Мудрый Юрист

Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка *

<*> Red'kin O.B. Consolidated legislative initiative: legal substantiation, evaluation.

Редькин Олег Борисович, начальник организационно-правового отдела Администрации Ялуторовского района Тюменской области.

Статья посвящена вопросу о консолидированной законодательной инициативе как позитивном механизме взаимоотношений субъектов законодательной инициативы, позволяющем качественно улучшить законопроекты, а также сократить сроки прохождения их в Совете Федерации.

Ключевые слова: консолидированная законодательная инициатива, законопроект, субъекты законодательной инициативы, парламент, законодательный процесс.

The article is devoted to the issue of consolidated legislative initiative as a positive mechanism of interrelations of subjects of legislative initiative allowing to improve draft laws and also the periods of their passing through the Soviet of the Federation.

Key words: consolidated legislative initiative, draft law, subjects of legislative initiative, parliament, legislative procedure.

Общие положения

Законодательная инициатива - официальное внесение законопроекта в Государственную Думу в соответствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива - первая стадия законодательного процесса, т.е. установленного Конституцией РФ порядка принятия закона.

Таким образом, речь идет о юридически значимом внесении законопроекта уполномоченным субъектом законодательной инициативы. Никто не лишен права обращения в парламент, в том числе с законодательными предложениями. Но если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рассматривать это предложение или нет, то в случае, когда законодательное предложение исходит от субъекта законодательной инициативы, парламент (палата парламента) обязан рассмотреть его с соблюдением всех правил законодательной процедуры и в итоге рассмотрения решить вопрос о принятии предложенного законопроекта или его отклонении.

Круг субъектов законодательной инициативы определяется конституциями. Повсеместно это депутаты парламента (в некоторых странах только они); в подавляющем большинстве стран - также и правительства. К этим двум основным категориям некоторые конституции добавляют верхнюю палату парламента (законопроекты во многих странах вносятся в нижнюю палату); парламентские комитеты, а также определенное число избирателей (так называемая народная инициатива).

Конституция РФ в части 1 статьи 104 предоставляет право законодательной инициативы Президенту РФ, Совету Федерации в качестве верхней палаты парламента, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также трем высшим судебным инстанциям: Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Таким образом, круг субъектов законодательной инициативы в Российской Федерации шире, чем во многих зарубежных государствах. Когда речь идет о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, этот круг сужается (ст. 134). Предложения такого рода могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации (т.е. не менее 33 членов) или депутатов Государственной Думы (т.е. не менее 90 депутатов).

Законопроекты вносятся в нижнюю палату Федерального Собрания - Государственную Думу: это должен быть постатейный проект, сопровождаемый развернутым обоснованием, а при необходимости - статистическими, демографическими и иными данными. Особые правила предусмотрены для так называемых финансовых законопроектов, которые влекут за собой увеличение расходной части государственного бюджета или сокращение его доходной части. К финансовым относятся также законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и некоторые другие. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ финансовые законопроекты могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Причины и момент возникновения "консолидированной законодательной инициативы"

Предметом нашего специального внимания является реализация права законодательной инициативы законодательными органами субъектов Российской Федерации. Здесь существует немало проблем, основные из них:

  1. "Москва нас не слышит". Отстаивать региональные инициативы в Госдуме всегда было чрезвычайно сложно <1>.
<1> Мнение Председателя краевого Законодательного собрания Забайкальского края Анатолия Романова - по данным пресс-службы указанного органа, март 2010 г.
  1. Высокая доля отклоненных инициатив и длительные сроки их рассмотрения. Например, Московская областная Дума, по данным ее Председателя, за 16 лет внесла 185 законодательных инициатив, из них 18 подписаны Президентом России как федеральные законы, 26 - учтены в качестве поправок, 12 - отклонены и 12 - в настоящее время находятся на рассмотрении в комитетах Государственной Думы <2>.
<2> См.: Совместный научно-практический семинар Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Московской областной Думы на тему: "Об актуальных проблемах обеспечения парламентской деятельности в законодательных органах государственной власти субъектов РФ", 27 мая 2010 г. // Московский комсомолец. 2010. 1 июня.

В свою очередь, Совет Федерации в адрес поступающих законодательных инициатив законодательных органов субъектов Федерации говорит, что "общие причины "пробуксовки" региональных инициатив: мелкотемье, фрагментарность, отсутствие системности, невысокий уровень правовой проработанности" <3>.

<3> Мнение руководителя Аппарата Совета Федерации Владимира Свинарева. См.: Инициатива рождается в регионе // Парламентская газета. N 19 - 20. 2010. 16 апреля.

В связи с этим появилась необходимость совершенствования участия субъектов РФ в законотворческом и законодательном процессе на федеральном уровне и как один из путей реализации - возникновение "консолидированной законодательной инициативы", т.е. укрепление сотрудничества Совета Федерации и законодательных органов субъектов Федерации в данном направлении. О необходимости изменений в порядке и организации законодательной деятельности, задаче существенного повышения эффективности законодательной деятельности субъектов РФ говорил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 2008 г. При этом значительная роль в координации законодательной деятельности представительных органов территорий была отведена Совету Федерации.

В рамках реализации Послания Президента РФ в начале 2009 г. было решено объединить усилия Совета Федерации и законодательных органов субъектов РФ в сфере законотворческой деятельности. При поддержке руководителей законодательных собраний регионов Советом Федерации был предложен иной принцип работы с региональными инициативами - подготовка консолидированных законодательных инициатив.

Моментом возникновения "консолидированной законодательной инициативы" можно считать принятие Советом Федерации Постановления от 7 июля 2009 г. N 301-СФ "О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которым в Регламенте палаты появились важные новеллы: статья 140 дополнена частью 1.1, введена новая статья 141.2, дополнена частью 2.1 статья 142, дополнены предложениями части 1, 3 статьи 143. Все эти коррективы коснулись организации, подготовки и рассмотрения консолидированной законодательной инициативы.

Следующим этапом стало заключение Советом Федерации с законодательными органами субъектов Федерации соглашений о взаимодействии в федеральном законодательном процессе в конце 2009 г.

Основными целями, поставленными субъектами консолидированной законодательной инициативы, являются:

  1. разработка единого механизма планирования подготовки законодательных инициатив;
  2. приоритетный порядок прохождения региональных инициатив;
  3. создание единой аналитической базы по прохождению региональных законопроектов;
  4. создание системного информационного обмена между СФ, Госдумой и законодательными органами субъектов РФ;
  5. качественное изменение юридико-технической подготовки документа;
  6. сокращение сроков рассмотрения региональных законопроектов.

Смысловое значение термина "консолидация" и его значение применительно к законодательной инициативе

В Большом юридическом словаре под консолидацией понимается: консолидация (позднелат. consolidatio от consolido - укрепляю) -

  1. один из видов систематизации законодательства. Цель консолидации - устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией. Консолидированными законами называются такие законодательные акты, которые лишь суммируют несколько изданных прежде по данному предмету законов, не изменяя в чем-либо существенном их содержания и не стремясь при этом объединить эти старые законы в какой-либо единой логической конструкции. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности. Термин "консолидация" преимущественно применяется в английском праве; в романо-германской правовой системе соответствующую законодательную деятельность называют инкорпорацией;
  2. в гражданском праве - прекращение права пользования вследствие его слияния с правом собственности в одном лице (напр., собственник становится наследником узуфруктуария);
  3. в финансовом праве - одно из мероприятий по управлению государственным долгом, заключается в изменении сроков действия ранее выпущенных займов <4>.
<4> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.

Причем в словаре не отражено, но в гражданском законодательстве правовой термин "консолидация" существует в статье 74 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах", в соответствии с которой под консолидацией понимается конвертация двух или более акций общества в одну новую акцию той же категории (типа).

В финансовом праве - Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) - существует понятие "консолидированный бюджет", это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет не утверждается каким-либо законодательным (представительным) органом власти, поэтому не является юридическим документом. Бюджет консолидированный выполняет, таким образом, функцию объединения бюджетных показателей (по отдельным территориям или стране в целом), и его величина в каждом отдельном случае определяется расчетным путем.

В статье 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. "О консолидированной финансовой отчетности" под консолидированной финансовой отчетностью понимается систематизированная информация, отражающая финансовое положение, финансовые результаты деятельности и изменения финансового положения организации, организаций и (или) иностранных организаций - группы организаций, определяемой в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (далее - МСФО).

В Большой советской энциклопедии под консолидацией понимается: консолидация [лат. consolidatio, от con (cum) - вместе, заодно и solido - уплотняю, укрепляю, сращиваю] - упрочение, укрепление чего-либо; объединение, сплочение отдельных лиц, групп, организаций для усиления борьбы за общие цели <5>.

<5> Большая советская энциклопедия. 3-е изд.: В 30 т. М.: Изд-во "Советская энциклопедия", 1969 - 1978.

В Современном экономическом словаре под консолидацией понимается: консолидация (от лат. consolidatio - укреплять, сращивать) - 1) объединение, слияние двух или нескольких фирм, компаний; 2) сведение бухгалтерских данных при подготовке сводного отчета; 3) замена национальной валюты в валютных резервах страны международными денежными активами; 4) вложение прибыли, полученной от торговли спекулятивными акциями, в более надежные акции <6>.

<6> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.

В конституционном праве термин "консолидация" ранее не использовался, а гражданско-правовые и финансово-правовые его значения подразумевают либо прекращение права пользования вследствие его слияния с правом собственности в одном лице или конвертацию двух или более акций общества в одну новую акцию, либо изменение сроков действия ранее выпущенных государственных займов. Так или иначе, но смысловая нагрузка правового термина "консолидация" связана с действием и получением результата, отличающегося от первоначального.

Представляется, что указанные значения данного термина не совсем подходят к механизму взаимоотношений субъектов законодательной инициативы при внесении консолидированной законодательной инициативы, так как: не происходит слияния прав субъектов законодательной инициативы; законодательная инициатива вносится совместно СФ и субъектом РФ, при этом сохраняется автономия субъекта. Таким образом, меняется только качество проработанной законодательной инициативы, при этом сохраняются права субъектов законодательной инициативы, установленные Конституцией РФ, и суть самой инициативы.

Подводя итоги, можно сказать, что консолидированная законодательная инициатива является позитивным механизмом взаимоотношений субъектов законодательной инициативы, позволяющим качественно улучшить законопроекты, а также сроки прохождения их в Совете Федерации, но она не устраняет проблемы длительных сроков рассмотрения законопроектов в Государственной Думе. В идеале проблему консолидированной законодательной инициативы можно было бы решить одновременно с принятием Федерального закона "О порядке принятия федеральных законов", о необходимости которого длительное время говорят правоведы.