Мудрый Юрист

Современные направления формирования туристской политики муниципального образования

Саак А.Э., кандидат технических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального права и управления Таганрогского технологического института Южного федерального университета (ТТИ ЮФУ).

Жертовская Е.В., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права и управления (ТТИ ЮФУ).

В результате рассмотрения основ функционирования туристского комплекса на муниципальном уровне выявлено, что эффективное функционирование и развитие данного сектора экономики требуют комплексного подхода к структуре и организации управления его потенциалом (рис. 1) [6].

                 ¦     ¦     ¦                              ¦     ¦     ¦
----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
----¬ ¦ ¦ ¦ ¦ Прочие воздействия ¦ ¦ ¦
---¬ ¦ ¦ V V V внешней среды V V V
--+ +-+-- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- ¬
¦ ¦ ¦ V ¦
¦ V --------------------------T-----------------------T-------------------¬
¦ V ¦/ ¦/ ¦/ ¦¦
-----+------¬ ------+-----¬ ----------+--------¬ ¦
¦ ¦ Индустрия ¦ ¦ Туристские¦ ¦ Туристская ¦ ¦¦
¦ туризма ¦ ¦ ресурсы ¦ ¦ инфраструктура ¦ ¦
¦ L-----T------ L-----T------ L-------T-------T--- ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦
¦ ¦/ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ------+-----¬ ¦ ¦ ¦¦
L----------------->¦ Туристский¦ ¦ ¦ ¦
¦ ----------------------->¦ потенциал ¦<--------------- ¦ ¦¦
¦ L-----T------ ¦ ¦
¦ ¦ /¦ ¦ ¦¦
¦ ¦ ¦/ ¦
¦ ¦ ¦ -----+--------¬ ¦¦
--------+------¬ ¦/ ¦ Предприятия ¦ ¦
¦ ¦ Система ¦ Управленческие ------+-----¬ ¦ других ¦ ¦¦
¦муниципального¦ воздействия ¦ Туристский¦<---------------->¦ секторов ¦<-¬ ¦
¦ ¦ управления +--------------->¦комплекс МО¦<--------------¬ ¦ местной ¦ ¦ ¦¦
¦ туристским ¦ ------------->¦ ¦ Управленческие¦ ¦ экономики ¦ ¦ ¦
¦ ¦ потенциалом ¦ ¦ L-----T------ воздействия ¦ L-T------------ ¦ ¦¦
LT----T--------- ¦ /¦ ¦ /¦ ¦ ¦
¦ /¦ /¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦/ ¦ ¦ ¦ ¦¦
¦ ¦ ¦ ------+-----¬ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ Туристы ¦<---¬ ¦ ¦/ ¦ ¦¦
¦ ¦ ¦ L------------ ¦ ----+----+¬ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦/ L----->¦ Местное ¦<------------+--¦
¦ ¦ ------+---¬ ¦население¦ ¦
¦ ¦ L---->¦Бюджет МО¦<------------------------------->L---T------ ¦ ¦
¦ L----------<------------------------------------+--------------------
¦ L----------------------------------------------------------- ¦
¦ - - - Территория туристского рынка МО ¦
L--- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --

Рисунок 1. Туристский комплекс муниципального образования как социально-экономическая система

Это обусловливает необходимость создания системы управления туристским потенциалом на муниципальном уровне (рис. 2), формирования муниципальной туристской политики за счет разработки и реализации концепций, муниципальных целевых программ развития сферы туризма, выбор мероприятий для которых целесообразно осуществлять с помощью такого инновационного инструмента, как когнитивное моделирование.

                          -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -¬
---------------¬
¦¦ ¦/ ¦
¦ ------------+----------¬
¦¦ ¦ Туристский потенциал ¦ ¦
¦ ¦ МО - ¦
¦¦ ¦объект муниципального ¦ ¦
------------------------¬ ¦ ¦ управления ¦
¦ Органы местного ¦ ¦¦ L------------T---------- ¦
¦ самоуправления, ¦ ¦ ¦
¦ координирующие ¦ ¦¦ ¦ прямая связь ¦
¦ развитие туристского ¦ ¦ ¦/ ------------------------¬
¦ комплекса на ¦ ¦¦ -------------+-----------¬ ¦ ¦ Население ¦
¦ муниципальном уровне ¦ ¦ ¦ Система муниципального ¦ ¦ муниципального ¦
¦ (н-р, Управление +-T+->¦ управления туристским ¦<---+-+ образования ¦
¦потребительского рынка,¦ ¦ ¦ комплексом ¦ ¦(местные сообщества) - ¦
¦ товаров и услуг ¦ ¦¦ L------------T------------ ¦ ¦субъект муниципального ¦
¦ Администрации ¦ ¦ обратная связь¦ ¦ управления ¦
¦ г. Таганрога), - ¦ ¦L---------------+ ¦ L------------------------
¦субъект муниципального ¦ L- -- -- -- -- --¦-- -- -- -- -- --
¦ управления ¦ ¦
L------------------------ ¦/
-------------+-----------¬
¦Концепция муниципального¦
¦ управления туристским ¦
¦ комплексом в целях ¦
¦социально-экономического¦
¦ развития муниципального¦
¦ образования ¦
L-------------------------

Рисунок 2. Система управления туристским потенциалом на муниципальном уровне

Предложенный инструментарий позволяет по результатам моделирования динамики возможного развития проблемной ситуации получить конкретные сценарии развития туристского комплекса на муниципальном уровне, а также на когнитивных моделях выделить те факторы, влияние которых на развитие туристского комплекса муниципального образования является основным, и принимать решения по управлению конкретно ими.

Под концепцией развития туризма, с одной стороны, будем понимать систему взглядов на то, как должен развиваться туристский комплекс на соответствующей территории и как нужно воздействовать на этот процесс, а с другой - документ, в котором представлены материалы и результаты перспективного (стратегического) планирования в области туризма [9]. Концепция развития туризма, как на региональном, так и на муниципальном уровне, основывается на уже известных положениях-подходах: рекреационном, экономическом, маркетинговом, межотраслевом, структурно-инвестиционном [5].

Механизм разработки концепции развития туризма представлен на рисунке 3 [9].

-----------------------------------------------¬
¦Механизм разработки концепции развития туризма¦
L-----------------------T-----------------------
¦
V
-----------------------------------------------¬
¦ 1 этап ¦
¦ Проведение предпроектных исследований и ¦
¦ разработок (с помощью когнитивной методики ¦
¦ исследования слабоструктурированных проблем ¦
¦ сложных систем) ¦
L-----------------------T-----------------------
¦
V
-----------------------------------------------¬
¦ 2 этап ¦
¦ Проектные работы планировочного характера, ¦
¦ которые включают: ¦
¦ - градостроительное планирование; ¦
¦ - инвестиционно-экономическое проектирование;¦
¦ - социальное планирование; ¦
¦ - экологическое планирование ¦
L-----------------------T-----------------------
¦
V
-----------------------------------------------¬
¦ 3 этап ¦
¦ Проектные работы по основным "узлам" или ¦
¦ "точкам роста" структуры туристского ¦
¦ комплекса - новые проекты ¦
L-----------------------T-----------------------
¦
V
-----------------------------------------------¬
¦ 4 этап ¦
¦ Проектные работы по конкретным уже ¦
¦ существующим объектам туризма города - ¦
¦ повышение эффективности уже существующих ¦
¦ туристских объектов ¦
L-----------------------------------------------

Рисунок 3. Механизм разработки концепции развития туризма

В соответствии с Приказом от 11 июля 2007 г. N 66 "Об утверждении типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации", подготовленным Федеральным агентством по туризму, под муниципальной (региональной) программой развития туризма субъекта Российской Федерации понимается комплекс мероприятий в сфере туризма, реализуемых на территории субъекта Российской Федерации [1]. Тогда под целевой программой развития туристского комплекса муниципального образования будем рассматривать систему мероприятий, направленных на достижение системного эффекта - комплексного развития сферы туризма в муниципальном образовании, обеспеченных необходимым для реализации туристским потенциалом.

Целью таких программ видится развитие и формирование современного туристского комплекса в муниципальном образовании как целостной конкурентоспособной единицы для удовлетворения потребностей как временно пребывающих туристов, так и жителей города в разнообразных туристских услугах посредством объединения объектов сферы туризма в единую систему - туристский комплекс и последующего системного развития ее туристского потенциала.

Схема процесса разработки программы развития туризма в муниципальном образовании представлена на рисунке 4 [8].

                    ---------------------------¬
¦ 2 этап ¦ ---------------------¬
¦ Подготовка заданий на ¦ ¦ 3 этап ¦
¦ разработку ¦ ¦Разработка вариантов¦
¦ программы; определение ¦ ¦ программ развития ¦
---------------¬ ¦ состава разработчиков; ¦ ¦ туризма на ¦
¦ 1 этап ¦ ¦ формулирование ¦ ¦ территории. Данные ¦
¦ Формирование ¦ ¦ главной цели; подготовка ¦ ¦ программы ¦
¦ приоритетных ¦ ¦ подпрограмм по выделенным¦ ¦ представляют собой +-¬
¦ целей, задач ¦ ¦ перспективным видам ¦ ¦ взаимоувязанные ¦ ¦
¦ и направлений+--->¦ туризма для исследуемой +-->¦ блоки мероприятий, ¦ ¦
¦ развития ¦ ¦ территории; определение ¦ ¦ позволяющих ¦ ¦
¦ туристского ¦ ¦ количественных значений ¦ ¦ комплексно и ¦ ¦
¦ комплекса ¦ ¦ целевых показателей; ¦ ¦ системно решать ¦ ¦
¦ территории ¦ ¦ составление инструктивных¦ ¦ проблемы развития ¦ ¦
L--------------- ¦и методических материалов;¦ ¦ туризма территории ¦ ¦
¦ определение объема и ¦ L--------------------- ¦
¦источников финансирования;¦ ¦
¦ определение сроков ¦ ¦
¦ реализации ¦ ¦
L--------------------------- ¦
--------------------¬ ¦
¦ 4 этап ¦ ¦
---------------------¬ -------------------¬ ¦ Оценка и выбор ¦ ¦
¦ 6 этап ¦ ¦ 5 этап ¦ ¦ наиболее ¦ ¦
¦Согласование проекта¦<--+Оформление проекта¦<--+ эффективного ¦<-----
¦ программы ¦ ¦ программы ¦ ¦ варианта программы¦
L--------------------- L------------------- ¦(по результатам, по¦
¦ затратам ресурсов,¦
¦ по срокам) ¦
L--------------------

Рисунок 4. Схема процесса разработки муниципальной программы развития туризма

Основные параметры муниципальных программ развития туризма (на примере туристских центров Ростовской области) представлены в таблице 1 [13, 14].

Сравнительный обзор муниципальных программ развития туризма отечественных муниципальных образований показывает, что основные цели и ожидаемые конечные результаты очень схожи и практически воспроизводят основные параметры стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 г.

Таблица 1. Основные параметры муниципальных программ развития туризма (на примере туристских центров Ростовской области) [13]

 Наименование документа/
сроки его действия/объем
необходимых финансовых
ресурсов
 Основная цель и задачи
программы
   Ожидаемые конечные   
результаты
                              г. Ростов-на-Дону                          
1. Городская целевая    
программа "Развитие
туристских ресурсов в
городе Ростове-на-Дону
на 2008 - 2010 годы"
2. Всего средств бюджета
города: 36 990 тыс. руб.
Цель: создание на      
территории города
социально-экономических
условий для развития
въездного и внутреннего
туризма,
обеспечивающих:
- права граждан на
отдых;
- пополнение
муниципального бюджета;
- увеличение доходов
участников рынка
туристских услуг;
- приток инвестиций;
- создание рабочих
мест.
Задачи:
формирование
конкурентоспособных
туристских ресурсов;
формирование
конкурентоспособных
участников туристской
индустрии;
позиционирование на
рынке туристских услуг
Результаты прямого      
действия:
увеличение числа
прибывающих
в Ростов-на-Дону
иностранных и российских
туристов - на 7 - 9%;
увеличение номерного
фонда средств размещения
на 20%;
увеличение общей доли
платных услуг субъектов
туриндустрии в общем
объеме платных услуг
населению за годы
действия программы
на 30%.
Результаты косвенного
действия:
- увеличение вклада
субъектов туристской
индустрии в
формирование
муниципального бюджета
за счет
мультипликативного
эффекта, в том числе
создание дополнительных
рабочих мест, повышение
размера оплаты труда в
отрасли, повышение
культурного уровня
горожан и т.д.
                                г. Таганрог                              
1. Комплексная целевая  
программа развития
туризма в г. Таганроге
на 2008 - 2010 гг.
2. Всего: 2 983 786 тыс.
рублей.
Цель: создание         
нормативной
организационной и
экономической среды,
способствующей
формированию
современной
туристской индустрии в
городе Таганроге,
увеличению потока
туристов (спроса на
туристские услуги) и
развитию материальной
базы туризма.
Задачи:
совершенствование
городского туристского
продукта;
увеличение туристских
потоков (формирование
спроса на туристские
услуги города) за счет
развития въездного и
внутреннего туризма;
активное продвижение
туристских ресурсов и
достопримечательностей,
совершенствование
системы информационного
обеспечения туристской
индустрии города;
создание благоприятных
условий для повышения
инвестиционной
привлекательности
туристской отрасли и
сферы услуг;
реставрация объектов
туристского показа,
интенсивное и
рациональное
использование
природно-рекреационного
и
культурно-исторического
наследия;
увеличение
количества объектов
индустрии туризма;
создание новых рабочих
мест;
повышение прямых и
косвенных доходов
городского бюджета от
деятельности
предприятий туристской
отрасли и
санаторно-гостиничного
комплекса
Увеличение количества   
прибывающих в Таганрог
иностранных и российских
туристов на 8% к 2010 г.
Увеличение номерного
фонда средств размещения
на 60%.
Увеличение вклада
субъектов индустрии
туризма в формирование
городского бюджета
(ежегодные налоговые
отчисления только по
налогу на доходы
физических лиц и единому
социальному налогу
составят более 27 млн.
рублей; общая сумма
предполагаемой арендной
платы за земельные
участки, предоставленные
под строительство
гостиниц, составит более
13 млн. рублей).
Создание новых рабочих
мест - более 2170
                            Шолоховский район                            
1. Муниципальная целевая
программа "Развитие
туризма в Шолоховском
районе на 2008 - 2010
годы".
2. Всего: 141 218,2
тыс. руб.
Цель: создание         
экономической среды,
способствующей развитию
современной туристской
индустрии, включающей
санаторно-рекреационный
комплекс, в районе,
способной стать одной
из отраслей его
экономики.
Задачи:
эффективное
использование
уникальных возможностей
туризма для развития
экономики района;
создание развития
системы инфраструктуры
туризма, обеспечивающей
комфорт и безопасность
въездного туризма;
сохранение природного
и
культурно-исторического
наследия Шолоховского
района, дальнейшее
развитие
музейно-выставочного
дела, народных
промыслов и
оздоровительно-
профилактического
лечения;
развитие
предпринимательства в
сфере туризма;
реализация комплекса
целевых мероприятий по
развитию туризма в
районе на 2008 -
2010 гг.;
формирование и
использование
современной
маркетинговой стратегии
для продвижения
районного
туристического
продукта и др.
Создание в Шолоховском  
районе развитой
инфраструктуры туризма,
в том числе увеличение
мест размещения.
Увеличение потока
въездного туризма
до 8 - 10%.
Увеличение вклада
субъектов индустрии
туризма в формирование
консолидированного
бюджета Шолоховского
района.
Прирост рабочих мест -
более 150.
Развитие смежных
отраслей экономики
(транспорт, торговля и
общественное питание)

Одним из перспективных обоснованных направлений туристской политики для муниципальных образований, обладающих туристским потенциалом, должно стать создание туристского информационного центра (например, на базе специализированного научного или образовательного учреждения) в форме муниципального унитарного предприятия "Туристский информационный центр" (МУП ТИЦ) или некоммерческого партнерства (НП ТИЦ МО). Так, например, по данным Ростуризма, в декабре 2009 г. в Угличе открылся первый в Ярославской области Туристский информационный центр. Центр финансируется из местного и областного бюджетов. "Туристский информационный центр послужит на благо не только нашего города, но и всей области, здесь будет аккумулироваться разнообразная информация, доступная для всех туристов. Уверена, что в скором времени подобные центры откроют в других районах, и тогда нам удастся закольцевать туристические города, создать эффективную сеть их информационного взаимодействия", - сообщила Элеонора Шереметьева, возглавляющая Ассоциацию малых туристских городов России. По словам Ростислава Даниленко, руководителя Департамента промышленности предпринимателей, потребительского рынка и туризма, Правительство Ярославской области приняло решение построить подобные центры во всех крупных городах области. В целях стимулирования предпринимательской инициативы по созданию в муниципальных образованиях Ростовской области туристско-информационных центров (ТИЦ) Областной целевой программой развития туризма на 2008 - 2010 гг. предусмотрена финансовая поддержка деятельности ТИЦ в форме субсидирования части затрат, направленных ими на арендные платежи, пополнение материально-технической базы, изготовление печатной продукции, производство рекламы и приобретение программного обеспечения [2].

Рассмотрим форму организации туристского информационного центра - некоммерческое партнерство, поскольку она является наиболее распространенной на современном этапе. Некоммерческое партнерство "Информационно-туристический центр муниципального образования" является некоммерческой организацией, основанной на членстве, учрежденной гражданами и юридическими лицами, для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных уставом. Некоммерческое партнерство осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и уставом.

Некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано. Партнерство приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации.

Некоммерческое партнерство обладает обособленным имуществом, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Для достижения своих целей партнерство имеет право заключать договоры.

Цели и задачи туристского информационного центра в системе муниципального управления:

Основные функции туристского информационного центра муниципального образования [7]:

Таким образом, в качестве основных видов деятельности туристского информационного центра муниципального образования выделим следующие.

Информационно-справочная - представление информации о туристских возможностях туристского центра всем заинтересованным лицам и организациям, сбор и поддержка базы данных об объектах туристской индустрии и инфраструктуры, анализ статистики турпотоков, организация тренингов и семинаров, создание информационного портала.

Координирующая и проектная - консолидация предприятий и организаций, как данного туристского центра, так и туристского региона, занятых обслуживанием туристов с целью повышения качества обслуживания, сотрудничество с государственными, региональными, общественными, частными структурами с целью создания единого информационного пространства и внедрения новых инновационных технологий, содействие разработке проектов комплексных целевых программ при формировании муниципальной туристской политики.

Международная - участие в международных проектах в области туризма, контакты с международными инфоцентрами с целью сбора информации о зарубежном опыте и технологиях использования туристского потенциала и организации туристской деятельности.

Выставочно-издательская - организация стендов о туристских возможностях туристского центра на российских и зарубежных туристских форумах, издание информационных материалов о туристском потенциале (каталогов, путеводителей, буклетов).

Сотрудничество со СМИ - размещение новостных материалов, сведений в различных изданиях.

Из перечисленных целей, задач, функций видно, что создание туристского информационного центра в муниципальном образовании - это один из инструментов реализации государственно-частного партнерства, что является особо актуальным направлением на современном этапе.

Следует заметить, что с целью комплексного развития сферы туризма в муниципальных образованиях целесообразно на территории туристского центра создать также туристское некоммерческое объединение в форме ассоциации. В данном случае говорится не об ассоциации туристских предприятий, а об объединении фактически всех учреждений и предприятий муниципального образования, в той или иной степени заинтересованных в сбалансированном социально-экономическом развитии муниципалитета, а именно:

Таким образом, за счет объединения общих усилий участников туристской ассоциации, направленных на развитие муниципального образования как туристского центра посредством объединения хозяйствующих субъектов в единую систему, а не за счет конкуренции между ними реализуются поставленные задачи по развитию туристского комплекса муниципального образования (ТКМО), способствуя комплексному социально-экономическому развитию, как муниципального образования, так и туристского региона в целом.

Инициатором разработки концепций, стратегий, целевых программ развития туристского комплекса на муниципальном уровне должна выступать Администрация муниципального образования. Для обеспечения участия всех заинтересованных сторон, а также их координации при главе администрации или его заместителе рекомендуется сформировать представительный обособленный орган в виде координационного совета по развитию туристского комплекса.

К функциям данного органа отнесем следующие:

Проект организационной структуры координационного совета по развитию туристского комплекса при администрации муниципального образования представлен на рисунке 5 [8].

       ----------------------------------------------------------------¬
¦ Руководитель координационного совета/центра/отдела по развитию+--¬
¦ туристского комплекса при местной администрации ¦ ¦
L------------------------------T--------------------------------- ¦
----------------------T--- ¦
V V ¦
--------------¬ - -- -- -- --- -¬ ----------------¬ ¦
¦ Главный ¦ Ведущий ¦ ¦ Ведущий ¦ ¦
---+специалист по¦ ¦ специалист по ¦ специалист по ¦<---+
¦ ¦ туризму ¦ стратегическому¦ ¦курортному делу¦ ¦
¦ L-------------- ---+ планированию и L---------------- ¦
¦ --------------¬ ¦ маркетинговым ¦ ----------------¬ ¦
¦ ¦ Ведущий ¦ ¦ ¦ исследованиям ¦ Ведущий ¦ ¦
¦ ¦специалист по¦ ¦ L -- -- -- -- --- ¦ специалист в ¦<---+
¦ ¦ внутреннему ¦ ¦ - -- -- -- -- --¬ ¦ области ¦ ¦
+->¦ туризму по ¦ ¦ Специалист по ¦ юриспруденции ¦ ¦
¦ ¦ направлениям¦ +->¦ маркетингу и ¦ L---------------- ¦
¦ L-------------- ¦ рекламе ¦
¦ ¦ L -- -- -- -- --- ----------------¬ ¦
¦ --------------¬ ¦ - -- -- -- -- --¬ ¦ Ведущий ¦<----
¦ ¦ Ведущий ¦ ¦ Специалист по ¦ ¦ специалист по ¦
¦ ¦специалист по¦ ¦ ¦информационным ¦ системе ¦
¦ ¦ въездному ¦ L-> технологиям в ¦ ¦ безопасности ¦
L->¦ туризму по ¦ ¦ туризме ¦отдыха и защиты¦
¦направлениям ¦ L -- -- -- -- --- ¦ туристов ¦
L-------------- L----------------
-- -- -- --- -- - Данные специалисты могут быть
включены в состав сотрудников МТИЦ
при его наличии в МО

Рисунок 5. Организационная структура координационного совета по развитию туристского комплекса при администрации муниципального образования (проект)

Следует отметить, что обычно функции данного органа возложены на комитет по физической культуре, спорту и туризму, отдел международных связей или другие отделы администраций муниципальных образований, деятельность которых в той или иной степени имеет отношение к туризму.

Механизм взаимодействия туристского информационного центра, Координационного совета по развитию туристского комплекса и Туристской ассоциации (при условии наличия их всех) представлен на рисунке 6 [8].

    -----------------------¬       -----------¬
-.+ Координационный совет¦<--.-¬ ¦ Музейный ¦ ----------------------¬
-+-+ по развитию туризма ¦......>¦ комплекс ¦ ¦Прочие общественные и¦
¦. L--------T-------------- ¦ ¦ города ¦--.->¦ частные организации,¦
¦¦ / . ......--------+-+-----T-----.----+ учреждения города, ¦
¦.--.---.-¬ ¦ . . -.->¦ Туристы ¦... ¦/¦ ¦¦ ..¦ частные лица, ¦
¦ V V V . L-------T-- . ¦ . .¦ . ¦ заинтересованные в ¦
¦ ---------+-------+--------¬ . . ¦ ¦ ¦¦ . ¦ развитии ТК МО ¦
-+.-+Туристский информационный¦<.¦..... V . .V V L----------------------
.L->¦ центр ¦--+---------+---+--------¬
¦ L------T-----------T-------¦АССОЦИАЦИЯ ПО ТУРИЗМУ МО¦
. /¦ . / ----->L-T-------T-----T-----T---
¦ ¦ . . /¦ /¦/. ¦
. ¦ V ¦ ¦ ¦ . .
¦ ---------+---------------------+¬ ¦ ¦ . ¦
. ¦ Научно-методический орган (на ¦ ¦ ¦ . .
¦ ¦базе специализированных научных¦ ¦ ¦ . ¦
. ¦ заведений) ¦ ¦ ¦ . .
¦ L---------------T-T------------T- ¦ ¦ . ¦
. ¦ L------------.-------- ¦ . V
¦ --+--------------+-------------+-------------------¬
L.--.--.--.--.->¦ Предприятия туристского комплекса ¦
L-T---T----T-----------------------T---------T----T-
/¦ /¦ /¦ /¦ /¦ /¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
-------------+-¬ ¦----+----------¬ --------+------¬ ¦ ---+-------¬
¦ Туристско- ¦ ¦¦ Санаторно- ¦ ¦ Предприятия ¦ ¦ ¦ Средства ¦
¦ экскурсионные¦ ¦¦ курортные ¦ ¦ общественного¦ ¦ ¦размещения¦
¦ предприятия, ¦ ¦¦ предприятия ¦ ¦ питания, ¦ ¦ L-----------
¦ входящие в ¦ ¦¦муниципального¦ ¦ входящие в ¦ ¦
¦туркомплекс МО¦ ¦¦ образования ¦ ¦туркомплекс МО¦ ¦
L--------------- ¦L--------------- L--------------- ¦
¦ ¦
----+-----------¬ ----------+-----¬
¦ Предприятия ¦ ¦ Предприятия ¦
¦ спортивно- ¦ ¦ инфраструктуры¦
¦развлекательной¦ ¦ туризма ¦
¦ сферы ¦ L----------------
L----------------
-.--.--.--.--.-> Потоки информации (в виде статистической отчетности,
рекламных изданий, информационных порталов и т.д.)
---------------> Потоки людских ресурсов, проекты, предложения
- - - - - - - -> Варианты стратегических альтернатив для обсуждения
при формировании туристской политики
...............> Финансовые потоки

Рисунок 6. Механизм взаимодействия Туристского информационного центра муниципального образования, Координационного совета по развитию туристского комплекса и Туристской ассоциации (проект)

Развитие внутриотраслевых связей между предприятиями частного, общественного и государственного секторов способствует разработке мероприятий по формированию новых общественно-предпринимательских структур и инициатив, деятельность которых направлена на совместное решение проблем туристского развития территории муниципального образования, а также на выработку предложений, нацеленных на формирование внутриотраслевых связей, как на муниципальном, региональном, так и на национальном уровне. Подобного рода взаимодействие можно рассматривать как практику стратегического планирования развития туристской деятельности на муниципальном уровне на основе государственно-частного партнерства.

В настоящее время кластерный подход к социально-экономическому развитию территориальных образований находит в России все большее понимание и признание. Организационные и концептуальные принципы формирования кластеров изложены в Концепции кластерной политики в РФ, принятой Правительством РФ в 2008 г. [11].

Возникнув в США, первоначально кластерный подход применялся исключительно к отраслям промышленного производства и рассматривался соответственно лишь как группа географически соседствующих и интеграционно-взаимодействующих компаний и связанных с ними организаций, функционирующих в определенной отраслевой (многоотраслевой) сфере и взаимодополняющих друг друга [10].

Международный опыт показывает эффективность развития кластеров и в таких непроизводственных сферах, как туризм, бизнес-услуги [10]. В мире есть территории, которые уже зарекомендовали себя как успешно функционирующие туристские кластеры: побережья Средиземного и Адриатического морей, Карибского бассейна; Объединенные Арабские Эмираты; горнолыжная индустрия Альпийского региона; развлекательная индустрия в Лас-Вегасе и Голливуде.

В России кластерный подход к организации сферы туризма только развивается. Примерами территорий, которые обладают ресурсами и возможностями для формирования и развития туристских кластеров, являются: культурно-исторические центры Центральной части России (Москва, Санкт-Петербург, Золотое кольцо России), туристско-рекреационные зоны на побережьях Черного моря (курорты Краснодарского края) и озеро Байкал; а также территория регионов Западной Сибири (Новосибирская, Кемеровская, Томская области, Алтайский край, Республика Алтай).

Особенности кластеров по сравнению с другими формами организации заключаются в следующем [10]:

необычно широкий состав участников;

географический размер кластера может варьироваться от масштаба города до уровня страны или группы соседних стран;

наличие синергетического эффекта;

гибкость и динамичность функционирования;

конкурирующие организации идут на сотрудничество в целях реализации потенциала территории и ее конкурентных преимуществ.

Поэтому в целях развития туристского комплекса муниципального образования на территориях муниципальных образований могут создаваться муниципальные туристские кластеры, формирование которых обусловлено наличием значительного туристского потенциала.

Известно много определений понятия "кластер", но обобщенным и вполне применимым для муниципальной экономики является следующее: муниципальный туристский кластер - это группа расположенных на территории муниципального образования или вблизи его взаимосвязанных предприятий и организаций туристского комплекса, взаимодополняющих и усиливающих конкурентные преимущества друг друга [3; 10; 12].

Основной целью муниципального туристского кластера является формирование и развитие конкурентоспособного туристского комплекса в системе муниципального образования. Для муниципальной экономики туристские кластеры могут выполнять роль "точек роста" внутреннего рынка.

Участниками муниципального туристского кластера помимо предприятий и организаций туристского комплекса могут стать представители администрации, научно-исследовательские институты, образовательные учреждения, профессиональные объединения (в том числе туристские ассоциации), представители общественности и т.д.

Эффективная работа всех элементов туристского кластера поможет не только значительно пополнить бюджеты территорий, но и образовать новую сферу занятости населения, стимулировать вовлечение в оборот дополнительных капиталов. Кроме того, функционирование кластера позволит сохранить культурно-исторические памятники, природные парки и заповедники, оздоровить экологическую обстановку, развить сферу услуг, совершенствовать туристскую инфраструктуру территорий.

Развитие муниципальных туристских кластеров проходит несколько этапов: от проявления инициативы представителей администрации, бизнеса, местных жителей до формирования управляющей компании, определения стратегического развития муниципального образования (разработка комплексной программы развития туризма на муниципальном уровне), осуществления текущего управления, мониторинга и дальнейшего развития на принципах самоорганизации. Управляющая компания (УК) представляет собой самостоятельное юридическое лицо, в организационных принципах которого лежит государственно-частное партнерство, т.е. в управляющей компании представлены как администрация, так и бизнес-структуры, общественные организации и т.д. [10]. В качестве УК может выступать туристская ассоциация, созданная на территории муниципального образования по принципу государственно-частного партнерства.

Алгоритм технологии создания и управления туристскими кластерами представлен на рисунке 7, составленном по материалам [12].

------------¬    -----------------¬    -----------------------------------¬
¦1. Принять ¦ ¦ 2. Провести ¦ ¦3. Разработать научно обоснованную¦
¦ решение о ¦ ¦ социологический¦ ¦ концепцию и создать программу ¦
¦ развитии +--->¦ опрос местных +--->¦ развития туризма на территории ¦
¦туристского¦ ¦жителей и гостей¦ ¦ на основе оценки ее туристского ¦
¦ комплекса ¦ ¦о необходимости ¦ ¦ потенциала и экологического ¦
L------------ ¦ туристского ¦ ¦ состояния ¦
¦ освоения ¦ L----------------------------------+
¦ территории ¦ ¦
L----------------- ¦
¦
-----------------------¬ ---------------¬ -------------------¬ ¦
¦6. Провести туристскую¦ ¦5. Разработать¦ ¦ 4. Разработать ¦ ¦
¦ экспертизу, ¦ ¦ проект ¦ ¦паспорт туристской¦ ¦
--+ направленную на выбор¦<---+ туристского ¦<---+ территории ¦<----
¦ ¦ оптимальных проектов ¦ ¦ кластера ¦ ¦ (инвентаризация ¦
¦ ¦ туристского освоения ¦ L--------------- ¦ туристских ¦
¦ ¦ территории ¦ ¦ ресурсов) ¦
¦ L----------------------- L-------------------
¦
¦ ---------------------------¬
¦ ¦7. Создать координационный¦
¦ ¦ совет или ассоциацию при ¦ ----------------------¬ -------------¬
¦ ¦ администрации с участием ¦ ¦ 8. Принять проект ¦ ¦ 9. Провести¦
¦ ¦ общественности, ¦ ¦туристского кластера ¦ ¦ работу по ¦
¦ ¦представителей бизнеса и ¦ ¦и создать управляющую¦ ¦ привлечению¦
L>¦ администрации, +-->¦ компанию по его +-->¦инвестиций и+-¬
¦ специализированных ¦ ¦ реализации ¦ ¦ получению ¦ ¦
¦учебно-научных заведений ¦ L---------------------- ¦ кредитов ¦ ¦
L--------------------------- L------------- ¦
¦
----------------------------------¬ ---------------------------------¬ ¦
¦ 11. Создать условия для ¦ ¦ 10. Обеспечить строительство и ¦ ¦
¦эффективного управления развитием¦ ¦эксплуатацию инженерных объектов¦ ¦
¦ туристского кластера ¦<---+ туристского кластера на основе ¦<-
L---------------------------------- ¦ государственно-частного ¦
¦ партнерства ¦
L---------------------------------

Рисунок 7. Технология создания и управления туристскими кластерами

Подобная модель позволяет учесть интересы всех активных участников муниципального туристского кластера, а также обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие территории муниципального образования.

По мнению Н.В. Шабалиной, заместителя декана МГУ имени М.В. Ломоносова и вице-президента Национальной академии туризма, директора Института комплексных исследований образования, зав. кафедрой рекреационной географии и туризма МГУ имени М.В. Ломоносова В.И. Кружалина, у кластерной организации туристского сектора экономики есть следующие преимущества для органов власти и бизнеса территориальных образований [10; 12]:

увеличивается количество налогоплательщиков и налогооблагаемая база (центры управления малым и средним бизнесом, как правило, находятся на той же территории, что и сам бизнес), появляется удобный инструмент для взаимодействия с бизнесом, снижается зависимость от отдельных бизнес-групп, появляются основания для диверсификации экономического развития территории;

с помощью кластеров органы власти могут эффективнее использовать новые рыночные тенденции для социально-экономического развития территории, сочетая оценки внутри кластера (как участник кластера) и понимание внешних макроэкономических факторов, социально-политических тенденций и реалий (т.е. кластерный подход предоставляет органам власти инструментарий эффективного взаимодействия с бизнесом, более глубокого понимания его характерных показателей и тактических задач, дает возможность целенаправленного, реального и мотивированного стратегического планирования туристских ресурсов, развития территорий);

в рамках кластера органы власти могут резко повысить эффективность инициатив по стимулированию активизации частного сектора экономики (например, субсидирование программ подготовки и переподготовки кадров открывает новые возможности перед предпринимателями, рабочими и специалистами; для бизнеса - возможность реального обеспечения конкурентоспособности бизнеса в будущем, возможность делиться положительным опытом и снижать затраты (снижение затрат происходит вследствие эффекта масштаба, который проявляется при кооперации производителей и потребителей));

кластеры стимулируют значительное повышение производительности труда и внедрение инноваций;

постоянное взаимодействие способствует формальному и неформальному обмену знаниями, сотрудничеству между организациями с взаимодополняющими активами и профессиональными навыками;

для малых и средних предприятий кластер может существенно снижать барьер выхода на рынки сбыта продукции и поставок сырья и материалов, рабочей силы (используя репутацию кластера, предприятия малого и среднего бизнеса получают новые возможности доступа к финансовым ресурсам, имидж кластера переносится внешними по отношению к кластеру партнерами и на отдельные предприятия);

кластер предоставляет предпринимателям новые возможности для систематизации возникающих проблем, выбора путей их преодоления (используя влияние и авторитет кластера, бизнес и региональные власти совместно могут искать пути наиболее эффективного продвижения своих инициатив через федеральные структуры, включая подготовку законопроектов и лоббирование на федеральном уровне прохождения региональных, муниципальных и отраслевых инициатив);

создание муниципальных и региональных туристских кластеров формирует единую туристско-рекреационную систему России;

создание туристских кластеров способствует развитию смежных отраслей народного хозяйства регионов, муниципальных образований;

успех кластеров укрепляет и развивает экономическую ситуацию в территориальном образовании, содействует экономическому росту муниципалитета/региона, поэтому кластеры имеют политическую значимость для органов власти, в первую очередь в связи с выполнением социальных обязательств перед населением и созданием благоприятных возможностей для экономического развития муниципального образования/региона.

Туристский кластер может формироваться как на муниципальном, так и на локальном уровне. Так, особой формой муниципальных туристских кластеров могут являться локальные туристские кластеры по видам туризма, например спортивный, деловой, курортный, приключенческий или культурно-познавательный (в зависимости от имеющегося преобладающего вида туристских ресурсов). Каждый из них формируется на однородном сегменте локального туристского рынка, охватывает определенную продуктовую нишу.

На современном этапе в качестве основных проблем формирования и развития туристских кластеров можно выделить следующие [10]:

Однако наличие нормативно-законодательной базы формирования кластеров в РФ существенно упрощает процедуру организации подобных образований даже в стартовых условиях, как на муниципальном, так и на региональном уровне.

Литература

  1. Приказ Ростуризма от 11 июля 2007 г. N 66 "Об утверждении типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации".
  2. Постановление Администрации Ростовской области от 7 октября 2008 г. N 492 "О порядке предоставления субсидий туристско-информационным центрам в целях возмещения части отдельных видов затрат".
  3. Александрова А.Ю. Кластеры в мировой индустрии туризма // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. 2007.
  4. География туризма: Учебник / Под ред. А.Ю. Александровой. М.: КНОРУС, 2008.
  5. Квартальнов В.А. Теория и практика туризма: Учебник. М.: Финансы и статистика, 2003.
  6. Саак А.Э., Горелова Г.В., Жертовская Е.В. Информационно-аналитическое обеспечение процесса формирования туристской политики муниципального образования с помощью технологии поддержки принятия управленческих решений на основе когнитивного подхода // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. N 4.
  7. Саак А.Э., Горелова Г.В., Жертовская Е.В. Управление развитием туристского комплекса муниципального образования с помощью комплексной методики выбора и принятия управленческих решений (на примере г. Таганрога) // Туризм: право и экономика. 2008. N 1.
  8. Саак А.Э., Жертовская Е.В. Управление туристским комплексом на муниципальном уровне: системный подход // Муниципальная власть. 2008. N 4.
  9. Умнов А. Бедность - не порок. Региональный туризм: только ли в деньгах счастье? // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2005. N 3.
  10. Шабалина Н.В. Введение в туристскую кластеризацию // URL: http:// www.bzm.su/ articles/ article-05.
  11. О концепции кластерной политики в России // URL: http:// www.expert.ru/ printissues/ ural/ 2008/ 14/ qa_klasternaya_politika.
  12. Кружалин В.И. Технология формирования туристско-рекреационных кластеров на принципах государственно-частного партнерства // URL: http:// www.bzm.su/ userfiles/ bzm.su/ Сентябрь19_09_09(l).ppt.
  13. Материалы сайта Администрации Ростовской области // URL: http://www.donland.ru.
  14. Материалы официального портала туризма Ростовской области // URL: http://www.dontourism.ru.