Мудрый Юрист

Применение норм природоресурсного и градостроительного законодательства при подземном строительстве в городах *

<*> Nigmatullina Eh.F. Application of norms of natural resources and city-planning legislation in underground construction in the cities.

Нигматуллина Э.Ф., доцент кафедры экологического, трудового и гражданского процесса Казанского государственного университета им. Ульянова-Ленина, кандидат юридических наук.

Данная статья посвящена проблемам применения земельного законодательства, законодательства о недрах, о градостроительной деятельности, об обеспечении экологической безопасности, возникающим при строительстве подземных сооружений.

Ключевые слова: строительство подземных сооружений, природоресурсное законодательство, законодательство о градостроительной деятельности.

The present article is devoted to the problems of application of land legislation, subsoil legislation, city-planning legislation, and environmental security legislation arising in construction of underground buildings.

Key words: construction of underground buildings, natural resources legislation, city-planning legislation.

Подземное строительство производственных и общественных зданий, дорожной, инженерной и иной инфраструктуры в последние годы в нашей стране получило большое распространение. Опыт стран Европы, Северной Америки и Юго-Восточной Азии показывает, что рост интенсивности освоения и комплексности использования подземного пространства мегаполисов как одно из магистральных направлений их территориального развития способствует решению ряда сложнейших социальных, градостроительных, транспортных, экологических и других задач.

Все это позволяет эффективно использовать территориальный ресурс, существенно сэкономить площади дефицитных городских земель, содействовать охране особо ценных земель и объектов, снизить загазованность и зашумленность территорий. С другой стороны, освоение подземного пространства - процесс, осуществление которого осложняется рядом факторов техногенного, антропогенного, экологического, социально-экономического характера.

Доля площадей подземных сооружений в общей площади вводимых в эксплуатацию объектов на территории России не превышает 8%, что почти втрое ниже, чем в зарубежных городах-аналогах. Современные подземные здания и сооружения классифицируют по назначению, глубине заложения, этажности, освещению. По глубине заложения они подразделяются на полузаглубленные (обвалованные), мелкого заложения (обычно не ниже 10 м от дневной поверхности грунта) и глубокого заложения (как правило, глубже 10 м) <1>. Однако эти показатели зависят от особенностей региона. Так, в г. Москве применяются иные показатели: объекты, создаваемые в почвенном слое (до 1 м), объекты, создаваемые в пространственных границах земельного участка и участка недр (от 1 м до 5 м), объекты, создаваемые в границах участка недр (ниже 5 м) <2>. По условиям расположения подземные здания могут быть отдельно расположенными под незастроенными участками, а также входящими с состав наземных зданий. По этажности они могут быть одно- и многоэтажными (чаще применяется термин "многоярусные"). По назначению подземные здания подразделяются на такие виды, как: производственные, складские, зрелищные и спортивные объекты, административные здания и центры, объекты коммунально-бытового обслуживания, объекты торговли и общественного питания, учебно-воспитательные сооружения, транспортные объекты и т.д.

<1> См.: Тетиор А.Н. Архитектурно-строительная экология: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений / Под ред. А.Н. Тетиор. М.: Издательский центр "Академия", 2008. С. 216 - 217.
<2> См.: Беляев В.Л. Подземные территории - стратегический ресурс Москвы // Архитектура и строительство Москвы. 2008. N 2. С. 23 - 28.

В связи с тем что подземные здания и сооружения являются объектами капитального строительства, приоритетными в регулировании возникающих правоотношений являются нормы градостроительного законодательства. Однако в действительности при правовом регулировании подземного строительства возникают вопросы применения не только градостроительного законодательства, но и законодательства о землепользовании, недропользовании, вопросы экологической безопасности.

В юридической литературе проблема о круге отношений, подлежащих регулированию горным законодательством, уже давно обсуждается. Так, по мнению Б.В. Ерофеева, отношения по поводу строительства подземных сооружений следует исключить из предмета горного законодательства <3>. Другой точки зрения придерживаются Н.А. Сыродоев <4> и Л.А. Заславская <5>. По их мнению, общественные отношения, возникающие в связи со строительством и эксплуатацией различных по своему характеру подземных сооружений, включая и не связанные с ведением горного хозяйства (метро, трубопроводы и т.д.), следует рассматривать в качестве предмета горного законодательства.

<3> См.: Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М., 1969. С. 322 - 323.
<4> См.: Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 100.
<5> См.: Заславская Л.А. Понятие объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 16. 1969. С. 110.

По мнению Н.Б. Мухитдинова, подземные вещества, не являющиеся полезными ископаемыми, охраняются лишь постольку, поскольку беспорядочная их выемка может повлечь за собой нарушения структуры земной коры и тем самым сделать невозможным использование поверхности земли по назначению, причинить вред самим полезным ископаемым. Поэтому отношения по выемке пустых пород для строительства подземных сооружений не могут быть предметом горного законодательства <6>.

<6> См.: Мухитдинов Н.Б. Правовые проблемы пользования недрами. Алма-Ата: Изд-во "Наука" Казахской ССР, 1972. С. 64.

Между тем законотворческая и правоприменительная практика развивается по пути признания подземного строительства частью предмета горного права. Так, Постановлением Правительства Москвы от 29 мая 2007 г. N 412-ПП одобрены Концепция освоения подземного пространства и основные направления развития подземной урбанизации города Москвы <7>. В соответствии с Порядком разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве <8> было принято решение разработать Городскую целевую среднесрочную программу освоения подземного пространства на 2008 - 2010 гг. и основные направления развития подземной урбанизации города Москвы на последующие годы <9>.

<7> См.: Постановление Правительства Москвы от 29 мая 2007 г. N 412-ПП "О Концепции освоения подземного пространства и основных направлениях развития подземной урбанизации города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 33.
<8> См.: Постановление Правительства Москвы от 17 января 2006 г. N 33-ПП "О Порядке разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 9.
<9> См.: Официальный сервер Правительства Москвы. URL: http//www.mos.ru.

Кроме того, Постановлением Правительства Москвы одобрена Концепция проекта Закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" <10>. По мнению разработчиков, такой закон создаст необходимую нормативную правовую базу в области подземного строительства в столице. Закон позволит решить также ряд задач практического характера: установления четких критериев отнесения участков недр к участкам недр местного значения и участкам недр, предоставляемым для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения порядка предоставления прав пользования участками недр, в которых находятся общераспространенные полезные ископаемые, и участками недр местного значения, определения порядка предоставления прав и лицензий на пользование участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

<10> См.: Постановление Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. N 662-ПП "О Концепции проекта Закона города Москвы "О недропользовании в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 43.

Земельное законодательство исходит из единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости. Так, при размещении новых объектов на глубине до 5 м, сооружаемых открытым способом, необходимо согласно градостроительному и земельному законодательству формирование земельного участка, оформление прав на него и получение разрешения на строительство (ст. 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации <11>). При строительстве как открытым, так и закрытым способом объектов на глубине более 5 м требуется формирование участка недр и оформление лицензии на недропользование (ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах" <12>). Законодательство о недрах лишь условно, не принципиально разделяет используемые участки недр на участки для проведения горно-геологической деятельности и на участки для строительства, эксплуатации подземных сооружений. Основное отличие усматривается в сроках предоставления участков недр в пользование; во втором случае оно носит бессрочный характер (ст. 10 Закона Российской Федерации "О недрах").

<11> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<12> См.: Закон Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Подземное сооружение неразрывно связано с недрами, как здание с земельным участком. Так, при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник (ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации). В отношении же подземных сооружений права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах"). Вместе с тем ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" не допускает перехода права пользования участками недр от одного пользователя недр к другому в случае приобретения права собственности на здание.

Следует отметить, что при строительстве подземных капитальных объектов не публичного, а частного характера возникает вопрос об имущественном обороте участков недр, используемых при их застройке и эксплуатации.

Так же как и при наземном строительстве, развитие системы подземных сооружений формируется последовательно путем градостроительного планирования, проектирования и зонирования, выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и собственно строительства.

В правилах землепользования и застройки населенных пунктов необходимо учесть типологию и особенности подземных сооружений путем принятия градостроительных регламентов. Специфика использования подземного пространства населенных пунктов практически исключает возможность разработки единого градостроительного регламента использования подземного пространства для целой территориальной зоны. Границы территориальных подзон подземного пространства, как правило, не совпадают с границами территориальных подзон наземного пространства. Специфика градостроительного регламента территориальной зоны выражается в следующем.

Во-первых, он определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Во-вторых, градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки, разрабатываемыми на муниципальном уровне и действующими в системе правового регулирования использования территорий конкретного города и иного населенного пункта.

В-третьих, градостроительный регламент территориальной зоны складывается из трех составляющих: а) видов разрешенного использования; б) предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; в) ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства. Ограничения использования определяются главным образом зонами с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации <13>).

<13> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

В-четвертых, градостроительный регламент территориальной зоны един для всех земельных участков, расположенных в этой зоне.

Устанавливая градостроительный регламент в отношении какой-либо территориальной зоны, законодатель распространяет действие этого регламента также на пространство, находящееся под поверхностью земельных участков, расположенных в территориальных границах такой территориальной зоны (ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На наш взгляд, градостроительные регламенты по использованию подземного пространства необходимо включить в правила землепользования и застройки. Только в этом случае должно быть разрешено использование подземного пространства для строительства.

Выделение зон освоения подземного пространства неразрывно связано с функциональным зонированием надземной поверхности города. Строительное зонирование подземного пространства, как отмечал на Международной конференции по вопросам освоения подземного пространства Москвы академик РАН В. Осипов, должно выполняться с учетом специального инженерно-геологического районирования - оценки благоприятности территории по условиям освоения подземного пространства в зависимости от различных природно-техногенных факторов, включая наличие опасных экзогенных процессов (карстово-суффозионных, оползневых и других) <14>.

<14> См.: Международная конференция по вопросам освоения подземного пространства Москвы. Москва заглянула под землю // Архитектура и строительство Москвы. 2008. N 4. С. 7 - 8.

С учетом изложенного освоение подземного пространства городских территорий должно осуществляться по принципу "горизонтального и вертикального зонирования подземных слоев", где под "горизонтальным зонированием" понимается зонирование территории населенного пункта под поверхностью земельного участка на зоны, ограниченные по площади и разделенные границами. "Вертикальное зонирование" городской застройки сводится к введению "слоистой" модели регулирования, с учетом исторических районов международного значения, исторических памятников местного значения, природно-геологических особенностей. Для этого необходимо выделить 5 классов использования подземного пространства. 1-й класс устанавливается на глубине до 1 м, 2-й класс на глубине от 1 до 5 м, 3-й класс на глубине от 5 до 10 м, 4-й класс на глубине от 10 до 30 м, 5-й класс на глубине от 30 до 50 м. Внутри каждого класса и соответствующей зоны в зависимости от природно-геологических особенностей застраиваемой местности необходимо установить перечень видов разрешенного использования, показатели градостроительных регламентов и виды прав на участки подземного пространства с ограничениями по их использованию.

При этом зоны не должны быть зафиксированы на будущие времена. Это должен быть процесс постоянного мониторинга и работы по планированию; не только для того, чтобы включить в систему зонирования какие-то пропущенные элементы (параметры), но и для того, чтобы постоянно усовершенствовать регламент по мере того, как в городе появляются новые стили зданий, новые технологии и функции.