Мудрый Юрист

Конституционно-правовые средства обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации

Чертков А.Н., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Статья содержит анализ конституционно-правовых механизмов обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. В статье исследуются конституционные гарантии территориальной целостности и неприкосновенности территории России, их законодательное развитие и зарубежный опыт.

Ключевые слова: конституционное право, территориальная целостность, неприкосновенность территории.

The article contemns analysis ofconstitutional law mechanisms of provision of territorial integrity and inviolability of the territory of the Russian Federation. The article concerned searching of constitutional guaranties of territorial integrity and inviolability of territory, their legislative development and foreign experience.

Развитие и само существование государства напрямую зависят от безопасности государственной территории. "Территориальная составляющая" безопасности включает в себя два основных компонента - обеспечение территориальной целостности государства и неприкосновенности государственной территории. Многоаспектность и междисциплинарный характер проблемы обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории государства не позволяют рассмотреть все аспекты в рамках юридического исследования. В этой связи мы будем исследовать лишь меры правового характера как часть государственной политики в сфере безопасности России. Более того, речь пойдет о решении названных проблем конституционно-правовыми средствами. Хотя, разумеется, международно-правовая составляющая рассматриваемых вопросов является важной и в определенной мере основополагающей. Связь конституционно-правовых и международно-правовых аспектов неприкосновенности государственной территории и территориальной целостности Российского государства обусловлена тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ).

К числу конституционных гарантий территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации можно отнести, прежде всего:

  1. провозглашение в тексте Конституции единства государства, территориальной целостности Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 5);
  2. закрепление обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4);
  3. конституционное установление состава территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67);
  4. включение принципов и норм международного права, международных договоров России (в том числе об установлении Государственной границы, сотрудничестве в сфере обороны и безопасности) в ее правовую систему (ч. 4 ст. 15).

Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности территории федеративного государства являются правовые механизмы вмешательства федерации в компетенцию ее субъектов, в том числе осуществление федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов федерации. Соответствующие механизмы можно рассматривать как институт федерального вмешательства или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения территориальной целостности могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.

Формами федерального вмешательства могут быть финансово-экономическое воздействие <1>; отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля; расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Формы, пределы и процедуры федерального вмешательства в различных федерациях различаются в зависимости от угроз безопасности государства, его исторических традиций, уровня экономического и правового развития соответствующей страны, степени интегрированности общества. Кроме того, от концепции федерального вмешательства как обеспечительной, правовосстановительной или карательной меры будут зависеть и конкретные формы федерального вмешательства.

<1> Например, отказ от выплаты субъекту Федерации его доли в общегосударственных доходах. В условиях нынешнего экономического положения в России, финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего, дотационных.

В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств. В то же время важно не допустить "перегибы", чтобы тем самым не вызвать отчуждение у населения, чего добиваются террористические сепаратистские движения <2>.

<2> Terrorism: Theory & Practice. Edited by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press, 1979. P. 15.

Согласно Конституции РФ в нашей стране для обеспечения государственного единства и территориальной целостности России могут быть реализованы нормы о согласительных процедурах (ст. 85), а также о чрезвычайном (ст. 88) и военном положении (ст. 87) <3>. Постоянно действующими структурами, обеспечивающими государственное единство и территориальную целостность Российской Федерации, являются полномочные представители Президента (п. "к" ст. 83), прежде всего, в федеральных округах.

<3> Конституционные основы институтов чрезвычайного и военного положения нашли отражение в соответствующих Федеральных конституционных законах от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в редакции от 7 марта 2005 г.) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" (в редакции от 3 ноября 2010 г.).

Согласительные процедуры, широко используемые в 90-х годах XX века, оказались неэффективным средством обеспечения государственного единства и территориальной целостности, доказательством чего являлись факты проявления сепаратистских тенденций в некоторых субъектах Федерации. Аналогично низкую оценку можно дать и эффективности деятельности полномочных представителей Президента России в субъектах Российской Федерации и в регионах по обеспечению государственного единства. Как отмечалось выше, ситуация кардинально улучшилась с преобразованием института полномочных представителей Президента России и созданием федеральных округов. Реализация основных функций полномочных представителей Президента России в сфере обеспечения безопасности имела благоприятное влияние на обеспечение единства правового пространства, системы государственной власти, а также работу по профилактике сепаратизма в регионах.

Следует подчеркнуть, что из Конституции не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения либо иными средствами, прямо указанными в тексте Конституции России. Конституционный Суд в приведенном выше Постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П указал, что использование иных мер, следовательно, и "федерального вмешательства" возможно в "экстраординарных ситуациях". Несмотря на то что эти ситуации не указаны в Конституции РФ, такое полномочие федеральных органов государственной власти вытекает из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности.

Существенным фактором предотвращения сепаратизма в субъектах Российской Федерации и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации стало обеспечение единства правового пространства посредством судебного контроля, прокурорского надзора, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, наконец, установления ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства.

Внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон N 184-ФЗ <4> стало важным и своевременным шагом федерального центра в направлении укрепления государственного единства и территориальной целостности России. С точки зрения правовой обоснованности данных новаций следует отметить, что Конституция не запрещает установления ответственности органов государственной власти за нарушение ее норм и норм федерального законодательства, хотя прямо и не указывает на необходимость принятия соответствующих норм федерального законодательства. Вместе с тем такая возможность может быть основана на конституционных нормах о верховенстве Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), верховенстве федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (ч. ч. 1, 2, и 5 ст. 76) и обязанности соблюдения Конституции и законов органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами (ч. 2 ст. 15).

<4> Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205.

С практической точки зрения это позволило укрепить единство системы государственной власти в России, провести существенную работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предотвращению регионального сепаратизма. Даже сама потенциальная возможность применения мер такой ответственности побудила должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъектов Федерации соблюдать нормы Конституции РФ и федерального законодательства.

В российском законодательстве регламентированы механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации соответственно, имеющие большое значение для укрепления государственного единства и территориальной целостности России. Реализация данного механизма урегулирована Федеральным законом N 184-ФЗ и Федеральным законом N 131-ФЗ, а также нормами Бюджетного кодекса <5>. Сам механизм временного осуществления полномочий является реакцией федерального центра на чрезвычайные обстоятельства, возникшие при реализации органами государственной власти субъекта Федерации (органов субъектов Федерации - в отношении органов местного самоуправления) своих полномочий по независящим от них причинам либо по вине соответствующих органов. Указанный механизм является формой вмешательства в деятельность органов субъекта Федерации (органов местного самоуправления) с целью обеспечения осуществления публичной власти на всей территории страны, защиты прав и безопасности граждан, а также основ конституционного строя. Передача полномочий происходит по решению органов государственной власти, принимающих на себя осуществление полномочий, без согласия органов, обладавших переходящими полномочиями.

<5> В частности, речь идет о следующих случаях: когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) отсутствуют и не могут быть сформированы; когда возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации (40 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования) в последнем отчетном году; когда при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из бюджета иного уровня, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местного самоуправления) допускается нарушение нормативных правовых актов большей юридической силы, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Указанные механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления) входят в систему мер по обеспечению государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации. Вместе с тем их реализация не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления). Конечной целью такой реализации является восстановление функционирования органов власти субъекта Федерации (органов местного самоуправления) в нормальном режиме. Кроме того, ряд полномочий органов субъектов Федерации не может быть передан федеральным органам <6>, а полномочий органов местного самоуправления - органам субъектов Федерации <7>. Эти ограничения направлены на обеспечение территориального устройства и территориальной целостности, поскольку гарантируют демократические начала в решении вопросов территориального управления, не допускают сверхцентрализации, которая может быть использована сепаратистами в качестве идеологической основы подрыва территориальной целостности России.

<6> По принятию конституции (устава) субъекта Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.
<7> По принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в редакции от 7 марта 2005 г.) <8> чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов публичной власти, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод лиц и объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 3).

<8> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277 (с изменениями СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753).

Как представляется, основное различие между режимом чрезвычайного положения и временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. ст. 11 и 18 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", либо отсутствии такой необходимости. Если соответствующие меры нужны - применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны, нормы Федерального закона N 184-ФЗ о временном осуществлении полномочий.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" (в редакции от 3 ноября 2010 г.) <9> под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом России (путем принятия указа) в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Использование Вооруженных Сил, объявление общей или частичной мобилизации осуществляется в соответствии с федеральным законодательством (ст. 1).

<9> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375 (с изменениями СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5741).

Важно отметить, что в Федеральном конституционном законе агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН (ч. 2 ст. 3). Таким образом, рассматриваемые выше понятия "суверенитет" и "территориальная целостность" выступают основными объектами внешней агрессии. При этом основанием для введения военного положения является не только агрессия против Российской Федерации, но и непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3). Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации (ч. 3 ст. 3).

Введение военного положения, как и чрезвычайного положения, на территории Российской Федерации или части ее территории означает установление специального правового режима. Режим военного положения определяется рассматриваемым Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).

Таким образом, введение специальных правовых режимов в соответствии с Конституцией и федеральным конституционным законодательством на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее частях является важным конституционно-правовым механизмом обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации. В целом к числу конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности территории и территориальной целостности Российской Федерации относится конституционное закрепление единства, неделимости территории, территориальной целостности государства, обязанности государства обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории; конституционное установление состава территории государства; включение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров государства в его правовую систему; установление и реализация (при необходимости) механизмов федерального вмешательства, режимов чрезвычайного и военного положения. В целом Российская Федерация обладает широким спектром конституционно-правовых средств обеспечения неприкосновенности своей территории и территориальной целостности страны. Насущной задачей остается эффективное их использование на практике.