Мудрый Юрист

Об актуализации подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля в посткризисный период *

<*> Lukichev K.E. On actualization of approaches to effectuation of state and municipal financial control in post-crisis period.

Лукичев Константин Евгеньевич, доцент кафедры финансового и налогового права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

В статье проводится анализ последних изменений в области бюджетной и налоговой политики и финансового контроля в посткризисный период.

Ключевые слова: бюджетная и налоговая политика, мировой финансовый кризис, финансовый контроль.

The article makes analysis of the latest changes in the sphere of budgetary and tax policy and financial control in post-crisis period.

Key words: budgetary and tax policy, world financial crisis, financial control.

Как свидетельствует ряд высказываний компетентных экспертов, Россия в 2010 г. окончательно вышла из кризиса, при этом очевидно, что банковская и финансовая системы страны выстояли <1>. Вместе с тем произошедшие потрясения весьма четко обозначили тонкие места, казалось бы, в относительно стройной и выверенной системе отечественного финансового контроля.

<1> Вступительное слово С.В. Степашина на семинаре-совещании в Счетной палате Российской Федерации 8 декабря 2010 г. на тему: "Инновационное развитие экономики и задачи контрольно-счетных органов Российской Федерации".

Для более полного и глубокого понимания заявленной темы и конкретизации предмета исследования позволим себе небольшое отступление.

По сформированному за последние годы в научном мире мнению, целью финансового контроля выступает обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.

В соответствии с этим можно выделить следующие его задачи:

Начиная со второго полугодия 2009 г., во многом благодаря проводимым компетентными органами государственной власти антикризисным мерам, произошла переориентация экономических процессов на восстановление российской экономики. Не на последнем месте среди условий, способствующих этому, - улучшение конъюнктуры мирового рынка сырья и капитала.

Прогнозы по финансовому положению Российской Федерации в ближайшие годы достаточно оптимистические с учетом относительно благоприятной ситуации на мировых рынках углеводородов. Нам обещают рост доходов населения, инвестиционных программ естественных монополий и улучшение ситуации с банковским кредитованием <2>.

<2> URL: http://www.minfin.ru

Провозглашенная бюджетная и налоговая политика на 2011 - 2013 гг. нацелена на восстановление макроэкономической сбалансированности на основе уменьшения зависимости бюджетных обязательств от нефтегазовых ресурсов и постепенного снижения дефицита федерального бюджета, а также создание условий для активизации модернизации экономики, в том числе за счет структурных преобразований в сфере образования и здравоохранения.

В основу бюджетной и налоговой политики на 2011 - 2013 гг. положены стратегические цели развития страны, сформулированные в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. и других документах, а также в основных положениях Бюджетного послания Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах" <3>.

<3> URL: http://www.kremlin.ru

Мировой финансовый кризис и, как следствие, финансовая несостоятельность огромного количества предприятий из различных сфер деятельности и положение на рынке, а также дефицит бюджетов абсолютно всех уровней вывели вопросы оптимизации системы финансового контроля и, в первую очередь, конечно же, в государственном секторе на первое место.

В ходе проводимой в последнее время административной и бюджетной реформы стала заметна сосредоточенность органов государственного финансового контроля на выполнении собственных специализированных функций, реализация которых осуществлялась через подстраивание методики бюджетного и налогового контроля к новым условиям бюджетного финансирования и администрирования доходов и расходов бюджетов.

При этом в ходе реформ в государственном секторе, по сути, была потеряна система внутреннего финансового контроля. Шло активное развитие таких его форм, как внешний, предварительный и последующий, при этом была практически ликвидирована как таковая система внутриведомственного текущего финансового контроля.

Наличие внутренних контрольных подразделений в рамках бюджетных учреждений хотя и было продекларировано в правилах формирования бюджетной отчетности, но не имело нормативного статуса, а значит, было передано на откуп руководителю учреждения, который, естественно, в них не очень заинтересован.

Международный кризис выявил слабые места финансового регулирования и в банковской сфере. Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты. Реализация целей денежно-кредитной политики также обусловливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов.

Прежде основное внимание Банк России уделял платежеспособности и устойчивости отдельных банков. Кризис продемонстрировал необходимость системной работы с финансовым сектором в целом. Такой подход требует надлежащего финансового контроля за рынком и операциями, которые отражают взаимосвязи между банками, а также их взаимосвязи с другими участниками финансовой системы. Банку России предстоит сместить стратегический акцент к макропруденциальному надзору в дополнение к действующему микропруденциальному надзору <4>.

<4> Симановский А.Ю. Банки, регулирование, надзор после кризиса: к новой модели // Банковское дело. 2010. N 5.

Другим направлением работы в этой области можно выделить введение систем ранней локализации кризисов, основанных на использовании опережающих индикаторов, а также взвешенные оценки состояния банковского сектора по финансовым показателям.

В основном все это остается лишь теоретическими разработками, не корреспондирующими с практическими действиями Банка России, направленными на поддержание стабильности в целом. Системы финансовых индикаторов, стресс-тестов и вводимых моделей недостаточны для корректной реализации макропруденциального надзора. Изменения должны быть внесены в саму организационную структуру банковского контроля и надзора путем значительных изменений в соответствующей нормативной правовой базе.

Вместе с тем нам весьма интересен и тот опыт, которым обогатились за время кризиса за рубежом, те находки, которые экономически развитые страны смогли противопоставить финансовому катаклизму в сфере реализации контрольных функций государства.

В середине 2010 г. в ходе двухдневной встречи в Брюсселе министры финансов ЕС утвердили новую систему финансового регулирования в Евросоюзе, предназначенную для предотвращения финансовых кризисов в будущем.

В рамках реформы учрежден специальный европейский орган, который оценивает существующие риски и анализирует состояние финансовой системы, а также трех регуляторов, которые будут осуществлять надзор за банковским сектором, страховыми компаниями, а также ценными бумагами и биржами. Все новые организации приступили к работе 1 января 2011 г.

Ключевым органом в новой системе стал Европейский совет по системным рискам (European Systemic Risk Council). Предполагается, что он будет предупреждать правительства стран ЕС и давать рекомендации в случае обнаружения существенных проблем, угрожающих общей финансовой стабильности. Штат Европейского совета по системным рискам сформирован из специалистов Европейского центрального банка, хотя официально между этими структурами связь не обозначается.

Также с 1 января 2011 г. начали работу следующие специализированные наднациональные регуляторы: Европейская банковская организация (European Banking Authority) в Лондоне, Европейская организация страхования и пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority) во Франкфурте и Европейская организация по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority) в Париже. Указанные структуры контролируют финансовые институты стран Евросоюза в случае согласия руководства этих стран и тогда, когда внутренние финансовые регуляторы не в состоянии справиться с возникшими трудностями.

Новые европейские регуляторы выполняют функцию контроля финансовых вопросов внутри Евросоюза, которые могут повлиять на общую экономическую и финансовую стабильность ЕС. Кроме того, новые органы осуществляют и роль арбитра в спорных вопросах между регуляторами разных стран Евросоюза.

Еще одной важной функцией, которая возлагается на вновь созданные организации, стал контроль за рейтинговыми агентствами, которые в период кризиса играли важную роль в создании настроений на финансовых рынках, что нередко вело к ажиотажу и искажению реальной цены финансовых инструментов.

Помимо этого, министры финансов стран Евросоюза одобрили новый порядок формирования национальных бюджетов в ЕС. Отныне бюджеты будут окончательно утверждаться национальными парламентами только после рекомендаций Еврокомиссии и правительств других стран ЕС. Таким образом, Евросоюз рассчитывает предупредить разрастание дефицитов национальных бюджетов отдельных стран, которые со временем могут перерасти в бюджетные кризисы, подобные греческому, угрожающие финансовой стабильности всего Евросоюза.

С 2011 г. правительства отдельных стран - членов ЕС представляют проекты основных показателей национальных бюджетов в Европейскую комиссию до конца апреля. Представители Европейской комиссии и министры финансов других стран ЕС смогут обсудить проекты национальных бюджетов в течение трех месяцев, с тем чтобы к концу июля представить свои рекомендации и оценки, насколько планируемый той или иной страной бюджет отвечает требованиям общеевропейской финансовой политики, а также заявляемым правительством страны планам сокращения бюджетного дефицита. Период после представления проекта бюджета на согласование и до его окончательного утверждения назван европейским семестром, а сама новация должна значительно укрепить финансовую дисциплину в Евросоюзе <5>.

<5> URL: http://www.marketfinancialtrends.com

В заключение хотелось бы отметить, что на сегодняшнем этапе в государственном секторе появляется необходимость воссоздания целостной системы финансового контроля, включающей как внешние, так и внутренние его формы. Так, в докладе Министерства финансов Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2022 гг. эти тенденции нашли свое четкое закрепление.

Накопленная практика антикризисных мер свидетельствует о том, что для регулирования финансового сектора необходима консолидация усилий всех контролирующих ведомств. Также большие надежды возлагаются на Совет по развитию финансового рынка, действующий при Президенте Российской Федерации и возглавляемый Министром финансов, возможности которого позволяют оценить и принять на вооружение в том числе и накопленный зарубежный опыт.

В поиске новых подходов к организации финансового контроля следует помнить, что ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет восстановлена стабильность в финансово-бюджетной сфере, пока система государственного финансового контроля не станет по-настоящему надежной. В связи с этим действенный и эффективный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти и одним из основных факторов государственного развития.