель кафедры судебной власти и организации правосудия факультета права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" М.С. Павлова анализирует позицию правоведов, считающих, что в качестве предмета судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти выступает законный интерес.

В науке гражданского процессуального права существует несколько подходов к определению правовой природы дел, рассматриваемых в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (далее - производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти).

Одна группа ученых сходится во мнении, что для данной категории дел характерно наличие спора о праве (Д.М. Чечот, А.Т. Боннер, А.А. Добровольский, И.А. Жеруолис, А.Ф. Клейнман, Ю.Н. Старилов, Д.Е. Алехин, Н.А. Приходько, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, П.П. Колесов, Д.Е. Алехин, В.В. Ярков, Е.С. Раздьяконов и др.) <1>. По мнению представителей второго подхода, по исследуемым делам суд осуществляет только судебный контроль над законностью решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц (М.А. Гурвич, С.Н. Абрамов, П.Ф. Елисейкин, Ю.А. Попова, Л.А. Грось, В.В. Скитович и др.) <2>.

<1> Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973; Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966; Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2002. N 2; Он же. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998; Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001; Алехин Д.Е. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Приходько А.А. Некоторые проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений // АПК РФ И ГПК РФ 2002: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Р.Ф. Каллистратова. М.: РАП, 2004.
<2> Грось Л.А. Гражданское и арбитражное процессуальное право - взаимосвязь с материальным правом. Хабаровск, 1997; Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1963; Скитович В.В. Судебная власть и административный акт: проблемы юрисдикционного контроля. Гродно: ГрГУ, 1999.

Третью точку зрения относительно правовой природы дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти можно назвать "промежуточной", поскольку она тяготеет как к первому, так и ко второму подходам.

Так, Ю.А. Попова считает, что защита субъективного права заявителя по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможна опосредованно. Значит, суд в данном случае не разрешает спор о субъективном праве (жилищном, земельном, пенсионном и т.п.), а лишь решает вопрос о законности (незаконности) административного акта, решениями которого, по мнению заявителя, нарушены его права. В качестве предмета непосредственной судебной защиты по исследуемой категории дел выступает юридический интерес <3>. Аналогичной позиции придерживается Т.В. Сахнова <4>.

<3> Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2002.
<4> Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 513.

Третья точка зрения заслуживает более детального анализа. С одной стороны, российский законодатель предусмотрел возможность судебной защиты законных интересов (ст. ст. 3 и 4 Гражданского процессуального кодекса РФ <5>), с другой - отсутствует, как на законодательном уровне, так и в судебной практике, понятие данного явления. Последнее обстоятельство, по мнению Н.В. Кляуса, "имеет прямой юридический эффект отрицательного характера, поскольку снижает уровень правовых гарантий для обращающихся в суд лиц" <6>.

<5> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
<6> Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2007. С. 26.

В правоведении не сложился единый подход к пониманию законного интереса как предмета судебной защиты по гражданским делам. Распространенной является точка зрения, отождествляющая законный интерес с субъективным материальным правом. Н.В. Витрук писал: "Законный интерес, как и юридическое право, есть возможность личности по пользованию различными социальными благами. Эта возможность выражается в правомочиях носителя такого интереса действовать определенным образом, требовать определенного поведения от обязанных лиц, органов и учреждений, обращаться за защитой к компетентным государственным органам и общественным организациям" <7>. Сходное определение предлагала З.В. Ромовская: "Охраняемый законом интерес создает его носителю возможность действовать определенным образом, претендовать на определенное поведение другого лица, а в случае неудовлетворения этого интереса обращаться за его защитой" <8>. Некоторые авторы придерживаются более радикальной позиции и отрицают правомерность категории "законные интересы", полностью заменяя ее понятиями "субъективное охранительное право" и "субъективное регулятивное право". Так, Е.А. Крашенинников отмечал, что "охраняемые законом интересы представляют собой такие социальные интересы, которые признаются государством посредством наделения их носителей... охранительными субъективными гражданскими правами" <9>. С.В. Михайлов указывал, что с юридической точки зрения нет разницы, как назвать субъективное право: право или законный интерес <10>.

<7> Витрук Н.В. Система прав личности // Права личности в социалистическом обществе. М., 1981. С. 109.
<8> Ромовская З.В. Судебная защита охраняемого законом интереса // XXVI съезд КПСС и проблемы реализации советского права. Львов, 1983. С. 77.
<9> Крашенинников Е.А. Охраняемые законом интересы // Методология права: общие проблемы и отраслевые особенности // Ученые записки Тартуского государственного университета. 1988. Вып. 806. С. 235.
<10> Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 40.

С подобными суждениями трудно согласиться. Во-первых, в нормативных правовых актах термин "законный интерес" используется наряду с правами и свободами, что указывает на его самостоятельность в качестве предмета судебной защиты; во-вторых, возможна ситуация, при которой лицо может быть заинтересовано в чем-либо, но не иметь на это никакого права. В связи с этим справедливым является мнение В.С. Ема: интерес не входит в содержание таких правовых категорий, как субъективные права и обязанности <11>. Таким образом, отсутствуют основания для отождествления прав и интересов.

<11> Ем В.С. Категория обязанности в советском гражданском праве (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 32.

Некоторые ученые подходят к проблеме дефиниции законных интересов с точки зрения норм процессуального права. В частности, М.А. Гурвич определял законные интересы как "социальные потребности, взятые законом под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а предоставление им (или же другим лицам) права прибегнуть к судебной или иным формам защиты" <12>. Аналогичного подхода придерживается Р.Е. Гукасян <13>. В юридической науке данная позиция разделяется не всеми правоведами. Так, оппоненты отмечают: приведенная М.А. Гурвичем, Р.Е. Гукасяном дефиниция законного интереса не учитывает материально-правовой аспект, тем самым снижая возможность ее использования в других отраслевых юридических дисциплинах <14>.

<12> Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. Т. III. С. 86.
<13> Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 38.
<14> Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // Советское государство и право. 1980. N 1. С. 29; Кляус Н.В. Указ. соч. С. 37.

С нашей точки зрения, осуществление любого субъективного права непременно связано с реализацией законного интереса: граждане и организации, вступая в различные правоотношения, преследуют в качестве цели извлечение определенной выгоды, достижение полезного результата, соответствующих их интересам (получение прибыли, изготовление конкретной продукции, приобретение имущества, раскрытие информации и т.д.). Иными словами, это мысли, желания, потребности, которые движут людьми, побуждая их к совершению действий, принятию решений и т.д. Именно в данном значении исследуемая категория употребляется в ряде нормативных правовых актов (например, п. 1 ст. 121, п. 4 ст. 252, п. 1 ст. 449 Гражданского кодекса РФ <15>; ч. 2 ст. 1, ст. 58, ч. 3 ст. 72 Жилищного кодекса РФ <16>; ч. 3 ст. 21.1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <17> и др.). Нарушение материального права одновременно приводит к нарушению и законного интереса, так как результат, на который рассчитывало лицо, реализуя субъективное право, оказывается недостигнутым. При этом давать точное определение законного интереса нецелесообразно, поскольку он возникает и развивается до вступления людей в соответствующие правоотношения и изначально существует вне рамок правовой реальности. Более того, заранее невозможно исчерпывающим образом предусмотреть и закрепить в нормативных правовых актах мотивы поведения человека. Т.Б. Шубина указывает: "...Представляется невозможным выработать строго определенное понятие "законный интерес" <18>. Возможно, по этой причине в процессуальных кодексах до сих пор отсутствует легальная дефиниция данного явления. Законодатель ограничивается лишь указанием, что законный интерес также подлежит судебной защите.

<15> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<16> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.
<17> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<18> Шубина Т.Б. Теоретические проблемы защиты права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 9, 10.

Таким образом, следует вывод: рассматриваемая категория носит собирательный характер и сочетает в себе как материально-правовую (побуждение к реализации субъективного права), так и процессуально-правовую стороны (предоставление судебной защиты). С учетом изложенного можно утверждать, что в гражданском судопроизводстве в качестве "основного", непосредственного предмета защиты выступает субъективное право, а законный интерес является "дополнительным", опосредованным предметом такой защиты, неразрывно связанным с материальным правом.

На основе проведенного выше анализа применительно к производству по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти предметом судебной защиты следует считать нарушенное субъективное право. Данный вывод подтверждают нормы главы 25 ГПК РФ, где речь идет только о правах и свободах граждан и организаций. Однако это не означает, что законный интерес полностью исключается из предмета судебной защиты. Следуя логике изложенных выше рассуждений, граждане и организации, защищая нарушенное субъективное право, одновременно отстаивают и свои законные интересы. При этом на практике в некоторых случаях суды отказывают в приеме исковых заявлений по причине, что законные интересы не регламентированы соответствующей нормой права <19>. Подобные действия не соответствуют процессуальному закону. Во-первых, статья 134 ГПК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в принятии искового заявления; во-вторых, судья рассматривает вопросы, которые он вправе разрешать только в стадии судебного разбирательства и принятии решения по существу. В целях минимизации числа необоснованных отказов в приеме заявлений наряду с требованием о предоставлении судебной защиты законного интереса следует одновременно указывать субъективное право, которое лицо считает нарушенным.

<19> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 12; 2002. N 6.

Библиография

Гражданский кодекс РФ. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.

Гражданский процессуальный кодекс РФ. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

Жилищный кодекс РФ. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.

Алехин Д.Е. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.

Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966.

Витрук Н.В. Система прав личности // Права личности в социалистическом обществе. М., 1981.

Грось Л.А. Гражданское и арбитражное процессуальное право - взаимосвязь с материальным правом. Хабаровск. 1997.

Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970.

Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия // Труды ВЮЗИ. Т. III.

Елисейкин П.Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1963.

Ем В.С. Категория обязанности в советском гражданском праве (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981.

Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2007.

Крашенинников Е.А. Охраняемые законом интересы // Методология права: общие проблемы и отраслевые особенности // Ученые записки Тартуского государственного университета. 1988. Вып. 806.

Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // Советское государство и право. 1980. N 1.

Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002.

Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2002.

Приходько А.А. Некоторые проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений // АПК РФ и ГПК РФ 2002: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Р.Ф. Каллистратова. М.: РАП, 2004.

Ромовская З.В. Судебная защита охраняемого законом интереса // XXVI съезд КПСС и проблемы реализации советского права. Львов, 1983.

Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М.: Волтерс Клувер, 2008.

Скитович В.В. Судебная власть и административный акт: проблемы юрисдикционного контроля. Гродно: ГрГУ, 1999.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998.

Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2002. N 2.

Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1973.

Шубина Т.Б. Теоретические проблемы защиты права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998.