Мудрый Юрист

Юридическая сила и механизм реализации решений конституционных (уставных) судов в России *

<*> Burmistrov A.S. Legal force and mechanism of realization of decisions of constitutional (chartered) courts in Russia.

Бурмистров Александр Сергеевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы реализации судебной власти Конституционным Судом России. Автор приходит к выводу о том, что для решения задачи - гармонизации и укрепления единого правового пространства Российской Федерации - необходимо усовершенствовать, а в чем-то изменить существующий механизм исполнения решений конституционных (уставных) судов Российской Федерации, основанный на их непосредственном действии и авторитете судебного органа.

Ключевые слова: государство, право, правосудие, конституционная юстиция, нормативный акт, определение.

The article considers the issues of realization of judicial power by the Constitutional Court of Russia. The author makes a conclusion that for solution of the task of harmonization and strengthening of uniform legal sphere in the Russian Federation it is necessary to improve, and in some cases change the existing mechanism of execution of decisions of constitutional (chartered) courts of the Russian Federation based on the direct action thereof and authority of judicial agency.

Key words: state, law, justice, constitutional justice, normative act, ruling.

Содержание конституционного правосудия - это конституционный контроль, который реализуется в форме судопроизводства. В результате мы имеем дело с самостоятельным видом государственно-властной контрольной деятельности, осуществляемой по судебной процедуре. Именно эта форма обеспечивает объективность и беспристрастность данного специального вида конституционного контроля.

Конституционный Суд играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между органами публичной власти на различных уровнях, Конституционный Суд выступает как орган компромисса и примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного строя в стране.

Следует отметить, что конституционная юстиция в России как федеративном государстве наряду с Конституционным Судом Российской Федерации включает в себя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации <1>.

<1> См.: Конституционные и уставные суды субъектов РФ: сравнительное исследование законодательства и суд. практики / Ред. М.А. Митюков. М., 1999. С. 44; Овсепян Ж.И. Становление конституционных (уставных) судов в субъектах РФ (1990 - 2000). М., 2001. С. 58 - 75; Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Томск, 1999. С. 282 - 286.

Решения Конституционного Суда как органа государственной власти, осуществляющего конституционный контроль, представляют собой юридически оформленные выводы суда по материальным, процессуальным или организационным вопросам, рассматриваемым судом в процессе его деятельности с соблюдением особых процедур, определенных законом <2>.

<2> См.: Конституционный судебный процесс: Учебник / Под ред. М.С. Саликова. М., 2003. С. 141; Харитонова Н.Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2005. N 11; 2006. N 1.

Именно Конституционный Суд обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права <3>.

<3> Материалы Всероссийского совещания "Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации". М.: Старая площадь, 1999. С. 9; Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности (научно-практический семинар) // Государство и право. 1995. N 9. С. 125 - 131; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999. С. 26; Харитонова Н.Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2005. N 11; 2006. N 1.

Согласно нормам Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", он разрешает дела посредством принятия актов, обязательных для исполнения (ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"); выносит окончательное решение и обязательное для исполнения (ст. 75, 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") <4>.

<4> Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 02.06.2009) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. Ст. 1447; 08.06.2009. N 23. Ст. 2754.

Решения Конституционного Суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства, имеют общеобязательную юридическую силу и могут быть преодолены только путем принятия новой конституции или внесением изменений и дополнений в действующую.

Доктрина конституционного правосудия предлагает целую гамму критериев для классификации актов конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Они могут рассматриваться в широком и узком смысле; делиться на акты конституционного правосудия, делегированного нормотворчества и организационные; по результатам рассмотрения отражать промежуточный, частичный, окончательный и дополнительный итог деятельности суда; быть материально-правовыми, процессуальными и организационными; различаться по реализованному полномочию и форме; осуществляться в судебном заседании и вне его, являться постоянными и временными, самостоятельными и несамостоятельными и т.д. <5>.

<5> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ". Комментарий. С. 220 - 224; Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 114 - 117; Авакьян С.А. Закон о баварском Конституционном суде // Вестник МГУ. Серия "Право". 1996. N 4. С. 63 - 92; Он же. Закон о Конституционном суде земли Мекленбург-Форпоммерн (ФРГ): пояснение, перевод, комментарии // Там же. 1997. N 6. С. 60 - 87.

Целесообразно классифицировать акты конституционных (уставных) судов на решения и иные акты. Решением является всякий акт, принимаемый в заседании конституционного (уставного) суда, выражающий его волю или констатирующий в соответствии с законом определенные обстоятельства. Подобное определение понятию "решение" дано в ряде законов о Конституционных судах Республик (Саха (Якутия), Карелия, Башкортостан, Марий Эл), а затем воспринято в научной литературе <6>. По существу, оно обозначает акты конституционных (уставных) судов в узком смысле этого слова. Иными актами конституционного (уставного) суда является любой акт, принимаемый им вне судебного заседания (акты секретариата, председателя суда, квалификационной коллегии судей - там, где они имеются). Эти акты либо связаны с подготовкой к рассмотрению конкретного дела (например, уведомление заявителя о несоответствии его обращения требованиям закона, освобождение заявителя от уплаты государственной пошлины), либо обусловлены осуществлением функциональной компетенции суда (например, утверждение положения о секретариате уставного суда).

<6> См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. С. 162.

Решение конституционного (уставного) суда, в свою очередь, дифференцируется на решения, связанные с осуществлением конституционного судопроизводства, и на решения по вопросам организации его деятельности <7>.

<7> См.: Денисов С.Б. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2008. С. 166.

Законодатель на федеральном уровне и в субъектах Федерации закрепил виды решений конституционных (уставных) судов. Так, решения Конституционного Суда Российской Федерации принимаются в виде постановления, заключения, определения. По аналогичному пути закрепления видов решений своих конституционных судов пошли Республики Кабардино-Балкария, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан.

В Конституционных Судах Республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Коми; в Уставных судах Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Московской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях итоговое решение принимается в виде постановления и определения. И только законодатель в г. Москве закрепил только решение суда, не разделяя его на виды.

Постановления принимаются по вопросам о конституционности законов, иных нормативных актов субъектов Федерации, договоров субъекта РФ, по спорам о компетенции, по жалобам граждан, их объединений и по запросам судов в связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле, по толкованию конституции (устава) субъекта Федерации. Именно постановления являются формой развития конституционной теории конституционными и уставными судами. Это относится как к постановлениям, принимаемым по конкретным делам, связанным с конституционностью законов, спорами о компетенции, так и к постановлениям по толкованию конституции (устава) субъекта РФ.

Определения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в отличие от постановлений, являются иными, т.е. не итоговыми решениями этих судов. Они касаются главным образом процессуальных вопросов и связаны, как правило, с отказом в принятии обращения к рассмотрению ввиду неподведомственности или неподсудности конституционным (уставным) судом поставленных в обращении вопросов либо несоответствия требованиям законодательства о допустимости обращений.

Практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации привела к выделению среди определений такой их разновидности, как определения с позитивным содержанием. Анализируя такие определения на примере Конституционного Суда Российской Федерации, Л.В. Лазарев установил <8>, что их особенность заключается в том, что в них при отказе в принятии обращения к рассмотрению или при прекращении производства по делу излагаются, подтверждаются, при необходимости конкретизируются, развиваются правовые позиции, сформулированные в ранее принятых постановлениях и определениях по тому же вопросу, который ставится в обращении, или на основе интерпретации конституции указывается на очевидную конституционность оспоренного правоположения, на отсутствие неопределенности в этом вопросе. То есть в таких определениях содержатся правовые позиции не только процессуального, но и материально-правового характера. Сказанное означает, что в определениях с позитивным содержанием также могут содержаться выводы, развивающие и углубляющие конституционную теорию.

<8> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец"; Формула права, 2003. С. 35.

Особенности определений с позитивным содержанием в полной мере можно отнести и к определениям, принимаемым конституционными (уставными) судами, с той лишь разницей, что практика конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации породила и такой вид определений, неизвестных Конституционному Суду РФ, как определения по разъяснению ранее принятых конституционным (уставным) судом решений.

В определениях с позитивным содержанием подтверждаются и развиваются правовые позиции конституционных (уставных) судов, сформулированные ими ранее. При этом в таких определениях, по сути, находит разрешение поставленная в обращении правовая проблема. Определения, где правовые позиции формулируются впервые, сходны с постановлениями конституционных (уставных) судов. Однако их нельзя отнести к постановлениям, поскольку в них содержится отказ в принятии жалобы к рассмотрению и не разрешается вопрос по существу. По этому признаку такие определения отличаются от постановлений, где заявление принимается к рассмотрению и разрешается по существу. Вместе с тем данные определения показывают, насколько близкими по своей юридической природе являются постановления и определения с позитивным содержанием конституционных (уставных) судов.

Конституционная теория развивается конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации в следующих формах: постановлениях, определениях с позитивным содержанием. В постановлениях по разрешению конкретных конституционно-правовых споров в области права и в спорах о компетенции развитие конституционной теории осуществляется в их мотивировочной части, где выдвигается правовая аргументация. В постановлениях по делам о толковании конституций (уставов) развитие конституционной теории прослеживается одновременно и в мотивировочной, и в резолютивной части решения суда. В определениях с позитивным содержанием, где подтверждается прежняя правовая позиция или правовая позиция формулируется впервые, также развивается конституционная теория. В первом случае приводятся дополнительные аргументы в обоснование прежних выводов суда, во втором случае развитие конституционной теории осуществляется впервые.

Юридическая сила решений конституционного (уставного) суда субъекта, как правило, заключается в нескольких составляющих: провозглашение решения и обязанность опубликовать; обязательность и окончательность решений; решение не подлежит обжалованию; вступает в силу немедленно после его провозглашения; подлежит исполнению немедленно после опубликования, если иные сроки специально в нем не оговорены (г. Москва <9>); подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены (Московская область <10>, Республика Адыгея <11>); действует непосредственно; не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; закрепление механизма разъяснения решения; пересмотр решения. Юридическая сила постановления Конституционного (Уставного) суда о признании акта не соответствующим конституции (уставу) не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (Московская область, Республика Адыгея, Марий Эл <12>, Бурятия <13>, Кабардино-Балкарская Республика <14>).

<9> Закон г. Москвы от 13.02.2002 N 10 (в ред. от 04.07.2007) "Об Уставном суде города Москвы" // Ведомости Московской городской Думы. 12.04.2002. N 3. Ст. 10; 05.10.2007. N 9. Ст. 144.
<10> Закон Московской области от 26.09.2006 N 153/2006-ОЗ (в ред. от 17.05.2007) "Об Уставном суде Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 05.10.2006. N 185.
<11> Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 N 11 (в ред. от 06.11.2008) "О Конституционном Суде Республики Адыгея" // Ведомости ГС Хасэ Республики Адыгея. 22.05.1996. N 6; 2008. Ноябрь. N 11.
<12> Закон Республики Марий Эл от 11.03.1997 N 14-З (в ред. от 28.04.2009) "О Конституционном Суде Республики Марий Эл" // Марийская правда. 19.03.1997. N 51; Собрание законодательства Республики Марий Эл. 26.05.2009. N 5. Ст. 222.
<13> Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 N 11 (в ред. от 06.11.2008) "О Конституционном Суде Республики Адыгея" // Ведомости ГС Хасэ Республики Адыгея. 22.05.1996. N 6; 2008. Ноябрь. N 11.
<14> Закон Кабардино-Балкарской Республики от 12.12.1997 N 38-РЗ (в ред. от 21.05.2009) "О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики" // Кабардино-Балкарская правда. 23.12.1997. N 246; 25.12.1997. N 247; Официальная Кабардино-Балкария. 05.06.2009. N 26.

Особенным элементом, поддерживающим юридическую силу решений, является механизм реализации решения конституционного (уставного) суда субъекта.

Механизм реализации решения конституционного (уставного) суда субъекта, помимо констатации его в законодательстве, состоит иногда из элементов, распространение которых в законодательстве иных субъектов РФ, регулирующих статус конституционных (уставных) судов, повысит статус и действенность этих органов.

Механизм реализации решений конституционных (уставных) судов, по нашему мнению, состоит из следующих составляющих:

Обеспечение исполнения решений суда возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностных лиц указанных органов (Республика Саха (Якутия) <15>).

<15> Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 16-з N 363-II (в ред. от 15.06.2005) "О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве" // Якутские ведомости. 03.07.2002. N 25; 21.07.2005. N 35.

Признание не соответствующим конституции (уставу) нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления либо отдельных его положений является основанием для отмены в установленном порядке иными органами государственной власти и местного самоуправления принятых ими нормативных правовых актов, содержащих такие же положения. Положения этих нормативных правовых актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (Республика Башкортостан <16>).

<16> Закон Республики Башкортостан от 27.10.1992 N ВС-13/7 (в ред. от 13.07.2009) "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. N 3(177). Ст. 91.

Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных не соответствующими уставу, не подлежат исполнению (г. Москва, Республики Башкортостан, Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика).

В случае если признание нормативного акта не соответствующим конституции (уставу) создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется конституция (устав) (Московская область, Кабардино-Балкарская Республика).

В случае если решением конституционного (уставного) суда нормативный правовой акт признан не соответствующим конституции (уставу) полностью или частично либо из решения вытекает необходимость устранения пробелов в правовом регулировании, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие этот нормативный правовой акт, рассматривают вопрос:

Представление Конституционного Суда (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания <17>).

<17> Закон Республики Северная Осетия - Алания от 15.06.2001 N 17-РЗ (в ред. от 25.03.2009) "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания" // Газета "Северная Осетия". 05.07.2001. N 127; 22.04.2009. N 70(25364).

Создание механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации требует внесения ряда изменений и в федеральные законы.

Для обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов на первый взгляд должен быть использован механизм конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, предусмотренный Федеральными законами от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <18> и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <19>.

<18> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792, N 30. Ст. 3024, N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484, N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17, N 1 (ч. 1). Ст. 25.
<19> Там же. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484, N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25, 37.

С 2001 г. <20> закреплена достаточно подробная обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации. Среди них Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта и его высшее должностное лицо. Механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации закреплен нормами Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <21>.

<20> Федеральный конституционный закон от 15.12.2001 N 4-ФКЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 17.12.2001. N 51. Ст. 4824.
<21> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 05.04.2010, с изм. от 08.05.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005; 12.04.2010. N 15. Ст. 1736.

Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Примером могут быть нормы Уголовного кодекса Российской Федерации (ст. 315): злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта или воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом, либо лишением права занимать определенные должности, либо арестом, либо лишением свободы <22>.

<22> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (в ред. от 19.05.2010) // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954; 24.05.2010. N 21. Ст. 2530.

Для решения непростой задачи гармонизации и укрепления единого правового пространства Российской Федерации необходимо усовершенствовать, а в чем-то изменить существующий механизм исполнения решений конституционных (уставных) судов Российской Федерации, основанный на их непосредственном действии и авторитете судебного органа. По нашему мнению, механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принципах. Необходимо также широкое информирование об этих решениях правоприменителей и установление ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению решений региональных конституционных (уставных) судов Российской Федерации.

Создание и законодательное закрепление на федеральном уровне механизма, обеспечивающего безусловное исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, позволит более успешно бороться с проявлениями правового сепаратизма и нигилизма, противостоять принятию на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований неконституционных нормативных правовых актов.