Мудрый Юрист

"Забронзовевшее" представительство * м.в. Глигич-золотарева,

<*> Gugich-Zolotareva M.V., Kiryukhin K.S. "Bronzed" representation.

Глигич-Золотарева Милена Валериевна, старший научный сотрудник Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН, кандидат юридических наук.

Кирюхин Константин Сергеевич, ведущий советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Статья затрагивает широкий круг проблем, связанных с актуальным состоянием партийно-политической системы России, широко применяющимися в стране избирательными технологиями, а также состоянием института парламентаризма с учетом зарубежного опыта. Рассматриваются причины застоя в политической жизни страны, вопрос о свободе волеизъявления депутатов (в России и за рубежом она ограничивается в основном так называемым партийным мандатом), а также наметившиеся противоречия между законодательной и представительной функциями парламента. В статье даются предложения по преодолению указанных проблем и структурированию парламентских учреждений исходя из необходимости ревизии постулатов традиционного понимания парламентаризма, показателей эффективности деятельности политических партий, а также установившегося баланса между исполнительной и законодательной властями.

Ключевые слова: парламентаризм, политические партии, законодательные органы, представительные органы, партийный мандат, избирательное право, депутаты, палаты парламента, правительство, субъекты Федерации.

The article touches upon a wide range of problems related to the actual state of party-political system of Russia, widely applied in the country election technologies and also the state of the institute of parliamentarism taking into account the foreign experience. The authors consider the reasons for stagnation in political life of the country, the issue of freedom of will expression of deputies (in Russia and abroad it is limited in general by so-called party mandate) and also raised contradictions between legislative and representative functions of the parliament. The article makes proposals with regard to negotiation of the said problems and structurization of parliamentary institutions coming from the necessity of revision of postulates of traditional understanding of parliamentarism, indexes of efficiency of activity of political parties and also the balance between the executive and legislative powers.

Key words: parliamentarism, political parties, legislative agencies, representative agencies, party mandate, election law, deputies, chambers of parliament, representation, subjects of the federation.

1. Симптомы застоя

Ноябрьское выступление Президента России в видеоблоге <1> поставило диагноз политической системе страны. "С определенного периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, возникла угроза превращения стабильности в фактор стагнации, - отметил глава государства. - А такой застой одинаково губителен и для правящей партии, и для оппозиционных сил. Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе - она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто "бронзовеет" и в конечном счете тоже деградирует". Отсюда, по мнению Президента, возникла необходимость поднять уровень политической конкуренции, повысить качество народного представительства. "Партия - это... политический инструмент представительства. Партия представляет своих избирателей. Но в случае правящей партии - это большинство избирателей, и реализация их прав, уважение к их мнению - это фундаментальный принцип демократии".

<1> См.: видеоблог Президента Д.А. Медведева от 23 ноября 2010 г.

Таким образом, главой государства поставлены задачи повысить уровень политической конкуренции и качество представительства в парламенте, а также качество самих партий. С технико-юридической точки зрения реализация президентских инициатив в рамках действующей партийно-политической системы требует всего нескольких последовательных шагов.

  1. Снижение заградительного барьера на выборах всех уровней. Как федеральные, так и региональные выборы демонстрируют, что 7-процентный заградительный барьер является искусственно завышенным: при низкой явке он отсекает до 40 - 45% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, ставится под сомнение основная задача избирательной системы: обеспечить максимально большему числу граждан возможность направить в каждый представительный орган власти своего представителя. Чем меньшее количество граждан имеет своего представителя (представителей - на разных уровнях власти) для управления государством, тем хуже избирательная система. Никаких серьезных оснований для установления на федеральных выборах заградительного барьера выше 5%, а на региональных - выше 3% просто не существует. Данная задача вполне решаема путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2> и в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <3>.
<2> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<3> Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
  1. Упрощение участия политических партий в выборах всех уровней. Это подразумевает отказ от сбора подписей избирателей как инструмента выдвижения политических партий. Для участия в выборах любого уровня партии достаточно иметь регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Для реализации данной новеллы потребуется внести соответствующие изменения в Федеральный закон "О политических партиях" <4>.
<4> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
  1. Упрощение порядка регистрации политических партий. Для этого целесообразно внести в Федеральный закон "О политических партиях" следующие изменения:

Осуществить перечисленные меры довольно просто. С этой точки зрения повышение уровня политической конкуренции - цель вполне достижимая. Однако практика в очередной раз пошла по другому пути. 11 марта 2011 г. был принят Государственной Думой и уже 16 марта одобрен Советом Федерации внесенный Президентом Федеральный закон, регулирующий вопросы применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов <5>. Согласно его положениям не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, для муниципальных выборов законопроектом предусмотрен 5-процентный проходной барьер. Это меньше, чем на федеральном и региональном уровнях (практически везде этот барьер равен 7%), однако проблемы повышения уровня политической конкуренции это новшество не решает, и даже напротив - данный барьер для местного уровня явно завышен, он отсечет от участия в выборах ряд политических сил и соответственно лишит представительства на местном уровне значительную часть населения.

<5> Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов".

2. О свободе волеизъявления парламентариев

Однако главное препятствие для действительной реализации инициатив главы государства - это даже не огрехи в избирательном законодательстве. Этим препятствием на сегодня является так называемый императивный мандат. В конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность за свои действия.

Императивный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан волей и поручениями своих избирателей:

<6> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: НОРМА, 2000. С. 191.

Исторически императивный мандат характерен, как правило, для избирательного права государств авторитарного типа, например Парижской коммуны, СССР, республиканской Испании, КНДР, социалистического Вьетнама. Развитие парламентской демократии в государствах Европы и Северной Америки привело к появлению института, гарантирующего особое положение депутатов, а также независимость депутата от своих избирателей. В европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, т.е. мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва. Европейская конституционная традиция считает императивный мандат недемократической нормой. Так, согласно ст. 67 итальянской Конституции "каждый член Парламента представляет Нацию и осуществляет свои функции без возложения обязательств на его мандат". Конституция Бельгии содержит подобную норму, а Конституция Франции гласит: "Всякий императивный мандат недействителен". Законодательство Канады также прямо запрещает отзыв члена палаты и императивный мандат. В конституциях ряда европейских стран содержится прямой запрет на "наказы" и "поручения" депутатам. Так, ст. 56 Конституции Австрии гласит: "Члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями" <7>.

<7> См.: Конституции зарубежных стран. Сборник. М.: ООО "Издательство "Юрлитинформ", 2000.

Единственное место в Европе, где сохраняется определенная форма императивного мандата, - это германский бундесрат. Согласно Конституции ФРГ члены бундесрата выполняют указания правительств своих земель. Никакими иными указаниями они руководствоваться не должны. Внутри делегации одной земли голоса не могут разделяться. Таким образом, в бундесрат выносится уже согласованная кабинетом министров позиция земли. Как правило, достаточно всего двух членов делегации для представительства земли в бундесрате. Конкретные личности, представляющие земли, значения не имеют, их задача - озвучить уже выработанную позицию. Так, министр может послать на заседание своего заместителя или любого другого чиновника. На практике обычно голосует земельный министр по делам Федерации, в то время как профильный земельный министр присутствует только при рассмотрении отраслевых проектов. К членам бундесрата есть одно требование - они должны иметь место и голос в правительстве земли, т.е. быть министрами-президентами, либо министрами, либо бургомистрами городов-земель (Берлин, Бремен, Гамбург), либо сенаторами. Но если по земельному законодательству право голоса в правительстве имеет иной чиновник, то и он может представлять землю в бундесрате <8>. Земля может назначить в бундесрат и временного представителя из числа членов правительства <9>. Следует, однако, учитывать особую природу бундесрата, которому исследователи порой вообще отказывают в праве называться палатой парламента. В 1974 г. Конституционный суд ФРГ постановил: "Согласно норме Основного Закона бундесрат не является второй палатой единого законодательного органа, которая наравне с первой палатой участвует в законодательном процессе".

<8> Handbuch des Bundesratesfurdas Geschhaftsjahr 1997/98/ Hrsg. von Bundesrat/ - Baden-Baden: Nomos, 1997. S. 13 - 14.
<9> Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 150 - 151.

Однако на основании изложенного вовсе не стоит думать, что в странах западной демократии найдена универсальная формула успеха парламентского представительства и что выработанные формулы демократичнее и прогрессивнее императивного мандата. В государствах Европы и Северной Америки, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей, тесно связан с вопросом о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Сущностью пропорциональной избирательной системы, действующей в большинстве демократических государств, является партийность всех стадий избирательного процесса. И главное - обязательным требованием для включения в списки кандидатов и соответственно для избрания депутатом является принадлежность гражданина к какой-либо партии.

Партийный императивный мандат характеризуется:

Общепризнанным в демократических государствах считается действие принципа "фракционной лояльности", фактически обязывающего депутата голосовать так, как решила фракция. Так, депутаты нижней палаты британского парламента голосуют по указанию своего "кнута" (координатора фракции), а в бундестаге ФРГ при проведении поименного голосования возле избирательной урны стоят представители партийных фракций, указывающие, бюллетень какого цвета должен опустить в урну каждый член их фракции в соответствии с партийным решением.

Приходится констатировать, что в настоящее время абсолютной независимости депутата, имеющего свободный от избирателей мандат, просто не существует, поскольку депутаты находятся в зависимости от политических партий, и эта зависимость на порядок сильнее сковывает их самостоятельность, нежели пресловутый императивный мандат. О наличии этой проблемы свидетельствуют решения (в 2003 и 2005 гг.) Венецианской комиссии <10>, в которых отмечается, что "членство депутата в парламентской фракции или блоке нарушает независимость депутата и может считаться неконституционной, если принять к сведению то, что члены парламента должны представлять весь народ, а не партии, к которым принадлежат".

<10> Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право) - консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы в 1990 г. С 2002 г. участвовать в работе комиссии могут и страны, не входящие в СЕ.

В России партийный императивный мандат регулируется нормами Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также Регламентом Государственной Думы. Согласно п. 3 ч. 4 ст. 89 указанного Федерального закона <11>, зарегистрированный кандидат, включенный в федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, исключается из указанного списка в случае вступления зарегистрированного кандидата в члены иной политической партии. Это происходит еще на стадии распределения депутатских мандатов. На стадии уже сформированной Государственной Думы механизм партийного мандата регулируется Регламентом Государственной Думы <12> следующим образом. Согласно ст. 18 Регламента <13> депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Он вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменное заявление о выходе из состава фракции. В случае выхода депутата из состава фракции полномочия депутата Государственной Думы прекращаются <14>.

<11> В редакции Федерального закона от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ.
<12> Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Первоначальный текст документа опубликован в издании: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.
<13> В редакции Постановления Государственной Думы от 9 октября 2007 г. N 5134-4 ГД.
<14> В зарубежных странах потеря членства во фракции, как правило, ведет не к потере мандата, а только к невключению кандидата в списки партии на следующих выборах.

Не менее показательные новеллы содержатся в уже упомянутом Федеральном законе, регулирующем вопросы применения пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов муниципального уровня. Согласно его положениям депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, также может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Несоблюдение этих требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Налицо своеобразное "крепостное право" для депутатов. Выход (исключение?) из фракции приравнивается к потере депутатского мандата. Представителями граждан страны в парламентских органах оказываются не конкретные депутаты, а некие партии (партия) <15>. Учитывая партийный мандат, интенсивную ротацию состава представительных органов (мандаты выбывших по тем или иным причинам депутатов занимают новые из списков партий, допущенных до распределения мест), а также практику так называемых паровозов (когда списки партий на выборах возглавляют знаковые личности, которые после голосования отказываются от мандатов), можно сказать, что связи граждан страны с "представляющими" их депутатами практически не наблюдается. Люди в основной своей массе даже не знают, кто представляет и защищает их интересы в парламенте. В чем же тогда состоит представительная функция парламентских учреждений?

<15> Как заметил в одном из своих выступлений Президент РФ, это сделано для того, "чтобы люди наши, когда идут на выборы, выбирали не просто хорошего человека, а выбирали бы хорошего человека с понятными политическими убеждениями, и чтобы этот человек нес двойную ответственность перед страной - перед избирателями и перед партией, с идеями которой он идет на выборы". См.: Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 35 - 36.

3. Законодатели vs. представители

В правовой науке, да и в практике государственного строительства прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю (волю народа). Однако более углубленное изучение вопроса логически опрокидывает данный тезис. "Парламент, вопреки широко распространенной точке зрения, создается и действует отнюдь не только для того, чтобы выражать волю народа... Этот институт в первую очередь вырабатывает и выражает, главным образом путем принятия законов, собственную волю" <16>. В России эта воля носит явно выраженный партийный "оттенок". Результатом действия партийного мандата с неизбежностью становится неполноценное представительство населения в парламентских структурах.

<16> Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма, 2007. С. 83, 88, 90.

Может быть, партийные механизмы формирования представительных органов позволяют обеспечить высокое качество законодательства? Увы, и это предположение не подтверждается: количество законов, "производимых" Федеральным Собранием, неуклонно растет от сессии к сессии, при этом качество нормативно-правового регулирования общественных отношений неуклонно снижается. Действующие парламентские механизмы на каком-то этапе оказались неспособны создавать качественные законы. Глобализация, общемировая интеграция, изменение условий жизни, технологическая революция принижают значение и роль парламентов и усиливают аналогичные характеристики исполнительной власти. Власть становится все более технократичной, на первый план выходят исполнители, а не законодатели, которые, в свою очередь, все более примитивизируются. Парламент оттесняется на периферию общественной жизни. Исполнители дирижируют и большинством голосов проводят нужные им решения <17>.

<17> Захаров А.А. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций / Материалы международного семинара. М.: Издание Совета Федерации, 2003. С. 48.

Законодательная среда за последние годы претерпела существенные модификации. Законодательство становится технически все более сложным и фактически неподконтрольным парламенту. Проблема коснулось и отношений парламента с исполнительной властью - политические партии успешно отстаивают интересы правительства, и это не ведет к повышению качества принимаемых законов. Все это уменьшает влияние парламента на законодательную деятельность. Особенно остро проблема стоит в тех случаях, когда парламенты не работают активно на предзаконодательном этапе нормотворчества, т.е. не разрабатывают законы самостоятельно <18>.

<18> Тоорнстра Д. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций / Материалы международного семинара. М.: Издание Совета Федерации, 2003. С. 134.

Указанные выше "болезни" законотворчества характерны в той или иной мере не только для России, но и для многих других стран. Партийное структурирование парламента оказалось не только не полезным для осуществления им своих законотворческих функций, но подчас даже и вредным. Великий русский философ Иван Ильин справедливо отмечал: "Партия выдвигает совсем не лучших людей, а согласных с нею и послушных ей"; лучшие, выдающиеся и энергичные люди считаются опасными для демократии и посему "задвигаются"; посредством партийных выборов, списков и пропорциональной системы "государственное дело превращается в мелкий базар политических спекулянтов... в политический разврат"; партийность - политическая "болезнь", она "создана для того, чтобы отбирать худших... Партийность прямо гонит лучших людей из политики". В качестве основных черт кризиса демократии Ильин указывал на то, что она не обеспечивает качественного отбора, основывается на безответственности и некомпетентности, да и сами по себе выборы ничего никому не гарантируют. Среди проявлений кризиса демократии - абсентеизм, парламентский торг и популизм <19>. Демократия, по мнению Ильина, "разваливается именно вследствие ее партийного строения". Партия - это часть, посягающая на целое, писал Ильин и о вырождении демократии через партийность <20>.

<19> Ильин И. Собр. соч.: В 10 т. / Сост. Ю.Т. Лисица. Т. 2, кн. 2. М.: Русская книга, 1993. С. 22, 24, 33, 36, 193 - 199.
<20> Ильин И. О грядущей России: Избранные статьи / Под ред. Н.П. Полторацкого. М.: Воениздат, 1993. С. 43, 44.

"Партии - это зло, свойственное демократическому правлению" - таковы слова уже другого автора, Алексиса де Токвиля из его знаменитой книги "Демократия в Америке". "Природа демократии такова, - отмечает Токвиль, - что она заставляет народные массы не подпускать выдающихся людей к власти... Те, кто рассматривает всеобщее избирательное право как гарантию хорошего выбора, сильно заблуждаются" <21>. Американский правовед Винсент Остром также критикует период так называемой политики партийных машин и правления партийных боссов <22>. А выдающийся британский общественный деятель и парламентарий Эдмунд Берк еще в конце XVIII в. порицал Национальное собрание Франции за некомпетентность - по мнению Берка, оно состояло из "провинциальных адвокатов, стряпчих, муниципальных чиновников, врачей, деревенских кюре", мало пригодных к законотворчеству <23>.

<21> Токвиль А. де. Демократия в Америке. М.: Изд-во "Весь мир", 2000. С. 144, 162.
<22> Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. С. 271.
<23> История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 411.

Очевидно, что одной из главных причин резкого падения качества законодательства и усиления роли правительств является противоречие, лежащее в самой сути парламентаризма - между его представительным и законодательным началами. Представительный характер органа власти выражается в том, что он должен выражать (представлять) интересы населения (избирателей), его волю, соответствующим образом формироваться и осуществлять свои функции. Законодательная же функция - это функция принятия законов, эффективно регулирующих общественные отношения. Нетрудно выявить антагонизм между данными ипостасями парламентаризма: современное законодательство (как, впрочем, законодательство в принципе) является уделом профессионалов, в то время как посредством механизма выборов и партийного представительства в парламент рекрутируются люди, обладающие иными качествами, от которых профессионализм в какой-либо области (в том числе в области законотворчества) не требуется.

В проекте Основного государственного закона Российской империи, разработанном "Союзом освобождения" и опубликованном Петром Струве в Париже в 1905 г., имеет место типичный пример заблуждения относительно того, что представители народа в парламенте смогут эффективно законодательствовать. В проекте говорится: "Как первая палата создает непосредственную связь избирателя с законодательной властью, так вторая палата является выражением момента многообразия различных частей России. Равновесие этих двух сторон политической жизни будет достигнуто организацией двух палат". Этот тезис можно было бы считать правильным, если бы не одно но: когда обе палаты парламента осуществляют представительные функции, некому заниматься собственно законотворчеством. Исторический опыт отечественного парламентаризма в период с 1906 по 1917 г. показал: первым российским парламентом так и не была создана законодательная база назревшей модернизации государства, более того - Государственная Дума в тот период активно препятствовала полезным для страны реформам П.А. Столыпина.

Отсюда напрашивается вывод о том, что парламентаризм сегодня находится в глубочайшем кризисе. У парламента есть две главные функции: представительная и законодательная, и обе они серьезно "хромают". Каждая сфера деятельности требует определенного уровня профессионализма и квалификации. Законотворчество не является исключением из этого правила. Писать законы должны профессиональные законодатели <24>, а исполнять - профессиональные управленцы. С этой точки зрения корни современных проблем парламентаризма вполне очевидны. Данный институт предназначен для осуществления представительной и законодательной функций, однако при существующих способах формирования парламентских структур и волеизъявления депутатов сделать это крайне затруднительно.

<24> Наиболее совершенные правовые системы, широко используемые до сих пор, создавались именно высокопрофессиональным и элитарным нормотворческим сообществом. Таковы римское частное право, Кодекс Юстиниана, Кодекс Наполеона, общее право Великобритании, США и т.п.

В каком направлении следует искать выход из сложившейся ситуации?

  1. Целесообразно организационное и институциональное обособление представительной и законодательной функций парламента в двух отличающихся друг от друга по способу формирования, составу и компетенции палатах. Нижняя (законотворческая) палата должна состоять из законодателей-профессионалов. Вопрос о наиболее оптимальном способе ее формирования открыт. Вероятнее всего, это паритетные начала (в формировании палаты должны участвовать глава государства, представительная палата и высшие судебные органы). Верхняя (представительная) палата парламента может формироваться как путем выборных механизмов (по мажоритарной системе), так и путем случайной выборки (по аналогии с формированием суда присяжных) <25> с частой (например, ежегодной) ротацией - логика подсказывает, что лучше всего представлять и защищать интересы народа будут люди "из народа". Функция верхней палаты - выражение интересов избирателей посредством одобрения/неодобрения законов, принятых законодательной палатой. Отмене подлежат любые императивные мандаты, в том числе партийные. Депутаты парламента должны представлять народ, поэтому ни процедура их рекрутирования, ни порядок голосования не должны стать помехой в осуществлении депутатами их главной - представительной функции.
<25> Статья 326 УПК РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 декабря 2004 г. N 154-ФЗ) // Первоначальный текст документа опубликован в издании: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
  1. Правительство при такой легислатуре в целом лишается своей нормотворческой функции и превращается в орган исполнительной власти, каковым оно и должно являться в системе разделения властей. Это ведет к коррекции его структуры, функций и компетенции. Принятие правительством нормативных актов не допускается, за исключением отдельных случаев делегирования парламентом права на нормотворчество в форме подзаконных актов, условия и сроки которого четко оговариваются специальным передаточным актом, причем осуществление такого рода полномочий подлежит парламентскому контролю, а сами полномочия - отзыву в случае ненадлежащего исполнения. Правительство должно быть сосредоточено на исполнении законов, а не на их написании и истолковании.
  2. Функции палаты парламента, представляющей интересы регионов в федеративном государстве, при развитии современных информационно-коммуникационных технологий вполне можно передать самим регионам. Практика бикамерализма показывает, что увлечение институциональными аспектами вопроса в пику функциональным не приносит позитивного результата: способы формирования "второй" палаты в парламентах федеративных государств различны (наша страна знает уже три варианта формирования Совета Федерации с их различными вариациями), однако это не ведет к повышению качества законодательства и отстаивания интересов регионов на федеральном уровне. Видимо, очень скоро востребованными окажутся механизмы обеспечения функции регионального представительства без создания специального парламентского органа.

Такой механизм уже представлен в проекте Федерального закона "О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими своих полномочий" <26>, разработанном Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования <27>. В ст. 7 данного законопроекта предусмотрены механизмы взаимодействия Государственной Думы и законодательных органов субъектов Федерации при рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения - данный порядок можно перепрофилировать для учета интересов регионов в федеральном законодательном процессе в целом. Согласно положениям законопроекта проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в установленном порядке с использованием возможностей федерального центра управления межведомственным информационным обменом для ознакомления с ними законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, которые в 45-дневный срок в установленном порядке должны выразить свое согласие либо несогласие с указанными законопроектами. Если мнение законодательного органа субъекта Федерации не выражено, следует считать, что данный орган выразил согласие с представленным законопроектом. Отзыв законодательного органа субъекта Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа. Если законодательные органы более половины субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, он снимается с рассмотрения Государственной Думы. Если законодательные органы более чем одной трети субъектов Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. В случае недостижения согласия в рамках согласительной комиссии законопроект снимается с рассмотрения Государственной Думы.

<26> Пакет законодательной инициативы по проблеме взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти (в соавторстве). М.: Научный эксперт, 2010.
<27> URL: http://www.rusrand.ru/.

В условиях общего кризиса традиционных форм демократии никакая реформа легислатуры не станет успешной, если она не будет подразумевать ревизию постулатов традиционного понимания парламентаризма, пересмотр показателей эффективности деятельности политических партий, а также установившегося баланса между исполнительной и законодательной властями. Только тогда "забронзовевшее" представительство станет реальным, отвечающим интересам общественного развития.