Мудрый Юрист

Понятие бюджетного федерализма в Российской Федерации (сравнительно-правовой аспект)

Н.И. Новикова, аспирантка Российской академии правосудия.

В сфере финансовой деятельности федеративного государства несомненно определенную научную ценность представляют вопросы разграничения компетенции между публичными субъектами права. Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.

Построение федеративных отношений реально лишь тогда, когда процесс финансовой деятельности отражает федеративные начала, в частности способы бюджетных взаимоотношений в государстве. Любая федеративная система эффективна лишь в том случае, когда сферы ее деятельности осуществляются в рамках Конституции и действующего законодательства, в условиях четкого разграничения сфер деятельности и компетенций между уровнями власти и самоуправления <*>. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

<*> Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1994. N 4. С. 3 - 14.

Сложившаяся система межбюджетных отношений требует более глубокого и энергичного реформирования. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

Как было замечено выше, бюджетный федерализм является частным случаем общего понятия федерализма. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве, данные понятия тесно взаимосвязаны, т.к. первое прямо вытекает и строится на втором.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной науке, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, права, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения.

Дискуссии о проблемах федерализма находятся в центре пристального внимания российских и зарубежных ученых-юристов, философов, политологов, экономистов, являются предметом обсуждения на различных семинарах, конференциях.

Уникальность федерализма как политической концепции проявляется также в том, что, с одной стороны, всякому федеративному государству присущи те же свойства, что и унитарному (единая территория; население, размещенное на этой территории; власть, действующая на всей территории государства), а с другой - федеративное государство является весьма сложной системой и к нему применима "теория систем". И для укрепления федеративного государства, его целостности принципиальное значение имеют 2 положения: во-первых, чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше уровень целостности этой системы; и во-вторых, никакая часть целого не может превалировать над целым <*>.

<*> Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 3.

Особенностью федерализма в России является прежде всего сочетание федеративных, территориальных и национальных начал.

Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 г. России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой - присущими только ей отличительными особенностями.

Предпочтительность федеративных отношений по сравнению с другими формами государственного устройства применительно к России объясняется потенциальной возможностью преодоления (или значительного смягчения) такой острой для нее как многонациональной страны проблемы, какой является противоречие между правом каждого народа на самоопределение, закрепленное Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1), с одной стороны, и принципом территориальной целостности государств, тоже зафиксированным международным правом, - с другой.

Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для примирения несовпадающих интересов - территориальных, национальных, социальных - в сфере финансов, экономики, политики и культуры. Разграничивая компетенции между центральными и местными властями, он предоставляет членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить в рамках единого государства исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Вместе с тем федеративное устройство повышает эффективность деятельности государственного аппарата: инициатива и давление местных властей "снизу" активизирует центральное правительство, побуждает его к творческому поиску наиболее оптимальных решений социально-экономических и политических проблем, сохранения общего баланса интересов.

Кроме того, существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разный статус.

Конституция РФ, принятая в 1993 г., формально уравняла в правах все субъекты Российской Федерации, разграничила полномочия Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Однако при этом возник ряд проблем, связанных с фактически неравным положением субъектов РФ, существенно различающихся уровнем социально-экономического и даже политического развития, а также социально-экономическим кризисом, переживаемым страной в это время. Данная асимметричность федеративного устройства России подтверждается наличием отдельных федеративных договоров с соответствующими группами субъектов Федерации - республиками и другими регионами. К этому можно также добавить такие особенности Российской Федерации, как огромная территория, имеющая ресурсный, производственный потенциал, степень развития социальной инфраструктуры, большое число национальностей и народностей, которые имеют длительный исторический период совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности, хотя в условиях СССР формально государство было провозглашено федеративным.

Затрагивая вопрос сложившейся асимметричности государства, все же нельзя отрицать наличие элементов равноправия субъектов Федерации, которые реализуются в равном представительстве в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - на территории каждого субъекта РФ образуется хотя бы один избирательный округ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

На наш взгляд, отмеченная выше асимметричность Федерации отнюдь не означает отступления от принципов федерализма. Хотелось бы отметить, что такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов (субъектов Федерации), а значит, необходимо и для сохранения единства федеративного государства. Кроме того, учитывая историю развития Российского государства, его специфику в современный период, а также огромную территорию, которую Россия исторически занимала и занимает, нельзя слепо следовать принципу прямого равенства всех субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ст. ст. 71, 72, 73 Основного закона РФ). Важным аспектом формирующегося российского федерализма являются правовые основы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов, развития бюджетного федерализма.

Проведение бюджетной реформы на любом этапе развития государства - процесс довольно сложный, хотя бы потому, что охватывает наиболее важные сферы государственного вмешательства в экономику и социальную сферу. Поэтому успех в осуществлении бюджетной реформы во многом определяется его правильным содержанием (опирающимся прежде всего на четкую законодательную базу) и последовательностью ее проведения.

Для России построение оптимальной модели бюджетного федерализма - это вопрос устойчивости и стабильности государственности как таковой, сохранения конституционных основ федерализма. Нарушения принципов бюджетного федерализма чреваты ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.

Одной из важнейших теоретических проблем, ждущей своего законодательного решения, является отсутствие единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма. В условиях федеративного государства особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Большинство ученых сходятся в том, что сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

  1. единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
  2. сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
  3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
  4. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

Бесспорно, прав был французский философ Рене Декарт, когда сказал: "Определите значение слова, и вы избавите человечество от половины его заблуждений".

Таким образом, конкретизируя изложенные принципы, представляется целесообразным рассмотрение некоторых точек зрения с целью выработки общего подхода в интерпретации понятия "бюджетный федерализм".

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей 2 равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы <*>.

<*> Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. С. 12.

И.В. Подпорина считает, что бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса <*>.

<*> Подпорина И. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. N 16. С. 17.

Профессор М.И. Ходорович писал: "Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений" <*>. Бюджетный федерализм он рассматривал как принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов. Межбюджетные отношения - взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами всех уровней. Но в данном определении забыт такой важный принцип, как самостоятельность бюджетов.

<*> Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 56.

А.М. Лавров в статье "Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация" рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям <*>. Ставя акцент на самостоятельности бюджетов разных уровней, он подчеркивает, что самостоятельность основывается не только на наличии фискальных полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов <**>.

<*> Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. N 9. С. 47.
<**> Лавров А.М. Указ. соч.

Достаточно близким к данному подходу, но с добавлением политического аспекта, является понимание бюджетного федерализма В. Гореглядом, который пишет: "Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывают всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации" <*>.

<*> Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. 2002. N 1. С. 66.

На многогранность форм и содержания исследуемого понятия одной из первых обратила внимание В.М. Родионова. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает:

<*> Родионова В.М. Современные требования к бюджетному федерализму // Финансы. 1998. N 7. С. 24.

А. Дорждеев приводит несколько иное определение: "Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства" <*>. Как мы видим, в своем определении автор делает акцент на разграничении бюджетных полномочий.

<*> Дорждеев А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: обеспечение единства интересов центра и регионов // Проблемы теории и практики управления. 2000. N 4. С. 73.

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: "Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований" <*>. Он выделяет три основные составляющие бюджетного федерализма.

<*> Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. N 9.
  1. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти по расходам.
  2. Наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными правами, обеспечивающими мобилизацию необходимого объема финансовых ресурсов.
  3. Сглаживание вертикальных (и горизонтальных) дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Кроме того, выделяют бюджетный, или фискальный (от слова "фиск" - казна), федерализм - как систему управления общественными финансами, основанную на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом <*>.

<*> Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 1999. С. 187.

Приведенный краткий анализ показывает, что как в зарубежных, так и в отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформулировано достаточно емкое и краткое терминологическое определение бюджетного федерализма.

Мы считаем, что бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, как было замечено выше, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами. Как замечено выше, сочетание финансовых интересов Федерации, ее субъектов, муниципальных образований есть основное назначение бюджетного федерализма. Одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, обеспечения их доходами. Построение бюджетного федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей само государство и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.