Мудрый Юрист

Правовое обеспечение учета публичных экологических интересов при инвестиционном проектировании *

<*> Shavrina E.V. Legal ensuring of record of public environmental interests in investment designing.

Шаврина Е.В., старший преподаватель кафедры правоведения факультета гуманитарных и социальных наук ГОУ ВПО "Оренбургский государственный университет" г. Оренбурга.

Не ориентированная на качество жизни человека хозяйственная деятельность в условиях изношенности фондов основного производства требует привлечения экологически и социально ориентированных инвестиций. Повысить уровень правового обеспечения публичных экологических интересов возможно на самых начальных стадиях инвестиционной деятельности, которая предшествует любой хозяйственной деятельности, а именно на проектной стадии инвестиционного процесса.

В статье исследуются правовое понятие инвестиционного проекта, преимущества и заинтересованность российских инвесторов в реализации экологически ориентированных инвестиционных проектов. Ведь недостаточно просто учитывать экологические требования при инвестиционном проектировании. Предлагается качественно новое содержание инвестиционных проектов, где необходимым приоритетом выступает решение двойственной задачи - обеспечения экономического и экологического благополучия населения.

Ключевые слова: публичные экологические интересы, инвестиционный проект.

Economic activities, undirected on quality of life of the person under conditions of a deterioration of funds of a production work, demand attraction of ecologically and socially focused investments. It is possible to raise the level of legal assuring of public ecological interests at the most initial stages of investment activity which precedes any economic activities, namely at a designing stage of investment process.

In this connection, in the work the legal concept of the investment project, advantages and interest of the Russian investors in realization of ecologically focused investment projects are investigated. In fact, it is insufficient simply to take into account ecological requirements at investment designing. Qualitatively new content of investment projects is offered, where the necessary priority is the solution of a dual task - assuring of economic and ecological well-being of the population.

Key words: investment projects, public ecological interests.

Одной из важнейших задач, провозглашенной на федеральном уровне, является создание конкурентоспособного государства с современной, сильной экономикой и удвоение ВВП, что может сопровождаться новыми нагрузками на природу, негативно отражаться на качестве окружающей среды и жизни человека.

Возникает вопрос соотношения получения благ от удвоения ВВП и головной боли у населения <1>. Ведь в настоящее время установлена зависимость между уровнем здоровья населения и инвестициями в охрану окружающей среды опасных предприятий <2>. Поэтому не ориентированная на качество жизни человека хозяйственная деятельность в условиях изношенности основных фондов производства требует привлечения экологически и социально ориентированных инвестиций.

<1> См.: Бринчук М.М. Удвоение ВВП в контексте экологического права // Экологическое право. 2009. N 1. С. 2.
<2> См.: Акулов А.А. Природоохранные инвестиции потенциально опасных производственных объектов как механизм экологической безопасности региона // Экологические системы и приборы. 2009. N 1. С. 49.

Как указывает В.А. Грачев, необходимо переходить к внедрению не доступных, а наилучших существующих технологий, которые соответствуют последним достижениям научно-технического прогресса <3>. По его мнению, привлечь средства на обновление основных фондов предприятий можно посредством экономически выгодного самоинвестирования и экономически привлекательного вложения инвестиций в российскую экономику.

<3> См.: Грачев В.А. Законодательное обеспечение государственной политики в области инвестирования экологической безопасности // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2007. N 3. С. 5.

Изменение инвестиционной политики государства, направленной на модернизацию технологий и оборудования, предотвращение появления новых источников воздействия, снижение интенсивности и масштабов воздействия на окружающую среду, поможет обеспечить защиту публичных экологических интересов. В любом случае, качество окружающей среды не должно ухудшаться - вот основной закон для грядущего экономического роста <4>.

<4> См.: Грачев В.А. Законодательное обеспечение государственной политики в области инвестирования экологической безопасности // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2007. N 3. С. 5.

Повысить уровень правовой обеспеченности публичных экологических интересов и прав человека на чистую, благоприятную окружающую природную среду возможно на самых начальных стадиях инвестиционной деятельности, которая предшествует любой хозяйственной деятельности.

При этом регулирование инвестиционных правоотношений, рассматриваемых как разновидность отношений собственности, должно строиться на основе согласования публичных, общественных интересов, интересов частных и индивидуальных, именно с позиции баланса интересов собственника <5>. Так как природные ресурсы являются национальным достоянием, то они принадлежат всем гражданам данного государства.

<5> См.: Вдовин И.А. Механизм правового регулирования инвестиционной деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. М.: РГБ, 2002. С. 155.

Именно с позиции народа - собственника природных ресурсов и благ должны выстраиваться в правовом государстве приоритеты экологических публичных интересов над частными (коммерческими, инвестиционными), ресурсовыми интересами основных субъектов инвестиционной, хозяйственной деятельности - корпоративных природопользователей. В неоднозначном вопросе соотношения публичных и частных, экологических и неэкологических интересов М.И. Васильева указывает на приоритет публичного экологического интереса перед частным хозяйственным интересом <6>.

<6> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 285.

Необходимый и объективный экономический производственный процесс - явление закономерное. Здесь возникает необходимость его глубокого познания и сознательного влияния на него. С эколого-правовой точки зрения под инвестиционным процессом следует признать создание определенных правовых условий (гарантий) участникам инвестиционных отношений в целях обеспечения публичных экологических интересов.

Правовое обеспечение публичных экологических интересов требует "инвентаризации, анализа, диалектического, компетентного сочетания и использования публично-правовых и частноправовых средств" <7>. Сам термин "обеспечение" с юридической точки зрения представляет собой деятельность, длящуюся во времени, по установлению гарантий, применению мер охраны и способов защиты <8>.

<7> Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 24.
<8> См.: Сухова Н.И. Механизм обеспечения социальной ценности права: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М.: Саратов, 2005. С. 82.

Обеспечение как "система мер", "закрепление системы отношений", "комплекс гарантий защиты" обладает своим инструментарием, способами, средствами, имеет свои пути развития и совершенствования. Так, например, в эколого-правовой науке основными инструментами обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды называются экологическое нормирование; оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический контроль; юридическая ответственность за экологические правонарушения <9>.

<9> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 222 - 223.

Результатом эффективного правового обеспечения публичных экологических интересов в инвестиционной деятельности является правовой компромисс. Во многом компромисс достигается посредством четкой правовой регламентации процедур поэтапного согласования интересов различных субъектов инвестиционного процесса, облаченных в форму экологически обеспеченных (ориентированных) инвестиционных проектов.

В настоящее время проектный анализ инвестиционного процесса существенно расширяет возможности обеспечения публичных экологических интересов в инвестиционной деятельности. В литературе выделяют, как правило, следующие стадии инвестиционной деятельности (процесса): предынвестиционная, инвестиционная и реализация проекта <10>.

<10> См.: Ерков А. Стадии инвестиционного процесса // Финансовая газета. 2005. N 43. С. 13.

Экологически ориентированный инвестиционный проект как комплекс из взаимосвязанных мероприятий (стадий инвестиционного проекта) выступает практическим средством (способом) предупреждения и решения такой социально-экономической проблемы. Данные проекты представляют собой способ определения приоритетов в выборе наиболее эффективного, наименее затратного и ресурсосберегающего вложения инвестиций; позволяют оценить эколого-экономическую эффективность планируемых мероприятий для участников, включая государство; выступают способом привлечения различных организаций и специалистов в области экологии, экономики, права, градостроительства; существенно повышают эффективность управления эколого-экономическими рисками; облегчают процесс управления и контроля за реализацией природоохранных мероприятий; являются основой для системного анализа информации, поступающей из разных источников <11>, и др.

<11> См.: Лукьянчиков Н.Н., Потравный И.М. Экономика и организация природопользования. М., 2002. С. 448.

Несмотря на все преимущества и необходимость внедрения на начальных стадиях инвестиционного процесса данного вида проектов, в российском сообществе инвесторов заинтересованность в экологически ориентированном инвестиционном проектировании присутствует лишь формально. Анализ реализации многих инвестиционных проектов показывает, что в основном они ориентированы на экономическую эффективность без должной разработки и применения системы мер по обеспечению учета публичных экологических интересов. В связи с этим можно отметить фактическое отсутствие единой направленности инвестиционного процесса и охраны окружающей среды в России. Хотя моменты инвестиционного проектирования отражены в действующем законодательстве, тем не менее эта проблема усугубляется фрагментарным и несогласованным правовым регулированием данного перспективного сектора общественных отношений.

В настоящее время в экологическом законодательстве установлены условия осуществления хозяйственной, предпринимательской деятельности (в том числе планируемой) - соответствие экологическим требованиям (нормативам качества окружающей среды, ст. 19 - 33 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <12>), которые в той или иной мере сводятся к обязанности их соблюдения и исполнения при осуществлении любых видов хозяйственной или иной деятельности <13>.

<12> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<13> См.: Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и экономика. 2004. N 1. С. 37.

В инвестиционном законодательстве, ч. 2 ст. 3 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" <14> и ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений" <15>, установлены запреты на инвестирование в объекты, создание и использование которых не отвечает требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других норм, установленных законодательством, действующим на территории России, или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства. Также в ч. 3 ст. 14 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений" установлено, что все инвестиционные проекты подлежат экологической экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации.

<14> См.: Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005.
<15> См.: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений" // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

Целый ряд подзаконных актов регулирует и конкретизирует порядок введения и соблюдения экологических требований на всех стадиях инвестиционного процесса, включая предпроектные, предынвестиционные этапы. Особенностью большинства инвестиционных проектов является то, что вопросы охраны окружающей среды и повышения эффективности производства не могут рассматриваться отдельно. Частью бизнес-плана и ТЭО (технико-экономического обоснования) должны быть материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), с тем чтобы выводы, сделанные на основе этих материалов, могли быть учтены как непосредственно в структуре проектных разработок, так и на всех стадиях их практической реализации.

Например, инвестиционные проекты должны содержать такие разделы, как: технологические решения; организация строительства; охрана окружающей среды; инженерно-технические мероприятия гражданской обороны; мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; сметная документация; эффективность инвестиций; энергоэффективность и др. То есть в принципе каждый инвестиционный проект в соответствии с законодательством должен быть экологически и экономически обоснован. Причем фактически в проектной документации фиксируются планируемые экономически обоснованные меры предупреждения и предотвращения экологической опасности.

Тем не менее, несмотря на установление обязательных экологических требований и их практическое применение в сфере экологически ориентированного инвестиционного проектирования, количество аварий, техногенных катастроф и экологических бедствий не уменьшается, а дефицит энергоресурсов постоянно увеличивается.

Таким образом, в настоящее время недостаточно просто учитывать экологические требования при инвестиционном проектировании. Традиции инвестиционного проектирования, капитального строительства необходимо дополнить новым экологически безопасным концептуальным подходом к организации всех отраслей экономики. Выделение в законодательстве одного из основных приоритетов инвестирования - обеспечение публичных экологических интересов указывает на необходимость правовой разработки технологии внедрения экологических требований на проектной стадии инвестиционного процесса. Это позволит обеспечить единый структурированный процесс выработки многоаспектных решений в сфере экономики и экологической безопасности.

При этом из анализа инвестиционного законодательства нельзя сделать вывод об обязательности подготовки инвестиционного проекта, предварительной разработки и утверждения технической документации, что призвано обеспечить публичный интерес. В полном объеме указанная подготовка необходима лишь для обоснования отнесения определенных вложений к числу приоритетных инвестиционных проектов в целях получения установленных законом специальных гарантий в отношении таких вложений. Поэтому далеко не всегда инвестиционный проект является основанием для заключения инвестиционного договора.

Прежде всего проблема разработки технологии внедрения экологических требований на самых ранних стадиях инвестиционного проекта (предпроектной стадии) заключается в отсутствии какой-либо согласованности терминологии в сфере инвестиционного проектирования, применяемой в экономике и юриспруденции. Еще труднее дело обстоит с понятийным аппаратом в области экологически ориентированного инвестиционного проектирования и определения его временных границ.

Существующие законодательные определения "инвестиционный проект", "приоритетный инвестиционный проект", а также понятия, выработанные практикой, - "инвестиционный процесс", "инвестиционные исследования", "предынвестиционная подготовка проекта", "проектная документация", "технико-экономическое обоснование", "бизнес-план" и другие, касающиеся инвестиционного проектирования, либо не совсем сопоставимы друг с другом, либо совпадают и зачастую считаются синонимами (например, "проект" и "инвестиционный процесс") <16>.

<16> См.: Горкина И.Д., Максименко Ю.Л., Сенчени И.Н. Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов. М.: Издательство научного и учебно-методического центра, 2001. С. 20.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" инвестиционный проект представляет собой обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимую проектно-сметную документацию, разработанную в соответствии с законодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Приоритетным инвестиционным проектом в соответствии с законодательством считается суммарный объем капитальных вложений, который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации. На наш взгляд, достаточно размытое определение приоритетности инвестиционных проектов, зависящее от решений Правительства Российской Федерации, требует существенного переосмысления и четкого законодательного закрепления условий приоритетности именно экологически ориентированных инвестиционных проектов.

В литературе существуют такие понятия, как "инвестиционный природоохранный проект", "экологически обеспеченный инвестиционный проект". Под инвестиционным природоохранным проектом понимается любой проект строительства нового, реконструкции, технического перевооружения и другого хозяйственного объекта или комплекса, реализация которого будет способствовать улучшению состояния окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и энергосбережению <17>. В Руководстве по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов дается следующее определение: "Экологически обеспеченный проект - это проект, подготовленный с учетом экологических условий и требований и решающий в числе прочих и экологические проблемы" <18>.

<17> См.: Мудрецов А.В. Экономическое обоснование приоритетности инвестиционных проектов по переработке утилизированных отходов горного производства: Дис. ... канд. экон. наук. М.: РГБ, 2003. С. 197.
<18> Горкина И.Д., Максименко Ю.Л., Сенчени И.Н. Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов. М.: Издательство научного и учебно-методического центра, 2001. С. 20.

Можно поставить под сомнение существование стопроцентных "инвестиционных природоохранных проектов", так как любой инвестиционный проект должен быть прибыльным при наличии социально-положительного эффекта. Иначе признаками инвестиционного проекты подобного рода не обладают. При этом реализация инвестиционных проектов с учетом экологических требований, способствующих улучшению состояния окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, еще не дает оснований считать данные инвестиционные проекты природоохранными или экологически ориентированными. Так, в соответствии с законодательством любой инвестиционный проект должен быть экологически обоснован, в противном случае инвестиционные проекты не допускаются к реализации органами власти на соответствующей территории.

Внедрение в понятийный аппарат инвестиционного проектирования термина "экологически обеспеченный (ориентированный) инвестиционный проект" предполагает качественно новое содержание инвестиционных проектов, где планируются не только экологические условия реализации проекта, а приоритетом выступает предупреждение экологической опасности на соответствующей территории. Прежде всего данные инвестиционные проекты должны оцениваться с точки зрения их экологической безопасности при наличии экономической эффективности. Наивысшую оценку будут получать те инвестиционные проекты, в которых планируется выделять инвестиции на внедрение инноваций в области предупреждения экологической опасности, ресурсосбережения, энергоэффективности и т.д. Именно на такие инвестиционные проекты следует ориентироваться хозяйствующим субъектам и инвесторам.

Как показывают практика РПОИ (Российская программа организации инвестиций в оздоровление окружающей среды, альтернатива Экофонда), к экологически и экономически эффективным относятся в большинстве своем проекты модернизации, реконструкции и технического перевооружения основного производства. Только такие проекты являются в наибольшей степени отражением концепции "двойного эффекта", т.е. являются экономически и экологически эффективными, а проектные риски - минимальными <19>. Ни один из представленных проектов, связанных с переработкой производственных отходов, не был реализован, так как никто из заявителей не смог решить все организационно-финансовые вопросы.

<19> См.: Максименко Ю.Л., Горкина И.Д. Механизмы финансирования экологических проектов. Программа организации инвестиций в оздоровление окружающей среды // Охрана окружающей среды и природопользование. 2008. N 3. С. 25.

В экономической литературе также существуют такие понятия, как "инвестиционный процесс" и "инвестиционный цикл". Считается, что "инвестиционный процесс - это ряд повторяющихся инвестиционных циклов. Инвестиционный цикл - это период от момента принятия решения об инвестировании до завершающей стадии инвестиционного проекта, в частности, осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, планирование, проектирование, подготовка к строительству, строительство, выход на проектные показатели и режим окупаемости вложений. Инвестиционный цикл составляют три основных периода: предынвестиционная фаза, фаза инвестиций - собственно затраты, вложения средств, эксплуатационная фаза - возмещение затраченных средств" <20>.

<20> Шастин А.В. Государственная инвестиционная политика и инвестиционный процесс в трансформируемой экономике России. Омск, 2005. С. 48 - 49.

Также следует отметить термин "процесс подготовки и принятия решений", представляющий собой совокупность последовательно-параллельных фаз от выбора проблемы, решаемой с помощью проекта, до подготовки проектно-сметной документации, ее согласования, экспертизы и утверждения на каждом этапе жизненного цикла проекта <21>.

<21> См.: Горкина И.Д., Максименко Ю.Л., Сенчени И.Н. Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов. М.: Издательство научного и учебно-методического центра, 2001. С. 21.

Как видно из приведенных определений, сущность инвестиционного проектирования неотделима от определения его временных границ для планомерного, оптимального распределения и использования финансовых, природных, материальных и иных ресурсов. Для характеристики временных границ инвестиционных проектов, как правило, используются такие термины, как этапы, стадии, фазы, циклы. Например, жизненный цикл проекта - это период от осознания проблемы, решаемой с помощью проекта, до частичного (модернизация) или полного (ликвидация) отказа от принятых в проекте решений вследствие их морального устаревания или физического разрушения <22>. Причем приведенное определение инвестиционного проекта указывает на наличие стадий инвестиционного проектирования, каждая из которых обеспечивается документально, что отражено также законодательным определением инвестиционного проекта.

<22> См.: Горкина И.Д., Максименко Ю.Л., Сенчени И.Н. Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов. М.: Издательство научного и учебно-методического центра, 2001. С. 20.

В связи с вышеизложенным, учитывая законодательные основы и традиционную терминологию в области инвестиционного проектирования, можно достаточно условно выделить основные этапы, состоящие из последовательно-параллельных фаз, процедур, отраженных в Руководстве по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов.

Как правило, инвестиционные проекты состоят из трех этапов, два из которых считаются предпроектными, а третий этап непосредственно проектной стадией:

  1. Разработка предложения по инвестиционному проекту.
  2. Разработка, согласование и утверждение обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений.
  3. Разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектной документации (ТЭО/проект строительства) <23>.
<23> См.: Горкина И.Д., Максименко Ю.Л., Сенчени И.Н. Руководство по подготовке экологически обеспеченных инвестиционных проектов. М.: Издательство научного и учебно-методического центра, 2001. С. 15.

Многие процедуры, которые либо необходимо, либо желательно осуществить на стадии проектирования, такие, как сбор, оценка, анализ информации, выявление рисков и управление рисками, страхование, осуществляются не обязательно в строгой последовательности. Например, оценочная деятельность экспертов тесно связана с проведением на предприятии финансового аудита.

Таким образом, каждый этап экологически ориентированного инвестиционного проекта должен нести в себе экологическую нагрузку, быть направленным на соблюдение экологических требований. Необходимо более четко урегулировать последовательность стадий, этапов инвестиционного процесса и ориентировать инвестиционные проекты именно на предупреждение экологической опасности, а также жестко вводить превентивные меры по обеспечению экологической безопасности на самых ранних стадиях инвестиционного процесса.

При этом проблемы экологической безопасности нужно решать не только на стадии предпроектных разработок, но и на протяжении всего жизненного цикла инвестиционного проекта проводить как капитальное, так и текущее инвестирование. Экологически обеспеченная инвестиционная деятельность не должна быть разовой, рассчитанной на внешний эффект. Только постоянное вложение инвестиций и их практическая реализация будут способствовать поддержанию и обеспечению публичных экологических интересов.

В этой связи поиск новых, в какой-то мере неординарных путей повышения эффективности правового обеспечения проектной формы экологически безопасной инвестиционной деятельности требует выявления объективных процессов интеграции экологического права с другими отраслями права (административным, финансовым, инвестиционным, гражданским, муниципальным и др.). При этом необходимо комплексное законодательное регулирование отношений в области охраны окружающей среды в условиях усиливающейся специализации отраслей российского законодательства.

Несмотря на все трудности, в настоящее время на российском и международном уровне большое значение приобретают экологически ориентированные инвестиционные проекты при планировании хозяйственной и иной деятельности. Об этом свидетельствует финансирование государством инноваций, нанотехнологий в области ресурсосбережения и экологической безопасности, применение альтернативных видов топлива, внедрение норм экологической безопасности эксплуатации автотранспортных средств и др. Так, практика показывает, что экологически безопасные инвестиционные проекты могут быть одними из проектов, подходящих для реализации в рамках государственно-частного партнерства. Для России это чрезвычайно важное направление.