Мудрый Юрист

Вопросы религии в административном праве России

Оксана Александровна Иванюк, юрист-аналитик, эксперт.

Религиозные отношения являются предметом регулирования как канонического (церковного), так и официального государственного права. Между законодательными и религиозными нормами существует тесная взаимосвязь. Отдельные законодательные положения имеют религиозно-нравственные корни (запрет убийства, кражи и т.д.). Вместе с тем деятельность религиозных организаций (каноническая, догматическая и богослужебная) не может нарушать установленный в государстве правопорядок.

С течением времени значение религиозных предписаний в жизни общества меняется. Например, в дореволюционной России под прямым действием религиозных норм находились брачно-семейные отношения, большая часть школьного образования, похоронное дело. Об особой нормативной роли религии в жизни общества свидетельствовало и то, что церковное право преподавалось во всех университетах на юридических факультетах <1>. После революции 1917 г. все отношения, ранее отнесенные к ведению церкви, были подведены под действие общегражданского законодательства благодаря Декрету СНК РСФСР от 23 января 1918 г. "Об отделении церкви от государства и школы от церкви" <2>. Данным нормативным актом церковные власти были освобождены от исполнения, по сути, несвойственных им государственных полномочий.

<1> См.: Варьяс М. Церковное право (исторический очерк) // Библия и конституция: Сборник статей. М., 1998. С. 89.
<2> Газета Рабочего и Крестьянского Правительства. 1918. 23 января. N 15.

Современная политика России состоит в признании светского характера государства и формального равенства прав религиозных организаций при условии их регистрации и деятельности в установленном законом порядке. В ст. 14 Конституции Российской Федерации <3> провозглашается, что никакая религия не может быть установлена в качестве государственной или обязательной, религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. В преамбуле к Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" <4> (далее - Закон о свободе совести) сообщается, что данный Закон принят в подтверждение права каждого на свободу совести и свободу вероисповедания, а также на равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеждений и на основании того, что Российская Федерация является светским государством.

<3> Российская газета 1993. 25 декабря. N 237.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4465.

Принцип светскости государства находит свое подтверждение и в практической юридической деятельности. Например, согласно решению Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2000 г. N ГКПИ00-1419 в удовлетворении жалобы о признании незаконным и отмене постановления Центральной избирательной комиссии о назначении даты дополнительных выборов (совпавшим с Днем Святой Троицы) отказано на том основании, что в России никакая религия не может быть установлена в качестве государственной. Поэтому никакие канонические правила не могут оказывать воздействие на деятельность органов государственной власти, в том числе при решении вопроса о назначении дня выборов, когда он выпадает на день религиозного праздника.

В административном праве Российской Федерации достаточно подробно регламентируется порядок регистрации и условия правомерной деятельности религиозных объединений, а также устанавливаются правовые и организационные основы государственного управления и контроля в сфере реализации свободы совести и вероисповедания.

Условия и порядок регистрации религиозных организаций детально регулируются в ст. 11 Закона о свободе совести. Функция государственной регистрации религиозных организаций осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными подразделениями. Так, в 2009 году утвержден Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации религиозных организаций и регистрации представительств иностранных религиозных организаций <5>. При этом согласно п. 30.11 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" <6> в число полномочий Министерства юстиции Российской Федерации входит организация в ходе государственной регистрации религиозных организаций проведения государственной религиоведческой экспертизы, организация в этих целях экспертного совета и утверждение положения о нем.

<5> Приказ Минюста Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 98 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации религиозных организаций и регистрации представительств иностранных религиозных организаций" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 19.
<6> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

В соответствии с Положением об Экспертном совете по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации <7> названный Совет формируется из должностных лиц, государственных служащих органов государственной власти, ученых-религиоведов, специалистов в области отношений государства и религиозных объединений, включение которых в его состав осуществляется по согласованию. В качестве консультантов при необходимости могут быть привлечены и иные специалисты.

<7> См.: Приказ Минюста РФ от 18 февраля 2009 г. N 53 "О государственной религиоведческой экспертизе" (вместе с Порядком проведения государственной религиоведческой экспертизы, Положением об Экспертном совете по проведению государственной религиоведческой экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации) // Российская газета. 2009. 13 марта. N 43.

При этом, как отмечается в литературе, одним из самых неоднозначных моментов в практике проведения государственной религиоведческой экспертизы является оценка сущности вероучения, пропагандируемого религиозной организацией <8>. Другой спорный вопрос - обеспечение объективности такой экспертизы, на что неоднократно обращалось внимание в публикациях <9>. Возможно, не вполне оправданно с точки зрения обеспечения беспристрастности религиоведческой экспертизы привлечение к ее проведению как должностных лиц органов власти, занимающихся непосредственно регистрацией религиозных организаций, так и представителей уже существующих (зарегистрированных) религиозных организаций, так как вряд ли указанные лица могут быть полностью свободными от влияния субъективного фактора при принятии соответствующего решения.

<8> См. подробнее: Женетль С.З. Особенности регистрации некоммерческих организаций // Предпринимательское право. 2009. N 4. С. 14 - 17.
<9> См., например: Пчелинцев А.В. Какой должна быть государственная религиоведческая экспертиза // Российская юстиция. 2009. N 3.

На практике далеко не все заявления объединений верующих о регистрации той или иной религиозной организации получают поддержку и одобрение властей, нередки отказы в регистрации. Причем такие отказы не всегда являются достаточно обоснованными, что подтверждают многочисленные факты обжалования и отмены соответствующих решений, в том числе и в Европейском суде по правам человека <10>.

<10> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека от 5 апреля 2007 г. по делу "Саентологическая церковь г. Москвы (Church of Scientology Moscow) против Российской Федерации // Приложение к "Бюллетеню Европейского суда по правам человека". Специальный выпуск. 2008. N 3; Постановление Европейского суда по правам человека от 29 ноября 2007 г. по делу "Исмаилова (Ismailova) против Российской Федерации // Приложение к "Бюллетеню Европейского суда по правам человека". Специальный выпуск. 2008. N 4; Постановление ЕСПЧ от 1 октября 2009 г. по делу "Кимля и другие (Kimlya and Others) против Российской Федерации (жалобы N 76836/01, 32782/03) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2010. N 4.

Значимой государственной функцией в деле обеспечения гарантий реализации свободы совести и вероисповедания является осуществление органами власти контрольных и надзорных полномочий, а также применения соразмерных общественной опасности совершенных правонарушений мер юридической ответственности.

В соответствии с Методическими рекомендациями по осуществлению органами юстиции контрольных функций в отношении религиозных организаций <11> контроль за деятельностью религиозных организаций осуществляется в целях обеспечения неукоснительного соблюдения данными организациями Конституции Российской Федерации, действующего законодательства, предупреждения и пресечения противоправных проявлений в деятельности религиозных организаций. Вместе с тем при осуществлении контроля за соблюдением устава религиозной организации регистрирующие органы не должны подменять органы прокуратуры и иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют надзорные и контрольные функции согласно установленной законом компетенции.

<11> См.: Письмо Минюста Российской Федерации от 24 декабря 1997 г. "О применении законодательства о религиозных объединениях" (вместе с Методическими рекомендациями по осуществлению органами юстиции контрольных функций в отношении религиозных организаций, Методическими рекомендациями о применении органами юстиции некоторых положений Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях) // Бюллетень Минюста Российской Федерации. 1998. N 7.

При выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений, имеющих признаки административного правонарушения, регистрирующий орган передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях. Если же в выявленных нарушениях имеются признаки преступления, соответствующие материалы проверки направляются в прокуратуру.

В целом же, на что обращают внимание специалисты, в действующем законодательстве формируется целостная система контроля и ответственности за нарушение законодательства о свободе совести. Так, общий надзор за соблюдением свободы совести осуществляет прокуратура Российской Федерации. Контроль за деятельностью религиозных организаций осуществляет орган, который принимает решение о государственной регистрации религиозной организации <12>. Контрольные и надзорные меры направлены на повышение эффективности гарантий соблюдения свободы совести и вероисповедания как неотъемлемого права каждого человека и гражданина в условиях демократического правового государства.

<12> См.: Шебалина С.С. Проблемы осуществления контроля за деятельностью религиозных объединений // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 13.

Гарантии свободы вероисповедания в России закреплены в целом ряде действующих законодательных актов. Например, в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <13> предписывается, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

<13> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Законодательство об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение права на свободу совести. Так, ст. 5.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <14> предусматривает два состава административных правонарушений в сфере действия законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях: воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе принятию религиозных или иных убеждений или отказу от них, вступлению в религиозное объединение или выходу из него (ч. 1); оскорбление религиозных чувств граждан либо осквернение почитаемых ими предметов, знаков и эмблем мировоззренческой символики (ч. 2). Наряду с этим ст. 20.28 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение о приостановлении его деятельности, а также участие в такой деятельности.

<14> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Правоприменительные органы нередко сталкиваются с различными правовыми конфликтами религиозной направленности. Например, в судебной практике встречаются дела по жалобам верующих на присвоение им индивидуального номера налогоплательщика (ИНН), в котором они видят некое антихристианское "число зверя". Позиции высших судов Российской Федерации по указанной проблеме схожи. В соответствующих судебных актах <15> разъясняется, что нет оснований для вывода о том, что присвоение физическому лицу без его согласия идентификационного номера налогоплательщика нарушает свободу совести и вероисповедания либо иные конституционные права и свободы граждан. Указывается также, что не имеется оснований утверждать, что отдельные положения Налогового кодекса Российской Федерации нарушают свободу совести и вероисповедания. К тому же Налоговый кодекс не препятствует изменению ИНН в случаях, когда такая необходимость продиктована религиозными убеждениями налогоплательщика.

<15> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. N 287-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Можнева Ивана Федоровича и коллективной жалобы граждан Гирдюк Татьяны Сергеевны, Маркеловой Людмилы Николаевны, Ращинской Галины Владимировны и других на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 7 статьи 84 Налогового кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 6; Определение Верховного Суда от 1 марта 2006 г. по делу N 13-В05-13 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. N 2; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2006 г. N 598-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Смокотина Вячеслава Витальевича на нарушение его конституционных прав введением в действие паспорта гражданина Российской Федерации".

Эти и другие случаи злоупотребления граждан и религиозных объединений правом на защиту свободы вероисповедания, спорами, часто не подкрепленными серьезной правовой аргументацией, вносят диссонанс в работу правоприменительных органов и создают неоправданную социальную напряженность.

Можно сделать общий вывод о том, что значение российского административного права в регулировании религиозных отношений заключается, прежде всего, в создании условий для эффективной реализации свободы совести и вероисповедания, обеспечении установленного порядка и соблюдении условий регистрации религиозных организаций, проведении необходимых для сохранения установленного в стране правопорядка контрольных и надзорных мероприятий, в случае выявления фактов правонарушений в сфере религиозной деятельности, применения необходимых мер юридической ответственности, а также реализации государственной вероисповедательной политики в целом.