Мудрый Юрист

Конституционные (уставные) суды и мировые судьи: сравнительный анализ региональной принадлежности

Ишеков К.А., доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, кандидат юридических наук.

Согласно российскому законодательству к органам судебной власти субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи <1>. Однако, несмотря на причисление этих судов к одному, региональному уровню, по ряду характеристик данные органы судебной власти имеют значительные расхождения в их правовом статусе. Прав А.Ф. Малый, подчеркивая, что трудно усмотреть правовую логику законодателя в отнесении конституционных (уставных) судов и мировых судей к системе судов субъектов, ввиду того что совершенно разные по своим задачам судебные органы оказались включенными в единую систему. Между ними нет процессуальной подчиненности, отсутствует единая правовая основа деятельности. В одном случае это федеральное законодательство (мировые судьи), в другом - региональное - уставные суды. Поэтому в полной мере к самостоятельным судам субъекта Федерации могут быть отнесены только конституционные (уставные) суды, поскольку субъект Российской Федерации самостоятельно решает вопрос об их учреждении, определяет их компетенцию и порядок образования <2>. Конституционный (уставный) суд, "функционально не входящий в федеративную судебную систему", можно охарактеризовать как суд субъекта Российской Федерации, в отличие от мировых судей, которые в большей степени относятся к федеральным судам, чем к судебным органам субъекта Российской Федерации, - указывает Н.А. Петрова <3>. Подобная позиция высказывалась и в других публикациях. На страницах научных работ говорилось либо об относительном характере включения мировых судей в число судов субъектов Федерации <4>, либо отмечалось, что мировые судьи фактически являются судьями судов общей юрисдикции федеральной судебной системы <5>. Разделяя в целом мысль авторов, хотелось бы уточнить, что Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" не предполагает дифференциацию судебной системы на федеральную и региональную. Думается, что в данном случае речь идет о констатации фактической принадлежности мировых судей к судьям федеральных судов общей юрисдикции. В связи с тем, что в настоящий момент действующее законодательство относит мировых судей к судебной власти субъектов Федерации, тезис о передаче их полномочий на федеральный уровень нуждается в дополнительной аргументации.

<1> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" в ред. от 5 апреля 2005 г. // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2005. N 15. Ст. 1274.
<2> Малый А.Ф. Органы государственной власти области: Монография. Архангельск, 1999. С. 8 - 9.
<3> Петрова Н.А. Нужна ли субъектам Российской Федерации судебная ветвь государственной власти? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 21. С. 7.
<4> См.: Косолапов М.Ф. Суд в системе государственной власти Российской Федерации (конституционные аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 18.
<5> См.: Авдеев Д.А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 10, 22.

Кардинальные различия мировых судей и судов конституционной юрисдикции регионов в большей мере заметны при проведении сравнительного анализа характеристик их правового статуса.

Очевидны несоответствия в способах и объеме нормативно-правовой регламентации их компетенции и режима деятельности. Порядок создания должностей мировых судей, вопросы определения их компетенции, порядка судопроизводства, финансирования и другие важные вопросы организации и деятельности мировых судей весьма подробно урегулированы в федеральном законодательстве <6>. Региональные законы о мировых судьях в большинстве случаев воспроизводят положения федеральных законов либо содержат бланкетные нормы, отсылающие к федеральному законодательству.

<6> Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" в ред. от 22 июля 2008 г. // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3603; Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" в ред. от 9 февраля 2009 г. // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2009. N 7. Ст. 784.

В свою очередь, федеральные законы, определяющие параметры правового режима конституционных (уставных) судов субъектов, включают только общие правила их построения и функционирования. Базовый закон, посвященный региональным органам конституционной юстиции, на федеральном уровне отсутствует. Детальная регламентация порядка организации и деятельности конституционных и уставных судов находит свое выражение в законах конкретных субъектов Федерации и в разных регионах может значительно отличаться.

Мировые судьи, наряду с федеральными судами общей юрисдикции, обязаны соблюдать единые правила судопроизводства, установленные процессуальными законами Российской Федерации <7>. Порядок рассмотрения дел, отнесенных к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов, напротив, определяется исключительно региональными законами, что прямо вытекает из положений п. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

<7> См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ в ред. от 18 июля 2009 г. // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921; 2009. N 29. Ст. 3613; Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ в ред. от 28 июня 2009 г. // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2009. N 26. Ст. 3126; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 1 95-ФЗ в ред. от 19 июля 2009 г. // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2009. N 29. Ст. 3635.

Российское законодательство разграничивает источники финансирования конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 27 указанного Федерального конституционного закона, финансирование конституционного (уставного) суда субъекта производится за счет средств бюджета соответствующего региона. Обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для мировых судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (п. 1 ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", ст. 3 Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" <8>). При подобном порядке финансирования заметна зависимость мировых судей от федеральных структур. Ситуация усугубляется тем, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта в порядке, установленном региональным законом (п. 3 ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"). Безусловно, правы авторы работы "Судебная власть", считающие, что "смешанная" форма финансирования не позволяет говорить об обеспечении независимости мировых судей от местных властей <9>. Существующий механизм распределения финансовых средств ставит мировых судей в двойственное положение и противоречит не только постулатам принципа федерализма, но и идее разделения властей.

<8> Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877.
<9> См.: Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 415.

Аналогично федеральным судам мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. В то время как решение конституционного (уставного) суда выносится от имени субъекта Российской Федерации.

Существенным образом отличается юридическая природа итоговых решений региональных органов конституционной юстиции и актов, выносимых мировыми судьями. Решения конституционных (уставных) судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иным судом. Тогда как акты мировых судей не являются окончательными и подлежат пересмотру федеральными районными судами общей юрисдикции, которые выступают в качестве апелляционной инстанции по отношению к мировым судьям.

Значительны расхождения в регламентации статуса сотрудников аппаратов мировых судей и конституционных (уставных) судов. Несмотря на то что и те и другие являются государственными служащими субъектов Российской Федерации, сотрудники аппаратов судов конституционной юрисдикции обладают большей независимостью. Конституционный (уставный) суд субъекта самостоятельно в пределах своей сметы расходов устанавливает численность, структуру и штатное расписание аппарата; утверждает положение о секретариате суда (см., например, п. 3 ст. 113 Закона Республики Адыгея "О Конституционном Суде Республики Адыгея") <10>.

<10> Закон Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. N 11 "О Конституционном Суде Республики Адыгея" в ред. от 6 ноября 2008 г. // Ведомости Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея. 1996. N 6.

Иной статус у служащих аппарата мировых судей субъектов Федерации. Их положение во многом зависит от представителей исполнительной власти. Так, согласно п. 2 ст. 13 Закона Удмуртской Республики "О мировых судьях Удмуртской Республики" назначение на должность работников аппарата, освобождение от должности осуществляет начальник Управления по обеспечению деятельности мировых судей Удмуртской Республики при Правительстве Удмуртской Республики <11>. Структура и штатное расписание аппарата мирового судьи утверждается высшим органом исполнительной власти (см. п. 1 ст. 11 Закона Республики Тыва от 28 сентября 1999 г. N 363 "О мировых судьях в Республике Тыва") <12>.

<11> Закон Удмуртской Республики от 20 июня 2000 г. N 201-II "О мировых судьях Удмуртской Республики" в ред. от 7 ноября 2007 г. // Удмуртская правда. 13.07.2000.
<12> Конституционный закон Республики Тыва от 4 ноября 1999 г. N 363 "О мировых судьях в Республике Тыва" в ред. от 30 ноября 2007 г. // Тувинская правда. 25.11.1999.

Сопоставление характеристик мировых судей и конституционных (уставных) судов показывает отличия в порядке формирования их судейского корпуса. В частности, на мировых судей, как и на судей федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции, в одинаковой степени распространяются полномочия квалификационных коллегий судей субъектов Федерации, к компетенции которых отнесены вопросы дачи заключения о рекомендации лиц, претендующих на должность судьи, осуществления квалификационной аттестации судей, приостановление и прекращение полномочий судей. В отношении судей конституционных (уставных) судов соответствующий орган судейского сообщества вправе принимать аналогичные решения лишь в том случае, если это предусмотрено законом субъекта Федерации.

Компаративный анализ отдельных параметров конституционных (уставных) судов субъектов и мировых судей позволяет констатировать, что последние по своей юридической природе больше склоняются к федеральным судам, нежели к судам субъектов Федерации. Рассматриваемый судебный орган "выпадает" из механизма сдержек и противовесов, функционирующего на региональном уровне. Качественный и количественный состав инструментов воздействия на мировых судей со стороны иных органов государственной власти субъектов Федерации несопоставим со средствами противодействия, которые могут применить данные судьи на давление извне.

Характерно влияние законодательной власти на мировых судей в учредительной сфере. Несмотря на то что ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" закрепляет альтернативную норму, по которой мировые судьи либо назначаются на должность законодательным органом субъекта, либо избираются населением соответствующего судебного участка, на практике формирование состава мировых судей во всех регионах зависит исключительно от воли региональных парламентов и иных органов власти, участвующих в представлении кандидатур мировых судей.

Очевиден перекос во взаимоотношениях мировых судей с исполнительной властью субъекта. Как было отмечено, в компетенцию органов исполнительной власти субъекта входит установление структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи, финансирование материально-технического оснащения мировых судей. В свою очередь, мировые судьи никак не влияют на организационную и финансовую составляющие институтов исполнительной власти.

С учетом вышеизложенного имеются веские основания утверждать, что устранение дисбаланса в механизме сдержек и противовесов, обеспечение гарантий независимой от воздействия других ветвей власти деятельности судей на местах можно достичь путем упразднения института мировых судей и изменения соответствующих норм федерального законодательства. Неслучайно Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. указал на возможность передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей <13>. Демонтаж института мировых судей, расширение штата федеральных судей за счет потенциала судейского корпуса мировой юстиции позволят разрешить проблему двойной зависимости судей общей юрисдикции низшего звена.

<13> Российская газета. 06.11.2008.