Мудрый Юрист

Выходя из дома, возьмите паспорт

Радик Маратович Иманкулов, адвокат коллегии адвокатов г. Москвы "Союз московских адвокатов".

1 марта 2011 года вступил в силу Закон "О полиции", которого так долго ждали и по которому так широко и бурно были проведены общественные обсуждения. Несмотря на внесение значительных изменений в первоначальный проект Закона, по мнению автора статьи, данный правовой акт не лишен изъянов и пробелов.

Наиболее интересны для простых обывателей статьи Закона, на основании которых могут быть ограничены права и свободы граждан, в том числе и конституционные. Одной из таких статей является ст. 13 "Права полиции", п. 13 ч. 1 которой предусматривает, что сотрудник полиции имеет право (далее - непосредственно из текста) "доставлять граждан, то есть осуществлять их принудительное препровождение, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение в целях решения вопроса о задержании гражданина (при невозможности решения данного вопроса на месте); установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда, либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести; защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе, либо если опасности невозможно избежать иным способом, а также в других случаях, предусмотренных Федеральным законом, - с составлением протокола в порядке, установленном частями 14 и 15 статьи 14 настоящего Федерального закона".

Исходя из смысла Закона, сотрудник полиции имеет право принудительно препроводить гражданина в служебное помещение, после чего провести задержание гражданина либо освободить. Если же гражданин будет доставлен, но не будет задержан, то он имеет право покинуть место доставления. В то же время вышеуказанной статьей предусмотрено, что при доставлении граждан составляется протокол в порядке, установленном частями 14 и 15 статьи 14 настоящего Федерального закона.

Однако нормы Закона, указанные в статье, определяют порядок задержания, а не доставления. Следовательно, все доставленные граждане, исходя из норм данного правового акта, должны быть задержаны. В то же время часть 2 ст. 14 Закона дает исчерпывающий перечень случаев, при которых возможно задержание граждан, и в данном перечне отсутствует право на задержание для установления личности гражданина. Но как же в этом случае полиция должна осуществить свое право на установление личности, если не дозволено задержание граждан в этих случаях? В связи с этим возможно неоднозначное толкование и, как следствие, применение норм Закона, позволяющих доставлять граждан для установления их личности. Таким образом, можно предположить, что события могут развиваться в трех направлениях:

Можно было бы снисходительно отнестись к данным нестыковкам Закона, если бы это не привело к тому, что любой гражданин, личность которого не установлена (а это каждый, кто не имеет при себе документов, подтверждающих личность), может быть доставлен в служебное помещение полиции и содержаться там вплоть до установления личности, т.е. на неопределенное время, так как оснований для доставления сотрудник полиции всегда сможет найти предостаточно, например, обоснует тем, что гражданин похож на лицо, разыскиваемое за совершение преступления.

Прежний Закон "О милиции" такого права сотрудникам милиции не давал. Ранее, до принятия Закона, задержание можно было провести только в соответствии со ст. ст. 91, 92 УПК РФ в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также в соответствии с главой 27 КоАП РФ - провести административное задержание в срок до 48 часов лиц, совершивших некоторые виды административного правонарушения, если личность этих граждан не установлена. С принятием же нового Закона перечень указанных лиц расширяется, и теперь возможно доставить и произвольно удерживать неопределенное время также и граждан для установления личности, если есть основания "полагать, что гражданин находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда, либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести".

Есть надежда на то, что законодатель путем внесения поправок изменит нормы Закона, позволяющие произвольно ограничивать права и свободы граждан, а сейчас можно лишь рекомендовать согражданам при выходе из дома иметь при себе документ, удостоверяющий личность.

Александр Сергеевич Игнатов, частнопрактикующий юрист. Комментарий.

Критика милицейских органов и критика вступившего Закона - вещи, хотя и связанные между собой, но все же имеют определенные различия.

Так, отношение к милиции как к аппарату внутренних дел в российском обществе глубоко отрицательное, люди боятся милиции.

К действующему Закону отношение у меня скорее спокойное, чем негативное. Кроме того, хотелось бы отметить, что принятый Закон "О полиции" по существу претерпел малозначимые изменения по отношению к Закону "О милиции". Просто произошла систематизация тех многочисленных нормативных актов, связанных со старым Законом "О милиции".

Вопросы организации и деятельности милиции в той или иной степени затрагивали большое количество нормативных актов, в связи с этим у законодателя назрела необходимость в систематизации данных актов.

Ожидается, что новый Закон станет более удобным в использовании.

Как мне видится, еще рано говорить о негативных или позитивных сторонах Закона "О полиции", необходимо время, чтобы понять, достиг ли законодатель тех целей, которые он ставил перед собой, принимая вышеназванный Закон.

Зоя Валерьевна Вешкурцева, старший юрист ЗАО "Бюро консультаций "ПАГ", аспирант ИГУМО (кафедра гражданско-правовых дисциплин). Комментарий.

Рекомендация брать с собой паспорт, выходя из дома, по-прежнему актуальна. Ранее действовавший Закон "О милиции" не имел такого изъяна, о котором упоминает Р.М. Иманкулов в комментируемой статье, однако злоупотребления со стороны сотрудников милиции были не редкостью.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, основания, позволяющие подозревать этих граждан в совершении преступления или полагать, что эти граждане находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для задержания граждан в случаях, предусмотренных федеральным законом, проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

То есть для проверки документов у сотрудника полиции должны иметься указанные в Законе основания.

Комментируемый в статье п. 13 ч. 1 ст. 13 ФЗ "О полиции" корреспондирует с п. 2 ч. 1 ст. 13 указанного Закона, где предусмотрено, что доставлять граждан, то есть осуществлять их принудительное препровождение в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение возможно также при определенных, указанных в Законе, условиях.

При этом следует учитывать, что в статье 5 ФЗ "О полиции" предусмотрено, что полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина; деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан; при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина.

Более правильным кажется подход: исходить из того, что сотрудники полиции при проверке документов и доставлении граждан в отделение для выяснения личности гражданина обязаны действовать обоснованно, в рамках ограничений, установленных Законом, а не произвольно, как пишет автор комментируемой статьи.

Если судебная практика пойдет по пути тщательной проверки обоснованности действий сотрудника полиции при проверке документов, при доставлении и задержании, то особых проблем не должно возникнуть. Со злоупотреблениями сотрудников полиции следует бороться законными способами, которые предусмотрены в главе 10 ФЗ "О полиции" и в действующем законодательстве.

При этом Дмитрий Медведев, выступая на Совете по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека в РФ, сказал о Законе "О полиции": "Мне бы хотелось, чтобы представители общественности внимательно отслеживали его применение. Он носит исторический характер, наверное, далеко не идеален и будет меняться" (интернет-издание "Актуальные комментарии", статья: "Медведев: Закон "О полиции" нужно разъяснять", 07.02.2011).

Полина Валерьевна Кузнецова, адвокат. Комментарий.

Действительно, пунктом 13 статьи 13 Федерального закона "О полиции" предусмотрено право полиции доставлять граждан в органы полиции с обязательным составлением протокола в порядке, предусмотренном частями 14, 15 статьи 14 того же Закона. Однако тот факт, что упомянутый порядок касается составления протокола при задержании, не означает, что доставление граждан в органы полиции автоматически является задержанием. Закон лишь определяет порядок составления протокола как в случае задержания, так и в случае доставления гражданина, то есть обязательность указания в протоколе даты, времени и места его составления, данных о лице, составившем протокол, сведения о лице, в отношении которого составлен протокол, и иные, предусмотренные Законом сведения.

По нашему мнению, данное требование значительно расширяет права задержанных и доставленных лиц в сравнении с действовавшим ранее Законом "О милиции": так, уведомление родственников задержанных лиц ранее было обязательно лишь в отношении несовершеннолетних задержанных, а относительно доставленных лиц такого требования не было вовсе.

Мы полагаем, что Закон "О полиции" в процессе функционирования сего института еще не раз подвергнется изменениям.

Юрий Сергеевич Федотенко, юрисконсульт ГНУ ВНИИС им. И.В. Мичурина. Комментарий.

Полностью согласен с автором по существу рассмотренного вопроса. Действительно, по указанному ФЗ "О полиции" любой гражданин, личность которого не установлена (а это каждый, кто не имеет при себе документов, подтверждающих личность), может быть доставлен в служебное помещение полиции и содержаться там вплоть до установления личности, т.е. на неопределенное время. Что означает существенное ужесточение норм по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Я бы сказал, что это полный беспредел.

И такой беспредел полностью в рамках закона.

В заключение хочу добавить: рад оптимизму автора, который считает, что есть надежда на то, что законодатель путем внесения поправок изменит нормы Закона, позволяющие произвольно ограничивать права и свободы граждан. У меня такой надежды нет.

Екатерина Юрьевна Николаева, юрист-аналитик ГОУ ВПО "Российская академия правосудия". Комментарий.

Реализация прав одних всегда осуществляется за счет нарушения или ущемления прав других. Именно такой вывод можно сделать, проанализировав положения статьи 13 Закона "О полиции". Думается, что наличие документа, удостоверяющего личность, не является средством защиты от принудительного препровождения в подразделение полиции и т.п. Кроме того, формулировка "установления личности гражданина, если имеются основания полагать, что он находится в розыске как скрывшийся от органов дознания, следствия или суда, либо как уклоняющийся от исполнения уголовного наказания, либо как пропавший без вести", не внушает надежды на то, что положения статьи распространяются на отдельные категории лиц. Сотрудники полиции не могут помнить всех разыскиваемых лиц по фамилиям или внешним признакам, кроме того, существуют однофамильцы или просто люди, похожие друг на друга, поэтому для установления личности нужно сравнить препровожденного со "шпаргалкой" (фотографией, фотороботом или списком лиц, объявленных в розыск).

Кроме того, слова "защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в случае, если он не способен позаботиться о себе, либо если опасности невозможно избежать иным способом" больше ассоциируются с обязанностями, а не с правами. Если защита гражданина от непосредственной угрозы является правом полицейского, то он может это право не реализовать, и тогда будут ущемлены интересы гражданина. Думается, что защита граждан от непосредственной угрозы должна быть обязанностью полиции, только тогда появится уверенность в том, что "моя полиция меня бережет".

Оксана Александровна Иванюк, юрист-аналитик, эксперт. Комментарий.

Представляется, что для лучшего понимания механизма реализации вступивших в действие норм Федерального закона "О полиции" следует их соотнести с соответствующими положениями УПК РФ (п. 11 ст. 5, статьи 91, 92), являющимися специальными в отношении задержания подозреваемого и поэтому обладающими приоритетом по отношению к предписаниям Закона "О полиции". Вместе с тем п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона "О полиции" содержит ряд оценочных положений, допускающих их неоднозначное толкование. Неясно, как в каждом конкретном случае при установлении необходимости доставления гражданина в полицию определять, например, невозможность решения вопроса о задержании гражданина на месте, а также определять, какие имеются основания полагать, что гражданин находится в розыске, и какие основания будут достаточными для доставления данного гражданина в полицию, и др. Это может вызвать немалые проблемы в правоприменительной практике.

Д.В. Карпухин, канд. истор. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин МИЭМП. Комментарий.

В истории современного российского законодательства трудно найти примеры юридически совершенного закона, недавно вступившего в силу. Закон "О полиции" в этом отношении не является исключением. Путь к ликвидации пробелов, корректировки несовершенных юридических конструкций лежит через внесение многочисленных поправок, на которые уйдет продолжительное время.

Однако, несмотря на то, что рассматриваемый Закон относится к сфере публичного права, он затрагивает личные права и интересы каждого человека и гражданина, находящегося на территории России. Поэтому законодатель в лице Федерального Собрания РФ должен оперативно принять поправки в Закон "О полиции", которые фиксировали бы максимальную продолжительность времени, в течение которого задержанное без документов лицо может находиться в помещении отдела внутренних дел.

Александр Евгеньевич Корольков, юрисконсульт группы компаний "Высота". Комментарий.

Принятие Закона "О полиции" - тема очень актуальная.

Безусловно, указанный нормативно-правовой акт не лишен изъянов и в ближайшем будущем будет претерпевать изменения.

Однако, по моему мнению, проблема, указанная в статье, является не более чем проблемой толкования.

Представляется, что положения Закона "О полиции" вовсе не означают, что граждане должны бояться всегда выходить из дома без документов, удостоверяющих личность. Конечно, иметь при себе один из таких документов желательно, но его отсутствие не смертельно.

Кроме того, крайне сомнителен вывод автора о том, что "...все доставленные граждане, исходя из норм данного правового акта, должны быть задержаны...".

В п. 13 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О полиции" (далее - Закон) действительно делается ссылка на ч. 14 и ч. 15 ст. 14 Закона. Однако представляется, что она касается исключительно порядка составления протокола.

Таким образом, во всех случаях доставления гражданина в соответствующих целях (будь то в целях решения вопроса о задержании, или в целях установления личности гражданина, или в целях защиты гражданина от непосредственной угрозы, или в иных целях, указанных в п. 13 ч. 1 ст. 13 Закона) в обязательном порядке должен быть составлен протокол.

По моему мнению, эта норма не нарушает, а наоборот, гарантирует права граждан, поскольку при доставлении в служебное помещение органа полиции гражданин должен выйти оттуда с протоколом, в котором указываются: дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы сотрудника полиции, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица.

Далее, в случае если гражданин считает, что его права были нарушены, или он считает, что был доставлен в органы полиции "просто так", то в соответствии со ст. 53 Закона гражданин может обжаловать действия сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд.

А если еще учитывать цели проводимой реформы (качественное обновление органов полиции, стремление к улучшению отношения общества к полиции) и нормы Закона - например, о личной ответственности руководителей органов полиции (ч. 3 ст. 4 Закона), то на любое сообщение гражданина о злоупотреблениях со стороны сотрудников полиции реакция будет незамедлительной - служебная проверка, меры дисциплинарного воздействия, вплоть до увольнения соответствующего сотрудника.

Александр Борисович Рыжов, руководитель аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по жилищной политике и градостроительству. Комментарий.

Автор статьи "Выходя из дома, возьмите паспорт", проанализировав текст Федерального закона "О полиции", сообщает нам, что "любой гражданин, личность которого не установлена (а это каждый, кто не имеет при себе документов, подтверждающих личность), может быть доставлен в служебное помещение полиции и содержаться там вплоть до установления личности, т.е. на неопределенное время, так как оснований для доставления сотрудник полиции всегда сможет найти предостаточно, например, обоснует тем, что гражданин похож на лицо, разыскиваемое за совершение преступления".

Посмотрим на этот вывод с другой стороны. Может быть, нет ничего страшного в том, чтобы носить паспорт и доставать его "из широких штанин" при необходимости?

Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации (Положение о паспорте).

Есть проблема пострашнее. Лица, не похожие на местных жителей, постоянно подвергаются проверке документов сотрудниками и, если что-то не в порядке, отпускаются после поборов. Это опаснейшая ситуация, потому что вымогатели не только не пресекают правонарушение и не задерживают преступника, но и подрывают основу существования РФ, формируя обиду нерусских сограждан на государство и на русских, которые такое положение допустили.

Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

Регистрация по месту пребывания и по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Надо реализовать указанные нормы на практике.

Когда любой гражданин РФ, предъявляя паспорт, тем самым будет защищен от поборов и необоснованных претензий сотрудников полиции, мы сделаем огромный шаг вперед в укреплении государства.