Мудрый Юрист

Об использовании категорий теории самоуправления в науке конституционного права *

<*> Sergeev A.A. On the use of categories of theory of self-government in the science of constitutional law.

Сергеев Алексей Аронович, доктор юридических наук.

В статье исследуется проблема заимствования наукой конституционного права отдельных категорий и методов теории автоматического управления. Описываются условия использования в самоуправляемых системах обратных связей определенных типов.

Ключевые слова: самоуправление, автоматическое управление, обратная связь, конституционное право.

The article analyses categories and methods of the theory of automatic control which are used in a constitutional law. Conditions of use of some feedback are described.

Key words: self-government, automatic control, feedback, constitutional law.

К предмету изучения науки конституционного права относится самоуправление в социальных системах. Хотя принципам и методам организации самоуправления посвящен значительный объем правовой литературы, в особенности касающейся устройства муниципальной власти, единые взгляды на структуру самоуправляемых систем пока не сформировались. Несомненный интерес представляют попытки заимствования для целей описания сути самоуправления, осуществляемого на основе права, категорий и принципов теории автоматического управления (теории самоуправления). В настоящей статье ставится задача проанализировать такие заимствования, оценить их корректность и обоснованность с точки зрения адекватного описания теорией действительности.

Идеи самостоятельной организации общества глубоко прорабатывались в науке советского права. Ученым, пытавшимся найти резервы расширения реальной демократии в условиях советской системы государственного устройства, самоуправление представлялось в качестве системы социального управления, построенной на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Социальные общности при этом должны были самостоятельно образовывать и избирать им всецело подотчетные рабочие органы, а социальные нормы - создаваться путем прямого волеизъявления людей и играть роль их самообязательств. Этим достигалась бы наибольшая мера участия граждан в делах общества, слияние субъекта и объекта социального управления <1>. С практической стороны эти идеи служили обоснованием необходимости более широкого использования демократических инструментов в социальном управлении.

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М., 1984. С. 193 - 213.

К сожалению, в современный период рядом исследователей подобные идеи стали восприниматься упрощенно и, в частности, механически проецироваться на существующую систему организации местной власти. В научных публикациях стал расхожим штампом тезис о "совпадении субъекта и объекта управления" как главном отличии местного самоуправления от государственной власти. Так, например, А.А. Шлихтер характеризует специфику местного самоуправления следующим образом: "...в процессе этой деятельности как бы происходит совмещение субъекта и объекта управления в том смысле, что граждане, осуществляющие самоуправление и контролирующие деятельность избранных органов власти, в то же время добровольно подчиняются принятым ими решениям" <2>. В этой формулировке не видно логики. Если граждан следует считать субъектом управления, то кем являются упоминаемые избранные органы власти? Если суть самоуправления состоит в исключительно добровольном подчинении принятым решениям, то при чем здесь вообще органы власти?

<2> Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. М., 2002. С. 6 - 7.

А.Р. Еремин выделяет в качестве конституционного условия построения современного российского местного самоуправления "реальное осуществление местного самоуправления при условии совпадения субъекта и объекта управления" и делает вывод о том, что "при самоуправлении существуют не две системы: управляющая и управляемая, а одна самоуправляемая" <3>. Этот вывод повторяют и некоторые другие авторы.

<3> Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 9 - 10, 15.

Здесь очевидно смешение понятий. Любой объект материального мира может рассматриваться в отношениях с иными объектами как единый и условно неделимый. Однако если этот объект реально не монолитен, то может быть рассмотрена и его внутренняя структура: совокупность элементов, из которых состоит объект, и связи между ними. Если объект является самоуправляемой системой (именно одна система, а не две), то из этого вовсе не следует, что в структуре этой системы управляющий и управляемый элементы должны совпадать. Поясним это на простом бытовом примере. Допустим, куплен холодильник (единый объект). Он является технической самоуправляемой системой, способной автоматически поддерживать желаемую температуру. Это именно одна самоуправляемая система (куплен один холодильник, а не два), однако в структуре этой системы объект управления (шкаф с компрессором) и управляющий элемент (датчик температуры и реле, включающее или отключающее компрессор при отклонении температуры от желаемого значения) никак не могут совпадать.

В более корректной форме соответствующую правовую идею выражает Т.М. Бялкина: "...в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект - население муниципального образования (или иначе - местное сообщество, территориальный коллектив) является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения" <4>. Из такой посылки по логике напрашиваются два вывода: 1) местное самоуправление осуществляется преимущественно в формах непосредственной демократии; 2) если местное самоуправление осуществляется через институты представительной демократии, то различия интересов (воли) населения и его представителей, наделенных полномочиями по осуществлению муниципального управления, столь ничтожны, что ими можно пренебречь и считать указанные интересы (воли) совпадающими. В теории управления два разных элемента системы условно признаются одним элементом именно тогда, когда можно пренебречь их различиями, возникающими между ними противоречиями.

<4> Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России. Нижний Новгород, 2002. С. 153.

Увы, действительность опровергает оба указанных вывода.

Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. "Не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только", - призывал в свое время специалистов в муниципальной сфере С.А. Авакьян <5>. Сегодня для всех стало очевидным, что в местном самоуправлении преобладают институты представительной демократии и профессиональной муниципальной службы. Именно органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении вопросов местного значения.

<5> Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. "Проблемы законодательства в области местного самоуправления". М., 2001. С. 18 - 19.

Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений. Увы, практика показывает, что их интересы могут оказываться порой противоположными. Безответственность, коррупция, пренебрежение правами граждан - все это достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от важнейшей проблемы - обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.

Несостоятельность идеи "совпадения субъекта и объекта самоуправления" доказывает не только анализ правовых отношений, но и простой здравый смысл. Как справедливо отмечает А.В. Новокрещенов, ответ на вопрос о том, может ли население в принципе выполнять функции субъекта управления во всей полноте, очевиден - не может. "Этого нет нигде: ни во Франции, ни в Голландии, ни в Германии, ни в США. Возможно, где-то люди, ведущие первобытный образ жизни, и осуществляют непосредственное участие в управлении, но и там, скорее всего, это является прерогативой вождя. Там, где хоть в какой-то мере проявляется цивилизация, там обязательно, на основе самоорганизации, из общей массы выделяется (не всегда демократическим путем) лидер, который берет на себя ответственность за управление... Знакомство с опытом организации местного самоуправления западноевропейских стран позволило увидеть различные формы местной власти, но нигде не удалось обнаружить такое явление, чтобы население само осуществляло власть, являлось ее субъектом, за исключением моментов выборов и референдумов" <6>.

<6> Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. Новосибирск, 2002. С. 226, 227.

Самоуправляемая система предполагает отнюдь не совпадение управляющего и управляемого элементов, как считают некоторые авторы, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент. Каким должно быть это воздействие? Для ответа на этот вопрос не обойтись без более обстоятельного анализа сущности самоуправления.

Во-первых, необходимо уточнить, что следует считать объектом управления в социальной системе. Граждане - это не винтики или шестеренки, которыми управляют органы власти. Как указывает В.Е. Чиркин, "объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающие общественное значение" <7>. С таким подходом можно вполне согласиться. Объект управления в соответствующей самоуправляемой системе - возникающие общественные отношения, волевые действия граждан и их коллективов в рамках данных отношений.

<7> Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М., 2003. С. 20.

Во-вторых, необходимо правильно понять общие принципы построения самоуправляемых систем. В этих системах управляющий и управляемый элементы не совпадают. Однако обязательным условием является наличие в самоуправляемой системе обратной связи - канала воздействия управляемого элемента на управляющий элемент, обеспечивающего необходимую коррекцию процесса управления. Следует отметить, что наиболее устойчивы системы управления без обратных связей (т.е. не самоуправляемые). Это системы директивного управления (прямого администрирования, управления по задающему воздействию, по команде). Устойчивость достигается здесь за счет простоты системы. Однако аксиомой теории управления является обязательное наличие в подобной системе так называемой статической ошибки - рассогласования между фактическим состоянием объекта управления и требуемым состоянием, т.е. между желаемым и действительным. Причем система не способна сама устранить это рассогласование, она обеспечивает исполнение команд, как бы далеки от реальных потребностей управляемого элемента они ни были. Системы управления по задающему воздействию хороши там, где высокая устойчивость и надежность являются главными требованиями, например в организации армии.

Системы управления с обратными связями качественно более сложны. Они позволяют автоматически поддерживать желаемое состояние объекта управления при изменении внешних условий. Однако платить за это приходится не только усложнением процесса управления. Кроме издержек, связанных с организацией обратной связи, возникают дополнительные проблемы: ухудшается качество переходных процессов, снижается запас устойчивости системы. Ниже суть этих проблем мы поясним подробнее.

В самоуправляемой системе основной характеристикой обратной связи является ее глубина, характеризующая реальную способность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент и этим обеспечивать требуемую коррекцию управления. Поверхностное, не глубокое влияние объекта управления на управляющий элемент является причиной низкой эффективности самоуправления. Могут существовать системы, номинально считающиеся самоуправляемыми, но ввиду неглубокой обратной связи фактически являющиеся системами директивного управления. Обратная связь в этих системах не способна оказывать серьезного влияния на процесс управления.

В системе публичной власти, организованной на демократических принципах, роль обратной связи играют свободные выборы. Именно выборные начала, как отмечал выдающийся российский теоретик права Б.Н. Чичерин, создают необходимую связь между гражданами и их представителями, получающими властные полномочия и заступающими на место самих граждан в управлении. "Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим" <8>.

<8> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 6.

Несложно увидеть, что сегодняшнее российское местное самоуправление качественно не отличается от системы государственного управления ни по типу основной обратной связи, ни по ее глубине. Муниципальные выборы проводятся фактически с той же периодичностью, что и выборы органов государственной власти, на основе унифицированного избирательного законодательства. Российское местное самоуправление не характеризуется качественным расширением числа должностей, замещаемых путем выборов. Специфика местной власти должна состоять в наличии вспомогательных каналов обратной связи, таких форм муниципальной демократии, как собрания и конференции граждан, опросы, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление. Если указанные институты найдут действительно широкое применение при решении вопросов местного значения, можно будет говорить о качественном своеобразии муниципальной власти.

В современной отечественной конституционно-правовой науке использование понятийного аппарата и принципов теории автоматического управления связано не только с описанием муниципальной власти. В качестве примера работ, затрагивающих соответствующие теоретические категории, можно привести статью М.В. Глигич-Золотаревой, в которой впервые детально проанализированы особенности обратных связей в социальных системах, осуществляющих управление посредством права <9>. Как справедливо отмечает автор указанной статьи, "обратная связь позволяет контролировать и учитывать действительное состояние управляемой системы (т.е. в конечном счете результаты работы управляющей системы) и вносить соответствующие корректировки в алгоритм управления".

<9> Глигич-Золотарева М.В. Конституционная ответственность как отрицательная обратная связь в государственной системе // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 34 - 38.

Весьма интересен подход автора, заключающийся в применении аппарата теории обратных связей к конституционно-правовой ответственности. Он приводит к следующим выводам: "...при нормальном протекании внутрисистемных процессов управления в государственных системах желательнее, когда механизмы ответственности имеют характер положительной обратной связи, тогда они способствуют дальнейшему развитию государственной системы. Но и у отрицательной обратной связи есть свои положительные стороны. Она стабилизирует протекание процессов, в то время как положительная обратная связь, напротив, обычно приводит к их ускоренному развитию" <10>. Отдавая должное содержательности указанной научной статьи и новизне сделанных в ней выводов, следует тем не менее отметить, что приведенная выше цитата, мягко говоря, упрощает принципы и методы самоуправления. В связи с этим попробуем объяснить условия использования в самоуправляемых системах определенных видов обратных связей.

<10> Там же.

Сущность любой обратной связи заключается в формировании корректирующего воздействия на объект управления, которое поставлено в зависимость от некоего контролируемого параметра. То есть величина корректирующего воздействия изменяется автоматически при изменении значения соответствующего параметра (происходит самоуправление). Если корректирующее воздействие имеет тот же знак, что и контролируемый параметр (при увеличении этого параметра корректирующее воздействие стремится увеличить результат управления), обратную связь называют положительной, в противном случае - отрицательной. Однако использование обратной связи того или иного знака зависит от типа самоуправления, а их выделяют два.

Первый тип самоуправления - управление по возмущающему воздействию. Под возмущающим воздействием понимается внешнее влияние на объект управления, которое может искажать процесс управления, уводить объект от желаемого состояния. В таких системах для поддержания объекта в требуемом состоянии используется положительная обратная связь. Чем больше возмущающее воздействие, тем большим должно быть и поставленное в зависимость от него корректирующее воздействие, призванное компенсировать его влияние. Рассмотрим конкретный пример. Допустим, объектом управления является благосостояние какой-то категории населения, нуждающейся в социальной защите. Государственное управление объектом заключается в выплате соответствующим лицам социальных пособий. Однако на практике возникает возмущающее воздействие - инфляция, обесценивающая выплаты. Законодатель может поставить размеры социальных выплат в строгую зависимость от уровня инфляции. Если индексация выплат (корректирующее воздействие) будет производиться не случайным образом, а по установленной законом формуле, путем умножения размера выплат на коэффициент-дефлятор, рассчитываемый на основе объективных экономических показателей (стоимость потребительской корзины или т.п.), то мы получим классическую систему самоуправления по возмущающему воздействию. С ростом цен будут автоматически расти размеры социальных выплат.

Положительная обратная связь в такой системе обеспечивает компенсацию роста цен, однако с увеличением ее глубины обязательно падает устойчивость системы (не случайно подобные системы часто называют системами с самовозбуждением). Это можно понять даже умозрительно: рост социальных выплат из бюджета подстегивает инфляцию, что опять-таки приводит к росту выплат. В теории устойчивости, относящейся к числу точных наук, этот вывод доказывается математически.

В чем проявляется уменьшение запаса устойчивости? В том, что выведенная из равновесия система долго не может вернуться в первоначальное состояние, возникают колебания, а при потере устойчивости система вообще не имеет равновесного состояния, происходит неконтролируемый рост ее параметров. Таким образом, стабилизация регулируемого параметра в статике приводит к разбалансировке системы в динамике, к длительным переходным процессам или даже потере контроля над ними. Поэтому в системах самоуправления по возмущающему воздействию глубина положительной обратной связи обычно выбирается исходя из задачи частичной компенсации возмущающего воздействия при сохранении минимально необходимого запаса устойчивости системы. Полная компенсация здесь реально недостижима.

Второй тип самоуправления - управление по отклонению. В этом случае не ставится под контроль какое-то конкретное возмущающее воздействие. Контролируемым параметром является итоговое состояние объекта управления. Если возникло отклонение этого параметра от желаемого значения, корректирующее воздействие обеспечивает уменьшение такого отклонения. Поэтому обратная связь в таких системах самоуправления должна быть отрицательной: если под действием внешних факторов значение контролируемого параметра становится больше желаемого, обратная связь должна обеспечить его уменьшение, и наоборот. Системы самоуправления по отклонению называют замкнутыми системами. Их особенность в том, что обратная связь может компенсировать сразу множество разнообразных возмущающих факторов. Свойством системы является минимизация отклонения реального состояния объекта управления от желаемого состояния независимо от того, какое именно возмущающее воздействие явилось причиной указанного отклонения.

Попробуем предложить пример, иллюстрирующий сказанное. В различных государствах в зависимости от задач демографической политики рождаемость либо стимулируется, либо сдерживается. Можно представить себе правовую модель, в которой в случае падения рождаемости государство применяет систему социальных льгот, призванных стимулировать ее рост, а в случае нежелательного повышения рождаемости - систему налоговых и иных финансовых обременений, призванных затормозить указанный рост. Хотя приходится признать, что нам неизвестны государства, в которых подобная сложная отрицательная обратная связь существовала бы в виде закрепленной законом модели самоуправления, исключающей использование рычагов "ручного управления".

В системах самоуправления по отклонению отрицательная обратная связь обеспечивает поддержание на требуемом уровне регулируемого параметра в статике (точность управления), но при этом также усложняет управление в динамике, ухудшает качество переходных процессов, снижает запас устойчивости системы. Ограниченный объем данной статьи не позволяет привести доказывающие это выкладки, подробно с ними можно ознакомиться в специальной литературе <11>.

<11> См., например: Бессекерский В.А., Попов Е.П. Теория систем автоматического регулирования. М., 1973.

Как уже отмечалось, роль отрицательной обратной связи в политической системе общества играют свободные выборы. Эта обратная связь является сложной и нелинейной (т.е. зависимости корректирующего воздействия от контролируемого параметра не являются простыми и пропорциональными). Однако демократически устроенная социальная модель всегда является замкнутой системой самоуправления. Как верно отмечает ключевую функцию этой модели А. Пшеворский, демократия позволяет народу мирным путем сменить правительство <12>. Народ, не оценивая по отдельности все причины неэффективности государственного управления, может на очередных выборах выразить в целом свое мнение об этом управлении: отказать в доверии правящему кабинету и проголосовать за оппозицию.

<12> Пшеворский А. Защита минималистской концепции демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты. М., 2006. С. 10 - 15.

Рассмотренные выше обратные связи в теории самоуправления именуются жесткими, они действуют в системе постоянно, обеспечивают требуемое состояние объекта управления в статике. Наряду с ними используются и так называемые гибкие обратные связи: присутствуя в системе, они никак не проявляют себя в статике, а начинают действовать лишь в динамике, т.е. во время переходного процесса. Функция гибких обратных связей состоит в задании условий перехода системы из одного устойчивого состояния в другое. Такие обратные связи мы также можем увидеть в отечественном конституционном праве. Например, референдум по вопросу об образовании нового субъекта РФ путем объединения существующих субъектов РФ или голосование населения по вопросу изменения границ либо преобразования муниципального образования. Эти институты непосредственной демократии могут использоваться только в отдельных случаях, прямо указанных в федеральном законодательстве, когда переход системы в новое состояние должен получить предварительное одобрение со стороны населения.

Категории и аппарат теории автоматического управления используются в науке конституционного права редко, поскольку в отличие от технических систем не представляется возможным производить математические расчеты и на их основе определять требуемую глубину обратной связи и иные параметры регуляторов. Однако не вызывает сомнения универсальность общих положений указанной теории. В социальных системах, осуществляющих самоуправление на основе права, выбор необходимой глубины обратной связи всегда представляет собой оптимизационную задачу: обеспечения точности управления, т.е. достижения близких к желаемым параметров объекта управления при сохранении необходимого запаса устойчивости системы, т.е. надежности ее функционирования.