Мудрый Юрист

Законность в правовом государстве

Шафиров В.М., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета (г. Красноярск).

В статье проблема законности рассматривается с позиций современного понимания права. Автор обосновывает положения о необходимости в процессе строительства правового государства выделять и соблюдать содержательные, а не только формальные требования законности.

Ключевые слова: права и свободы, право, законность, правовое государство.

In this article the problem of legitimacy is considered from the standpoint of the modern understanding of law. The author substantiates the necessity of a process of building a legal state to allocate and keep meaningful and not just the formal requirements of legality.

Конституция провозглашает Россию как правовое государство. Настоящая юридическая новелла не констатация достигнутого результата, поскольку правовое государство еще только строится. Важно понимать главное: его строительство нельзя замедлять или откладывать на будущее, оно должно последовательно осуществляться в наше время и самым эффективным образом. Конституция закрепила основные принципы построения правового государства. Их ядро составляют положения: человек, его права и свободы - высшая ценность; права и свободы являются непосредственно действующими; права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина выделяется в числе важнейших обязанностей государства. Данная обязанность может быть реализована, если в стране прочно утвердилось понимание необходимости соблюдения и исполнения Конституции РФ, федеральных законов, т.е. реально действует и такой принцип правового государства, как принцип законности.

Законность - одно из фундаментальных понятий юридической науки и практики. При различии определений законности (как принцип, режим, метод) большинство авторов сходятся в том, что суть законности состоит в требовании строгого и неуклонного осуществления всеми субъектами законов и подзаконных нормативных актов. Требование строгости означает недопустимость никаких отклонений от предписаний нормативных актов, а требование неуклонности устанавливает постоянство и неизменность данной линии поведения.

Субстанцией законности выступает именно закон. Поэтому сам термин "законность" производен от термина "закон". При таком видении основополагающего в законности стали аксиоматичными слова: закон есть закон; закон суров, но это закон; пусть рушится мир, но торжествует закон; закон закрепляет только то, что является правом; нужна диктатура закона; даже законы, содержащие величайшую глупость, надо соблюдать. В столь категоричных формулировках есть определенные основания. Мировой и отечественный опыт знает массу трагических фактов пренебрежения законами. В литературе высказывалось суждение, что законность, выступая в виде руководящего начала, в какой-то мере становится определяющей по отношению к праву. Была даже попытка в противовес теории правового государства обосновать для социалистического общества концепцию государства законности (точнее - строжайшей законности).

Но известно и другое, когда законы не только не спасали, а с их помощью творилось зло, причинялись неисчислимые страдания людям. Подтверждение тому - как трагический опыт "законодательствования" фашистских государств, так и наш собственный в период сталинского правления. Репрессивные законы, доминирующие в законодательстве тоталитарных режимов, есть по своей сути антиправовые, поскольку унижают человеческое достоинство, сводят на нет его права и свободы. В таких условиях закон перестает защищать человека от произвола власти. Наоборот, произвол и насилие возводятся в ранг закона. Причем все это укладывалось в рамки закона. Производство законов было поставлено на поток, и репрессивная государственная машина неуклонно проводила их в жизнь. Так что о беззаконии (отсутствии законов) и их несоблюдении в тоталитарном государстве говорить не приходится.

Следовательно, абсолютизация закона, законности, утверждение неоправданной их исключительности, приводящей к возвышению над правом, - путь непродуктивный. Не случайно попытка создать государство строжайшей законности не была реализована. Вместо нее активно стала продвигаться идея правового государства, ставшая конституционным идеалом. Дело в том, что формалистический (представляющий наиболее жесткий вариант юридического позитивизма) подход к праву, законности плохо сочетается с сущностью правового государства. В фундаменте юридического позитивизма лежат идеи о праве как строгом, формальном, чисто внешнем, ограничивающем свободу, обязательно-принудительном явлении. Человеку в таком праве отводится малозаметная, зависимая роль. Поэтому для блюстителей законности нет важнее задачи, чем любым путем добиться законопослушания со стороны граждан. Они также не обязаны рассуждать о справедливости, разумности принимаемых решений, одобрено будет все, что формально соответствует букве закона.

В условиях формирования правового государства требуется иное понимание права, законности, для которых мерой всех вещей действительно выступает благополучие социально-правовой жизни каждого конкретного гражданина. Речь идет не просто об учете, уважении интересов личности, а о человеческом измерении права. Поэтому концентрированно современная (естественно-позитивная) концепция правопонимания воплощена в конституционном положении о высшей ценности человека, его прав и свобод. Именно оно должно быть определяющим при проведении в жизнь принципа законности.

Но тогда необходимо признать, что не каждый закон можно считать правовым. Признание наличия неправовых законов не подрывает основ законности. Ее фундаментальное, всеобщее, универсальное значение ревизии не подлежит. Больше вреда ее престижу в обществе наносит категорическое требование следовать закону, даже противоречащему Конституции. Такое требование является столь же неприемлемым, как и идея И. Канта об этической автономии или самозаконности в области права. Выдающийся мыслитель писал: "Дефиниция моей внешней (правовой) свободы гласит так: эта свобода есть правомочие не повиноваться никаким внешним законам, кроме тех, на которые я бы мог дать свое согласие" <1>. Законность разрушает как формализм, так и усмотрение, не опирающееся на объективные законодательно закрепленные критерии.

<1> Кант И. Сочинения на немецком и русском языках. Т. 1. М., 1994. С. 375.

Конечно, речь не идет об отказе от формальных требований законности. Без таких ее требований, как точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми, кому они адресованы, соблюдение иерархии законов и иных нормативных актов, соответствие актов применения нормативным актам и т.п., просто не обойтись. И все же неправильно связывать законность только с формальными требованиями. Опора на формальные требования законности (законности ради буквы) неизбежно ведет к тому, что любой закон, даже несправедливый, ущемляющий права и свободы, следует принимать за правовой. Приоритетное значение должны иметь содержательные требования законности: верховенство права, верховенство правового закона, соблюдения и уважения прав и свобод человека, справедливости и разумности применения права, культурности правотворческой и правореализующей деятельности. Единство содержательных и формальных требований дает основания говорить не просто о законности, а о правозаконности или конституционной законности.

Требования правозаконности должны распространяться на всех субъектов, в том числе и на законодателя. Законодатель должен не только закреплять принцип законности, но быть образцом для всех остальных в реализации ее требований на практике. Но на уровне нормотворчества не такая уж редкость - ущемление, ограничение прав и свобод. В этом несложно убедиться, если обратиться к практике Конституционного Суда РФ, ежегодным докладам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, периодической печати. В кругу причин издания неправовых законов не последнее место занимает то, что закон в большей степени рассматривается с формально-юридической позиции. В то же время юридический закон прежде всего разновидность общественного закона, под которым понимаются объективно существующие необходимые, повторяющиеся и устойчивые связи (отношения) в обществе и внутри самого права. Из этого следует исходить при характеристике закона как нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой. Такое видение будет побуждать законодателей на всех стадиях законодательного процесса глубоко прорабатывать проект закона, уже и с содержательной, а не только с формальной юридической стороны. В правовом законе должны быть органично соединены естественное и позитивное право, т.е. содержание, исходящее из природы человека, и содержание, определяемое государством. Однако права и свободы, как требует Конституция, должны определять смысл, содержание принимаемых законодателем законов.

К сожалению, взгляд на юридический закон как на вид общественного закона, имеющий объективный, необходимый характер, не получил должного осмысления и признания. Субъективный, формально-юридический подход в ходе подготовки и принятия правовых норм пока еще доминирует. Отсюда необходимо четко определить рамки усмотрения в нормотворческой деятельности. Субъективная составляющая в нормотворчестве, конечно, важна. Без нее немыслимо совершенствование и развитие правового регулирования. Даже закон всемирного тяготения люди сумели дополнить, развить в целях освоения космоса, но это сделано во благо технического и социального прогресса. Чего не скажешь о нормотворчестве, в результате которого в нормативных документах закрепляются: абстрактно сформулированные цели, задачи правового регулирования, популистские, противоречивые, дублирующие правила поведения; вводится в действие закон без пакета обеспечивающих его работу актов; принимается закон с плохо просчитанными социальными последствиями его реализации, не прошедший необходимую апробацию и т.д. Перечисленные и им подобные факты ведут к ущемлению, ограничению прав и свобод и, как следствие, противоречат требованиям конституционной законности, а следовательно, положениям внутренних законов самого права. Все это ухудшает качество социально-правовой жизни людей.

Вот конкретный пример. Конституционный Суд по жалобам граждан проверял соответствие Основному Закону ряда статей Закона "О занятости населения в РФ". Было установлено, что оспариваемые нормы Закона о занятости вводят для граждан различные правила начисления пособия по безработице - в зависимости от того, с каким работодателем (организацией или индивидуальным предпринимателем) они состояли в трудовых отношениях. При этом критерии, положенные законодателем в основу дифференциации правил определения размера пособия по безработице, не являются объективными и не имеют разумного оправдания. В результате лицам, относящимся к одной и той же категории, не обеспечивается равная социальная поддержка на период поиска новой работы. Общий вывод заключается в том, что оспариваемые нормы Закона о занятости не соответствуют Конституции Российской Федерации <2>.

<2> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. N 6. С. 10.

Нужен новый, не только формальный, а и содержательный взгляд на проблему законности в процессе применения права. Это относится к безоговорочно принимаемому на практике требованию о необходимости всегда строго исходить из буквы закона или даже буквы отдельной нормы. Приведенная позиция расходится с содержанием известной формулы: "В демократии не человек существует для закона, а закон существует для человека", законом здесь является человеческое бытие. Ориентируясь лишь на "формальную целесообразность", стоящие на страже законности органы власти, должностные лица вовсе не обязаны вникать во все особенности, сложности возникшей для человека ситуации, а тем более задумываться о последствии такого рассмотрения. Их основная задача - действовать самим строго и неукоснительно в рамках установленных правил и обеспечивать законопослушание со стороны граждан. В данной правовой атмосфере нетрудно превратиться в бездушных формалистов, буквоедов, безучастно относящихся к нуждам людей.

Обратимся к примеру. Исходя из смысла п. 4 ст. 292 ГК РФ (в редакции от 30 декабря 2004 г.) при отчуждении родителями жилого помещения, собственниками которого они являются и в котором проживают их несовершеннолетние дети, согласия органа опеки и попечительства не требуется. Формулируя такую редакцию ст. 292 ГК РФ, законодатель исходил из презумпции добросовестности родителей. Однако имеется много жизненных ситуаций, когда отец либо мать использовали свое право в ущерб несовершеннолетним членам семьи. В результате после введения в действие данной статьи тысячи детей, ставшие бывшими членами семьи собственника, лишились жилья. Суды общей юрисдикции, формально понимая требования законности, отказывали в удовлетворении исков о признании недействительными заключенных договоров купли-продажи.

Конституционный Суд РФ при проверке соответствия Конституции п. 4 ст. 292 ГК РФ, в частности, отметил: "Нарушен или не нарушен баланс прав и законных интересов... при наличии спора о праве, должен решать суд, который правомочен, в том числе с помощью гражданско-правовых компенсаторных или правовосстановительных механизмов, понудить родителя - собственника жилого помещения к надлежащему исполнению своих обязанностей, связанных с обеспечением несовершеннолетних детей жилищем..." <3>. Итак, несмотря на то, что анализируемый п. 4 ст. 292 ГК РФ прямо не предписывает суду разбираться в условиях жизни несовершеннолетнего ребенка (эта обязанность лежит на органах опеки и попечительства), он не должен устраняться от защиты жилищных прав несовершеннолетнего.

<3> Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 25. С. 27.

Исследовав материалы дела, Конституционный Суд постановляет: "Признать пункт 4 статьи 292 ГК Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование - по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, - не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством..." <4>.

<4> Там же. С. 27 - 28.

В связи с этим трудно согласиться с утверждением одного из участников выше описанного заседания Конституционного Суда о том, что "действующее законодательство исходит из добросовестности родителей.., но законодательство не содержит механизма гарантий прав ребенка на жилище в случае недобросовестности родителя" <5>.

<5> Шоломицкая А., Закатнова А. Квартира на кону // Российская газета. 2010. 17 мая.

Ссылка на законодательство здесь неуместна. Гарантией в обеспечении права ребенка на жилище является руководство не только формальными, а содержательными требованиями законности. Для этого необходимо было обратиться к смыслу права, законодательства, регулирующего отношения в области прав ребенка на жилище. Иными словами, суду следовало установить не только смысл отдельной нормы (ст. 292 ГК РФ), но и обратиться к смыслу законодательного регулирования по данному вопросу. Предметом анализа должны были стать разнообразные нормативно-регулятивные средства: нормы, принципы, цели, задачи права, правовые понятия, презумпции и т.д., из которых вместе взятых и вытекает смысл правового регулирования жилищных прав несовершеннолетнего. Такой уровень правопонимания, соблюдения законности суду общей юрисдикции оказался не под силу.

Другой не менее важный вопрос - о недопустимости для субъекта применения права, пока закон не отменен, ставить свое мнение выше действующего закона. Закон превращается в своеобразную вещь "для себя", в некую абстрактную абсолютную ценность. Правоприменитель же перед законом обречен на пассивность. Его главная задача - во имя сохранения закона безропотно, не задумываясь следовать формальным категорическим предписаниям, даже если они несправедливы, неразумны и антигуманны. Такое допустимо лишь в тоталитарном государстве, но не для общества, вставшего на путь строительства правового государства.

В аспекте правозаконности или конституционной законности следовать закону, пусть даже надлежащим образом юридически оформленному, но содержательно ущербному, вряд ли правомерно. И это, еще раз подчеркнем, вовсе не призыв к всеобщему непослушанию, к беспорядкам, анархии. Такая оценка могла иметь место во времена, когда права человека не признавались самостоятельной ценностью и противопоставлялись правам гражданина, когда Конституция рассматривалась не иначе как политическая декларация, а не нормативный правовой акт прямого действия.

Сегодня сложилась иная правополитическая ситуация. Права и свободы человека, закрепленные в международных правовых документах, Конституции РФ, имеют непосредственное юридическое значение, служат нормативной основой, правовым критерием в процессе реализации права. Это и позволяет при решении конкретного юридического вопроса (дела) в случае сомнения по поводу соответствия закона (его отдельной нормы) правам человека руководствоваться не действующим, вызывающим сомнение законом (его отдельной нормой), а принципами и нормами международного права, Конституции, закрепляющими положение о правах человека.

На это ориентирует суды и Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007). В документе подчеркивается: "Все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации.

"Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

...в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции" <6>.

<6> Постановление Пленума Верховного суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 (ред. от 06.02.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1. С. 3 - 6.

Подход к законности, сочетающий соблюдение ее содержательных и формальных требований в деятельности законодательных и правоприменительных органов, является необходимым условием для утверждения в общественном правосознании отношения к законности как ценности. Однако такая практика еще не стала широко распространенной. Нередки случаи, когда, например, решение суда выглядит формально правильным, а по существу является издевательством, или когда на словах должностное лицо заявляет, что чисто по-человечески, по справедливости, оно на стороне гражданина, и все же вынуждено отказать, поскольку обязано точно следовать закону. При этом представитель власти даже не пытается найти в данной ситуации разумный правовой выход. Это одна из серьезных причин, из-за которой множатся жалобы в вышестоящие инстанции. В результате, вместо укрепления законности происходит усиление позиций правового нигилизма в обществе.

Таким образом, проблема законности должна решаться на основе современного правопонимания. Новый образ права, формируемый под углом зрения человеческого измерения, позволит раскрыть неразрывную связь законности со справедливостью и разумностью, воспитать чувство законности, показать преимущества жизни по закону, вести эффективную борьбу с правовым нигилизмом. Вот тогда законность действительно будет восприниматься как ценность, без которой невозможно строительство правового государства.