Мудрый Юрист

Органы судейского сообщества в механизме обеспечения судебной деятельности

Бурдина Е.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева.

Статья посвящена вопросам определения места органов судейского сообщества в механизме обеспечения судебной деятельности.

Ключевые слова: судебная система, органы судейского сообщества.

The article deals with determining the place of judicial bodies in the mechanism to ensure judicial activities.

В последнее время наблюдается заметный интерес российских исследователей и практиков к проблеме обеспечения судебной деятельности. Этот интерес предопределен прежде всего самими логикой и последовательностью проведения судебной реформы в России в конце XX - начале XXI века.

На первых этапах модификации судебной власти был сделан огромный шаг в развитии материального и процессуального законодательства, институциональном закреплении судебной власти и статуса судей, были приняты ключевые судоустройственные законы о судах и судьях.

Начиная с 2001 года принимаются федеральные целевые программы развития судебной системы на период с 2001 по 2006 год и на период с 2006 по 2011 год, в рамках которых уделяется большое значение материально-техническому оснащению федеральных судов. При этом все более актуализируются задачи по наиболее эффективному использованию ресурсов, технических средств для ускорения производства по делу, по недопущению волокиты в судах, по обеспечению доступа граждан к информации о деятельности судов, по оптимизации деятельности аппаратов судов и др., что требует эффективных управленческих решений на разных уровнях и звеньях судебной системы.

Кроме того, для решения все больших государственных задач все более усложняется судебная организация. Данные факторы обусловливают возрастание роли административно-организационных правоотношений в судебной сфере, управления судебной деятельностью.

Вместе с тем судоустройственная наука не готова предложить практике разработанную систему знаний о судебной власти и ее функциях, о механизме их реализации, что составляет научно-теоретическую проблему становления судебной власти в нашей стране. Обеспечение деятельности судов (администрирование, управление судами, "организовывание" судебной деятельности) не рассматривается в доктрине как функция судебной власти, а раз так, то и обсуждений указанной темы крайне мало. Неразработанность доктрины ведет к недостаточности правового регулирования по названному вопросу, незавершенности внутрисистемного механизма самостоятельности судебной власти, отсутствию четкого и детального распределения полномочий между субъектами, призванными обеспечивать судебную деятельность по широкому кругу вопросов, к недостаточности ресурсов.

Анализ юридической литературы показывает, что к функциям судебной власти традиционно относятся разрешение социально-правовых конфликтов и установление юридических фактов путем осуществления правосудия в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства <1>. По мнению И.Л. Петрухина, функции судебного управления не существует, если ранее эта функция выполнялась Минюстом, то деятельность Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации - "это не управление и не руководство, а не связанная непосредственно с осуществлением правосудия работа по кадровому и материально-техническому обеспечению судов как предпосылка эффективного осуществления судебной власти, а не сама эта власть" <2>. Если функции по управлению (администрированию) судами не существует, хотя суды постоянно нуждаются в организовывании их деятельности по разным параметрам (что и рассматривается в науке как управление), а полномочия по такому "организовыванию" распределены между разными субъектами, то правомерно предположить существование многих дефектов такой деятельности (что подтверждается конкретными примерами), в том числе отсутствует надлежащая координация работы между полномочными субъектами.

<1> Петрухин И.Л. Понятие и формы реализации судебной власти // Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 86.
<2> Там же. С. 86.

Термин "управление судами" не используется в национальном законодательстве. Вместе с тем данный термин закреплен в источниках международного права. В международно-правовых документах, принятых по вопросам защиты прав человека, находим указание на наиболее важные институты жизнеспособной демократии, к числу которых относятся создание судов и управление ими <3>.

<3> Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (подписан в г. Копенгагене 29.06.1990) // СПС "КонсультантПлюс".

Вопросы управления судами в качестве составной части концепции судебной власти отражены в конституциях ряда зарубежных стран. Так, ст. 122 Конституции Испании вопросы управления судами относит к сфере судебной власти: "Органический закон о судебной власти устанавливает положения об учреждении, деятельности и управлении судами и трибуналами, правовой статус судей и магистратов, составляющих единый корпус, а также иных лиц, служащих в системе судебной администрации" <4>.

<4> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 218.

К внутренним функциям судебной власти причисляется управление судами в Японии (ст. 77 Конституции Японии) <5>, Швейцарии (ст. 188 Конституции Швейцарской Конфедерации) <6>, Бразилии (параграф 1 ст. 99 Конституции Федеративной Республики Бразилия) <7>.

<5> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 374.
<6> Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 122.
<7> Конституции зарубежных государств: Великобритания. С. 487 - 489.

Начиная с советского периода в законодательстве и доктрине Российского государства использовались разные термины, означающие деятельность по управлению судами. С 20-х годов советского периода использовались термины "общее руководство судами", "организация судов", "организационное руководство судами", "судебное управление" <8>. В юридической литературе советского периода термины "судебное управление" и "организационное руководство" судами многими авторами рассматривались как равнозначные <9>.

<8> Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Утверждены Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. // Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история, документы: В 6 т. / Науч. консультант проекта Е.А. Скрипилев. Т. V. Советское государство / Отв. ред. Р.С. Мулукаев, А.Я. Малыгин. М.: Мысль, 2003. С. 227; Закон РСФСР о судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976.
<9> Проверка организации работы судебных органов. М.: Юрид. лит., 1978. С. 3; Божьев В.П., Добровольская Т.Н., Перлов И.Д. Организационное руководство судами в СССР (судебное управление) / Под общей ред. И.Д. Перлова. М.: Юрид. лит., 1966. 212 с.

Вмешательство партийных органов, а также органов Министерства юстиции, наделенных полномочиями по организационному руководству судами, в деятельность по отправлению правосудия, зависимость органов судебной власти от исполнительных органов власти наложило свой отпечаток на содержание термина "управление судами". В период начала преобразований российского суда в 90-е годы прошлого века термин "управление судами" был предан забвению с тем содержанием, которое вкладывалось в него советским законодательством и практикой. Очевидно, предполагалось, что устранение данного термина из юридического оборота позволит покончить с зависимым состоянием судов, ознаменует обретение ими самостоятельности.

Законодатель, определяя деятельность по созданию условий для осуществления правосудия, называет ее "обеспечение деятельности" судов <10>. Применительно к деятельности Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и его органов используется понятие "организационное обеспечение деятельности судов" <11>. Такое "организовывание" направлено на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Наряду с Судебным департаментом и его органами обеспечение работы судов осуществляют аппараты судов под руководством председателей. Организационно-административную деятельность выполняют вышестоящие суды в рамках предоставленных им внепроцессуальных полномочий, сами судьи, каждодневно организуя работу судебного персонала (помощников судей, секретарей судебного заседания), выполняя иные непроцессуальные обязанности, а также органы судейского сообщества, осуществляющие управление судами методами самоуправления.

<10> Статья 30 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.
<11> Федеральный закон от 8 января 1998 г. "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 223.

Тем самым, видим, что для многих субъектов характерна организационно-административная деятельность, главным свойством которой является целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие на судебную деятельность, т.е. управляющее воздействие <12>. Наличие такого воздействия в судебной сфере означает существование управления судебной деятельностью, пределы такого управления ограничены принципами правосудия и, прежде всего, принципом независимости судей.

<12> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 50.

Использование в законодательстве различных терминов, обозначающих указанную деятельность, не изменяет ее сути - управляющее воздействие на судебную систему с целью создания условий для надлежащего правосудия <13>.

<13> Сущность и содержание социального управления // Основы социального управления: Учебное пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. / Под ред. В.Н. Иванова. М.: Высш. шк., 2001; http://soc.lib.ru.

В литературе существует множество позиций и других подходов, отражающих разнообразное отношение к управлению. Часто вместо слова "управление" используются понятия: регулирование, руководство, администрирование, менеджмент, организация и т.п. <14>, а в действующем национальном законодательстве - обеспечение. Поскольку судебную деятельность необходимо организовывать, считаем возможным использовать для указанной деятельности традиционный в международно-правовом понимании термин "управление судами" или "администрирование судами". Функция по администрированию судами относится к обеспечивающим (внутренним) функциям судебной власти, рассматриваемой в качестве социальной системы. Поскольку, по верному утверждению И.Б. Михайловской, у любой социальной системы - организации, помимо ее основной (внешней) функции, ради реализации которой и существует данная система, имеются еще и обеспечивающие (внутренние) функции, которые позволяют системе реально достигать поставленных целей <15>. Передача функции по администрированию судами в условиях действия принципа разделения властей из аппарата самой судебной власти к ведению другой ветви государственной власти таит в себе опасность потери судебной властью своей самостоятельности. Таким образом, администрирование судами (или управление судами) следует рассматривать как условие самостоятельности судебной власти и ее внутренней функции. В администрировании судами участвуют разные субъекты, в том числе и специально созданные внутри судебной системы исполнительные структуры, которые осуществляют указанную функцию в присущих им формах и в рамках возложенных полномочий, под контролем высших судебных органов, председателей судов и органов судейского сообщества.

<14> Социальное управление как самостоятельная отрасль научного знания // Там же.
<15> Михайловская И.Б. Судебная власть в системе разделения властей // Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 17.

В администрировании судами участвуют не только государственные органы и должностные лица, но и особого рода образование - судейское сообщество, органам которого делегированы некоторые публично-властные полномочия. Тем самым механизм администрирования судами складывается из деятельности государственного исполнительного органа в судебной системе - Судебного департамента при Верховном Суде РФ; из деятельности самих судов, не являющейся правосудием; из деятельности аппаратов судов; из деятельности органов судейского сообщества, которым делегируются отдельные публично-властные полномочия. Следует оговориться, что речь идет о механизме администрирования федеральными судами.

Таким образом, применительно к администрированию (управлению) судами следует говорить о его системном характере, множественности субъектов, осуществляющих управление, а самоуправление судей следует рассматривать как публично-властный механизм решения вопросов, отнесенных к ведению судейского сообщества через его органы. В таком сложном управленческом механизме его субъекты должны быть упорядочены, иметь собственное место, выполнять конкретную функцию (функции). Функциональная нагрузка каждого субъекта чрезвычайно важна для структурирования целостного механизма управления и обеспечения его единства.

Следовательно, для реализации идеи судейского самоуправления органы судейского сообщества должны быть вписаны в механизм управления судами через обозначение их функционального предназначения, определение связей взаимодействия с другими субъектами государственного управления судами. Данная задача в полной мере на настоящем этапе не решена ни в доктрине, ни в законодательстве.

Выше отмечалось, что каждый субъект управления судами в механизме по обеспечению деятельности судов должен выполнять возложенную на него функцию. Однако такие функции и соответствующие им полномочия не получили четкого закрепления в отношении органов судейского самоуправления, за исключением квалификационных коллегий судей.

Так, Всероссийский съезд судей и конференции судей субъектов Российской Федерации правомочны принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям квалификационных коллегий судей (ст. ст. 6, 7 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации") <16>. В силу ч. 4 ст. 10 указанного Закона "советы судей субъектов Российской Федерации рассматривают в период между конференциями судей все вопросы, отнесенные к компетенции конференций судей, за исключением избрания квалификационных коллегий судей субъектов РФ и заслушивания их отчетов". Считаем, что законодательная конструкция органов судейского самоуправления, опирающаяся лишь на определение круга их задач, наряду с отсутствием перечня их функций и полномочий с учетом множественности субъектов внутрисистемного управления судами, снижает эффективность судейского самоуправления. Сказанное требует дальнейших комплексных исследований судейского самоуправления в механизме обеспечения деятельности судов и выработки предложений по совершенствованию законодательства об органах судейского сообщества.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 11. Ст. 1022.