Мудрый Юрист

К вопросу о государственно-властных полномочиях прокуратуры *

<*> Bajkin I.M. On the issue of state-authority powers of procurator's office.

Байкин Иван Михайлович, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, магистр юриспруденции.

В работе проводится анализ государственно-властных полномочий органов прокуратуры и исполнительно(властно)-распорядительных федеральных органов исполнительной власти.

Автор работы с учетом судебной практики в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения о том, что выделение отличительных особенностей полномочий данных органов позволит глубже понять их сущность в структуре власти. Поэтому автору удалось пересмотреть ряд позиций относительно сущностных признаков органов исполнительной власти и прокуратуры.

Ключевые слова: федеральные арбитражные суды, прокуратура, статус органов власти, разделение властей, акт прокурорского реагирования, компетенция, судебная практика, полномочия.

In work the analysis of state-imperious powers of bodies of Office of Public Prosecutor and accurately(imperiously)-administrative Federal enforcement authorities is carried out.

The author of work taking into account judiciary practice in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons that allocation of distinctive features of powers of the given bodies, will allow to understand more deeply their essence in power structure. Therefore the author managed to reconsider a number of positions concerning intrinsic signs of enforcement authorities and Office of Public Prosecutor.

Key words: federal arbitration courts; Office of Public Prosecutor; the status of authorities; division of the authorities; the certificate of public prosecutor's reaction; the competence; judiciary practice, powers.

На сегодняшний день правовой статус прокуратуры является неопределенным. Ведется острая полемика о том, относится ли прокуратура к определенной ветви государственной власти <1>, является ли она вообще органом государственной власти <2>.

<1> См., напр.: Байкин И.М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России // Современное право. 2009. N 8. С. 17 - 20. См. также: Байкин И.М. Независимость прокуратуры - залог эффективности ее деятельности // Российский юридический журнал. 2009. N 3. С. 211 - 213.
<2> См. об этом подробнее: Байкин И.М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51.

В связи с этим представляется актуальным рассмотреть вопрос о государственно-властных полномочиях прокуратуры и исполнительно(властно)-распорядительных полномочиях федеральных органов исполнительной власти и специфику их полномочий.

В соответствии со ст. 11, 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <3> (далее - Закон о Правительстве) определяет Правительство как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Тем самым можно сделать вывод, что Правительству России принадлежит весь объем исполнительной власти Российской Федерации.

<3> Российская газета. N 245. 23.12.1997.

В соответствии со ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ" <4> (далее по тексту - Закон) определено, что прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

<4> О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 // Российская газета. N 39. 18.02.1992.

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ (ст. 4 Закона).

По мнению В.Ю. Шобухина, "по своему статусу прокуратура не может быть отнесена к исполнительной ветви власти. Осуществляя надзор за законностью в деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации, участвуя в обеспечении законности актов судебной власти, она выполняет функции, объективно не присущие органам исполнительной власти. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и контролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре" <5>.

<5> См.: Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Урал. гос. юрид. акад. Екатеринбург, 2005. С. 28.

По данному вопросу имеется практика Верховного Суда Российской Федерации, который в своем решении от 11 февраля 2005 г. N ГКПИ04-1479 <6> указал на то, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале "Законность".

<6> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичного мнения придерживается академик В.С. Нерсесянц, который указывает на неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти) <7>.

<7> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004. С. 695.

С.А. Осипян пишет о том, что "прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти" <8>.

<8> См.: Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. М., 2006. С. 15.

Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев считают, что орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; он действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности <9>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Е.В. Трегубовой "Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7.

<9> См.: Трегубова Е.В. Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти // Гражданин и право. 2009. N 1. С. 22 - 23.

П.И. Кононов пишет о том, что орган исполнительной власти - это образованная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственная организация, осуществляющая в пределах предоставленной ей компетенции функции государственного управления на всей или на определенной части территории Российской Федерации и наделенная в этих целях соответствующими нормотворческими, властно-распорядительными и охранительными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, проживающих на данной территории <10>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Е.В. Трегубовой "Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7.

<10> Там же.

Из приведенных определений видно, что одним из признаков органа исполнительной власти является осуществление исполнительно(властно)-распорядительных полномочий.

Однако прокуратура наделена указанными полномочиями в ходе проверок при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, требования прокурора подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Между тем в литературе существует позиция о том, что общенадзорные акты прокурорского реагирования не обязательны для исполнения, что соответственно наводит на мысль об отсутствии у прокурора указанных полномочий в сфере надзора за соблюдением законодательства <11>.

<11> См., напр.: Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3. С. 40.

Так, согласно ст. 21 Закона, в предмет надзора органов прокуратуры входит: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

В этой связи возникает вопрос о соотношении государственно-властного характера полномочий прокурора и исполнительно(властно)-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Рассмотрим в связи с этим судебную практику по вопросу, что следует понимать под властно-распорядительными полномочиями.

В Постановлении ФАС Уральского округа от 28 ноября 2001 г. N Ф09-2930/01-АК <12> под властно-распорядительными полномочиями органа власти понимаются требования, влекущие для адресата изменение его прав и обязанностей и, следовательно, нарушающие права и законные интересы. Аналогичной позиции придерживается ФАС Московского округа <13>.

<12> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<13> См.: Постановление ФАС Московского округа от 16 апреля 2003 г. N КА-А40/802-03 // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Согласно позиции ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 4 февраля 2004 г. N Ф03-А59/03-2/3423 положения властно-распорядительного характера являются обязательными для лиц, которых они касаются, т.е. устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности <14>.

<14> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

ФАС Московского округа в Постановлении от 14 июля 2003 г. N КА-А41/4645-03 под указанными полномочиями понимает требования, обязательные для лиц, которых они касаются <15>.

<15> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичное мнение содержится в Постановлениях ФАС Уральского округа от 11 июня 1997 г. N Ф09-268/97-АК <16>; ФАС Уральского округа от 8 августа 2007 г. N Ф09-6254/07-С1 <17>; ФАС Уральского округа от 22 февраля 2007 г. N Ф09-609/07-С1 <18>.

<16> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<17> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<18> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

По мнению ФАС Северо-Западного округа, выраженному в Постановлении от 24 января 2005 г. N А05-14092/04-20 <19>, под ними понимается вынесенный уполномоченным органом документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

<19> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичной позиции придерживается в Постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 7 февраля 2000 г. N А05-6124/99-186/21 <20>; ФАС Уральского округа от 24 июня 2003 г. N Ф09-1592/03-ГК <21>; ФАС Центрального округа от 13 апреля 2007 г. по делу N А14-8416/2006/323/13 <22>; ФАС Поволжского округа от 15 апреля 2008 г. по делу N А65-14979/07-СА1-29 <23>.

<20> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<21> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<22> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<23> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, из анализа вышеуказанных решений судов можно выделить следующие признаки властно-распорядительных полномочий: требования являются обязательными для лиц, которых они касаются; устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности; нарушают права и законные интересы; влекут неблагоприятные юридические последствия.

Исходя из вышеизложенного, представляется, что необходимо рассмотреть судебную практику по вопросу сущностных характеристик общенадзорных актов прокурорского реагирования.

Так, в Постановлении ФАС Уральского округа от 28 октября 2004 г. N Ф-09-3606/04-ГК прямо указано, что "предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений" <24>.

<24> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <25> указано, что "согласно Закону требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24).

<25> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона органы и должностные лица устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (выделено мной. - И.Б.).

Положения ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан" <26> (выделено мной. - И.В.).

<26> Там же.

Также показательно в этом отношении Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 июня 2008 г. по делу N А56-10839/2007. Кассационная инстанция указала на следующее: "Представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено" <27> (выделено мной. - И.В.). Данный вывод суда также соответствует правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.05.2007 N 1865/07 <28>.

<27> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<28> Вестник ВАС РФ. 2007. N 9 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф [Электронный ресурс]. Электрон. дан. [М., 2010].

Однако из позиции ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 16 апреля 2004 г. N Ф03-А51/04-2/657 следует, что "представление содержит предложения о принятии определенных мер, утверждено руководителем органа, действующего в пределах своих полномочий, носит властно-распорядительный характер, адресовано конкретному лицу, таким образом, обязательно для лица, которому оно адресовано (выделено мной. - И.В.). Следовательно, является ненормативным актом, обжалование которого предусмотрено арбитражным процессуальным законодательством.

Представление прокурора г. Артема является ненормативным актом государственного органа, затрагивающим интересы ОАО "Дальэнерго" в сфере осуществления предпринимательской деятельности по энергоснабжению, поэтому, учитывая субъектный состав и характер возникших правоотношений, данный спор подведомствен арбитражному суду" <29>.

<29> Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Как видно из указанного Постановления, прокурор, внося представление в адрес поднадзорного субъекта, обладает властно-распорядительными полномочиями. Вместе с тем Постановлением Президиума ВАС РФ (далее по тексту - Президиум) от 12.10.2004 N 9046/04 данное Постановление ФАС Дальневосточного округа отменено <30>. Определение суда первой инстанции Арбитражного суда Приморского края от 20.10.2003 по делу N А51-11645/2003-1-459 оставлено без изменения <31>.

<30> Вестник ВАС РФ. 2005. N 2 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф [Электронный ресурс]. Электрон. дан. [М., 2010].
<31> Данным Определением установлено, что представление прокурора не обладает властно-распорядительным характером, и следовательно, не нарушает права и интересы заявителя и, значит, спор неподведомствен арбитражному суду.

Однако Президиум, отменяя Постановление кассационной инстанции, в своем Постановлении оставил без внимания очень существенный момент и не разрешил главного вопроса: обладает ли прокурор властно-распорядительными полномочиями и носит ли представление прокурора для адресата характер обязательного исполнения? Президиум, отменяя Постановление, почему-то в этом вопросе занял позицию "умолчания" и лишь указал на следующее: "Кассационной инстанцией при вынесении Постановления не было учтено, что представление прокурора внесено для устранения нарушений интересов граждан в сфере оплаты коммунальных услуг, что не связано с осуществлением этими гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, а учитывая субъектный состав и характер возникших правоотношений, данный спор неподведомствен арбитражному суду" <32>.

<32> См.: Вестник ВАС РФ. 2005. N 2 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф [Электронный ресурс]. Электрон. дан. [М., 2010].

Выходит, что согласно позициям высших судебных инстанций у прокурора отсутствуют властно-распорядительные полномочия, так как представление и предостережение прокурора не являются обязательными для исполнения со стороны поднадзорных субъектов, так как носят рекомендательный характер, а следовательно, не нарушают их права или законные интересы и не влекут для них неблагоприятных последствий.

Между тем судами не учтено, что идея убедительности общенадзорных актов прокурорского реагирования без присутствия в них элемента принуждения (обязательности исполнения требований прокурора) выглядит весьма сомнительной. Многолетняя практика правозащитной деятельности прокуратуры свидетельствует о характере ее работы в большей части методами принуждения, а не убеждения. Поэтому выводы о том, что акты прокурорского реагирования не имеют характера обязательного исполнения и не нарушают прав и законных интересов <33>, выглядят спорными. К тому же последствия от неисполнения требований как прокурора, так и федеральных органов исполнительной власти для поднадзорных субъектов наступают идентичные, поскольку прокурор в случае неисполнения его требований, изложенных в акте прокурорского реагирования, вправе возбудить дело об административном правонарушении по ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <34> (далее по тексту - КоАП РФ), согласно которой за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, а федеральные органы исполнительной власти в соответствии со ст. 19.5 КоАП РФ - за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (предусмотрена также ответственность в виде штрафа).

<33> Представляется, что сам по себе факт обращения субъектов предпринимательской деятельности в суд свидетельствует о нарушении их прав и законных интересах. См., напр.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2007 г. N 14042/07 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 марта 2009 г. N ВАС-3290/09 "Об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ" // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 июня 2008 г. по делу N А56-10839/2007 // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<34> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. N 256. 31.12.2001.

Как показывает анализ текущего законодательства, федеральные органы исполнительной власти наделены властно-распорядительными полномочиями. К примеру, п. 5.14.3 Постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" устанавливает, что данный орган уполномочен направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений <35>.

<35> Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

В соответствии с п. 5.1.1 и 5.1 (1) Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" установлено, что в ходе проверок трудового законодательства орган наделен правом выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, а при осуществлении надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий в области содействия занятости населения, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений <36>.

<36> Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.

Аналогичные полномочия установлены п. 5.1.3 и 5.3.1 Постановления Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 300 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" <37>.

<37> Собрание законодательства РФ. 2004. N 26. Ст. 2570.

Отсюда возникает вопрос: прокуратура, осуществляя функции прокурорского надзора, является органом исполнительной власти? Очевидно, что ответ на поставленный вопрос представляется дискуссионным. Так, специфика функций прокурорского надзора заключается в том, что, с одной стороны, прокуратура в рамках надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу обладает властно-распорядительными полномочиями. С другой стороны, осуществляя функции так называемого общего надзора, она наделена полномочиями не властно-распорядительного, а государственно-властного характера. Отсюда двойственность функций прокурорского надзора может породить различные позиции по поводу отнесения прокуратуры либо к органам исполнительной власти на правах обособленной от федеральных органов исполнительной власти и Правительства Российской Федерации структуры, или самостоятельного органа, осуществляющего надзорную власть.

Подводя итог, полагаем, что вопрос о месте прокуратуры и ее функциях в структуре власти остается на сегодняшний день неразрешенным и, по-видимому, в действующем Законе о прокуратуре и Конституции данный вопрос должен получить более содержательную регламентацию.

Список использованной литературы

  1. Байкин И.М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России // Современное право. 2009. N 8.
  2. Байкин И.М. Независимость прокуратуры - залог эффективности ее деятельности // Российский юридический журнал. 2009. N 3.
  3. Байкин И.М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12.
  4. Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3.
  5. Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. М., 2006.
  6. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Е.В. Трегубовой "Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 7.

  1. Трегубова Е.В. Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти // Гражданин и право. 2009. N 1.
  2. Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Урал. гос. юрид. акад. Екатеринбург, 2005.