Мудрый Юрист

К вопросу о некоторых факторах, определяющих развитие экологического законодательства на современном этапе *

<*> Gulyaev Ya.A. On the issue of certain facts determining development of environmental legislation at the contemporary stage.

Гуляев Я.А., начальник юридического управления ОАО "Республиканская финансовая корпорация".

В данной статье рассмотрены некоторые факторы, влияющие на развитие экологического законодательства. Автор пришел к выводу о том, что на развитие экологического законодательства в настоящее время прежде всего оказывают непосредственное влияние политический, правовой и экономический факторы.

Ключевые слова: фактор, охрана природы, экологическое законодательство, политический, экономический и правовой факторы.

The present article considers certain factors influencing development of environmental legislation. The author concluded that development of environmental legislation is directly influenced by political, legal and economic factors.

Key words: factor, protection of nature, environmental legislation, political, economic and legal factors.

Раскрывая факторы, определяющие развитие экологического законодательства в историческом процессе развития общества в нашем государстве, в первую очередь необходимо уяснить, что же следует понимать под факторами.

Термин "фактор" (factor) означает "делающий, производящий, причина, движущая сила какого-либо процесса, явления, определяющая его характер или отдельные его черты" <1>. В Толковом словаре русского языка под "фактором" понимается момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении <2>.

<1> См.: Большой энциклопедический словарь // URL: http://slovari.299.ru/word.php?id=34028&sl=oj.
<2> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1999. С. 847.

Поэтому думается, что факторы применительно к рассматриваемой проблематике можно определить как причины, оказывающие влияние на формирование экологического законодательства в историческом процессе развития общества в Российском государстве.

В процессе исторического развития взаимодействия общества и природы на развитие экологического законодательства оказывали влияние различные факторы, неодинаковые по характеру и времени действия.

Исследуя факторы, определяющие развитие экологического законодательства на современном этапе, следует отметить, что традиционно, по мнению О.Л. Дубовик, они подразделяются на политические, экономические, нравственно-психологические, социальные, организационно-правовые. Некоторые из входящих в указанные группы факторов рассматривались либо назывались в литературе: смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления и контроля, усилением борьбы за власть и приватизацией власти; передел собственности, спад производства, переориентация (на практике) на более интенсивную эксплуатацию природных ресурсов, изменение структуры экспорта и пр.; отсутствие экологический санации предприятий при смене собственника; утрата интереса общества к проблемам защиты окружающей среды; усложнение нормотворческого процесса и природоохранительной деятельности, включая контроль, из-за противоречий интересов, сложностей разграничения компетенций между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; снижение профессионального уровня работы правоохранительных органов и др. <3>. Кроме того, О.Л. Дубовик отмечает, что особое внимание следует уделить так называемым ближайшим факторам формирования и развития экологического законодательства, которые непосредственно сказываются на его состоянии, структуре, иерархии источников права, качестве закона. Специалисты по-прежнему фиксируют недостаточно высокое качество вновь принимаемых или обновляемых законодательных и иных нормативных правовых актов: пробелы, т.е. нерешенность ряда вопросов, декларативность норм, неотработанность терминологии; несогласованность экологического законодательства с уголовным, административным и иным; отсутствие параллельной разработки механизмов реализации права и обеспечения условий эффективности реализации <4>.

<3> См.: Дубовик О.Л. Факторы формирования и развития экологического законодательства в современный период // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. / Сост.: А.Г. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Минаев; Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 129 - 130.
<4> См.: Там же.

М.М. Бринчук считает, что наиболее значимыми для современного периода развития экологического законодательства являются следующие факторы: экологический, правовой, политический, экономический, социальный и цивилизационный <5>. В свою очередь, И.А. Петин обращает внимание на факторы состояния окружающей среды, а не законодательства. И определяет их "как правовые, экономические, социальные и собственно экологические факторы" <6>.

<5> Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. N 12. С. 78.
<6> См.: Петин И.А. Экологические аспекты вины человека // Экологическое право. 2006. N 2. С. 7.

Нам думается, что в рамках данной статьи следует прежде всего проанализировать те факторы, которые в современной России оказывают непосредственное влияние на развитие современного экологического законодательства, - это политический, правовой и экономический факторы.

По мнению М.М. Бринчука, именно политический фактор оказывает влияние на развитие экологического законодательства и проявляется в демократизации публичной власти, необходимости создания правовых условий более эффективного участия граждан и общественных формирований в процессах подготовки и принятия экологически значимых решений <7>. Критикуя данную точку зрения, В.Н. Яковлев пишет: "Не только я, но и другие ученые сказали бы, что политический фактор пока что никак не проявляется в демократизации публичной власти и что публичная власть полностью проигнорировала граждан и общественные формирования при принятии Земельного, Водного и Лесного кодексов" <8>, но думается, что особенность политического фактора состоит именно в управлении социальными процессами, в мобилизации усилий и возможности различных социальных общностей, властных структур на организацию взаимоотношений общества и природы, обеспечивающих прогресс человечества, на преодоление социального эгоизма. Поэтому нельзя согласиться с позицией В.Н. Яковлева, поскольку обсуждение экологически значимых нормативных актов, а также решений о реализации отдельных проектов <9> все-таки, как правило, происходит. Однако значение экономических факторов настолько велико, что политические отношения строятся с учетом именно их, все остальные аспекты, в том числе и социально-экологические, зачастую рассматриваются как второстепенные.

<7> См.: Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. С. 26.
<8> Яковлев В.Н. Воскрешение невостребованной концепции образования комплексной отрасли экологического права в современных условиях // Вестник удмуртского университета. 2009. Вып. 1. С. 200.
<9> Например, при обсуждении вопроса о дальнейшем строительстве автодороги через Химкинский лес общественность принимала непосредственное участие в решении данной проблемы.

Характерен в этом отношении пример из политической жизни современной России. Многие ныне избранные депутаты Государственной Думы в своих предвыборных программах и обещаниях выдвигали положения социально-экологического характера. Однако, будучи избранными, они далеко не всегда проявляют должную активность в вопросах экологической политики, а иные занимают позиции, противоположные своим заверениям накануне выборов. Одним из самых эффективных политиков, отстаивавших интересы природы в Государственной Думе, по нашему мнению, была Т.В. Злотникова.

Думается, что о важности экологической политики страны свидетельствует тот факт, что о необходимости безотлагательного и комплексного решения экологических проблем говорится на самом высоком уровне. Так, на заседании Совета Безопасности России, состоявшемся 30 января 2008 г., Президент России В.В. Путин указал на неблагоприятную экологическую обстановку в государстве. Темпы роста токсичных отходов ежегодно увеличиваются на 15 - 16%; от трети до половины питьевой воды не удовлетворяют санитарно-гигиеническим нормам; с 1999 по 2006 г. на 10% выросли выбросы предприятий. В связи с этим, заявил глава государства, в России должна быть создана система экологической безопасности. В первую очередь нужно обратить внимание на те регионы, в которых строятся газопроводы и нефтепроводы. "В этих районах последствия хозяйственной деятельности должны быть минимизированы" <10>.

<10> См.: Путин недоволен экологией в стране // Московский комсомолец. 2008. 31 янв.

В мае 2010 г. Президент России Д.А. Медведев на заседании Президиума Госсовета, посвященном совершенствованию государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, говорил о том, что к теме экологии и экологизации отечественной экономики он обращается и обращает внимание Правительства и бизнеса не первый раз и что очередное обсуждение отчасти вызвано довольно банальной для России причиной - поручения с предыдущих встреч до сих пор не выполнены в полной мере. "Не в первый раз говорим об охране окружающей среды, и очевидно, что не последний", - отметил Президент Российской Федерации. Почва для таких разговоров сегодня как никогда благодатная: в обществе, уверен глава государства, созрело понимание того, что без учета современного состояния окружающей среды у нас нет будущего. Лет 10 назад разговоры об экологии были экзотикой. Как экзотику тему экологии воспринимали и чиновники. Д.А. Медведев напомнил, что еще в 2003 г. на том же уровне Президиума Госсовета выработали ряд соответствующих поручений. Давались указания и в последующие годы, но многие задачи так и остались невыполненными. Президент предлагает задуматься, как реформировать систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды. "Проблемы известны. Чтобы их решать, необходима единая государственная политика, - заявил глава государства. - Попытка решить экологические проблемы за счет разрозненных действий ни к чему не приведет" <11>. Несмотря на данные громкие заявления первых лиц нашего государства, природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу, и это происходит на фоне эффектных деклараций, и поэтому перспектива реальной разработки и практической реализации эффективной государственной экологической политики в настоящий период развития России кажется достаточно шаткой.

<11> Рос. газ. N 5194(115). 2010. 28 мая.

Но поскольку любая правовая политика, в том числе и экологическая, представляет собой "разновидность управленческой деятельности и, по сути, она состоит из отдельных "шаговых" процедур, реализуемых строго определенным составом элементов системы правовой политики" <12>, то думается, что политический фактор развития экологического законодательства должен включать в себя последовательную политическую деятельность, где политические цели и задачи, конкретные меры намечаются, организуются и осуществляются с учетом своеобразия социально-экологических процессов в обществе. Их конечная цель - согласование экологических, политических и экономических интересов субъектов исторического процесса. Все это позволит при принятии и реализации экологически значимых политических решений учитывать интересы настоящего и будущих поколений, как в благоприятной окружающей среде, так и в природных ресурсах.

<12> Юмадинов Б.Г. Об элементах правовой политики // Евразийский юридический журнал. 2009. N 9. С. 10.

Ведь именно разработка эффективной правовой политики государства, как точно отмечает Н.И. Матузов в своей работе, является одной из первоочередных задач современной отечественной юридической науки <13>.

<13> См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: Изд-во Сарат. гос. академии права, 2003. С. 309.

М.М. Бринчук справедливо считает, что правовые факторы предопределяют развитие экологического законодательства в двух аспектах. Во-первых, перспективы формирования экологического законодательства диктуются положениями Конституции Российской Федерации о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства, о чем говорилось выше.

Во-вторых, в экологическом законотворчестве законодатель обязан исходить из теоретических критериев определения сути демократического, правового и социального государства. Соответствие законопроектов и самих законов этим критериям служит юридическим критериям оценки конституционности того или иного закона, а теоретические положения должны не только обогащать теорию и демонстрировать уровень ее развития, но и соответствующим образом отражаться на практике, в частности, в процессе законотворчества и впоследствии - при реализации экологического законодательства. Этот вывод следует из важнейшего положения о том, что нормы, установленные Конституцией Российской Федерации <14>, имеют прямое действие и законодатель не имеет иной альтернативы, кроме следования положениям Основного Закона <15>. Конституция Российской Федерации определила Российскую Федерацию как правовое государство, в котором право, закон стоят выше государственного или личного интереса, и в соответствии с ней человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В свою очередь, обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина Основной Закон возлагает на государство. В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации).

<14> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
<15> См.: Бринчук М.М. Указ. раб. С. 24.

Высказанные суждения имеют также непосредственное отношение к задачам законодателя о развитии экологического законодательства в контексте создания механизмов реализации конституционных экологических прав человека, их соблюдения, охраны и защиты. В контексте Конституции Российской Федерации правовой фактор, влияющий на развитие экологического законодательства, проявляется в новой роли закона в регулировании экологических отношений.

Но закон может быть как атрибутом гражданского общества, так и фасадом тоталитарного государства, элементом демократии и инструментом власти, средством управления и механизмом принуждения, способом социальной регуляции и приемом ограничения прав и свобод личности. Он может как выражать идеалы добра, равенства, справедливости, так и служить проводником эгоистических интересов политиков. Закон может быть наполнен любым содержанием, но в любом случае закон должен быть правовым, т.е. покоиться на идеях естественного права, выражающих прежде всего нравственные, гуманистические ценности, принципы справедливости, насущные потребности человека <16>. А исходный тезис при анализе правовой политики государства заключается в том, что "правовая политика - это активная и динамичная правовая деятельность" <17>. Следовательно, правовой фактор, влияющий на развитие экологического законодательства, проявляется также и в пробельности и дефектности действующего законодательства <18>, данные проблемы можно устранить посредством большего привлечения ученых, в том числе юристов-экологов, различных научных школ для работы по подготовке законопроектов, а также подзаконных нормативных актов, регулирующих правоотношения в данной сфере.

<16> См.: Матузов Н.И. Указ. раб. С. 490 - 491.
<17> Юмадинов Б.Г. Об элементах правовой политики // Евразийский юридический журнал. 2009. N 9. С. 9.
<18> См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра, 1999. С. 431; Бринчук М.М. Указ. раб. С. 26.

В свою очередь, одним из наиболее мощных регуляторов следует признать экономику: ее объективные законы обладают не меньшей, а, может быть, большей силой воздействия, чем право <19>.

<19> См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 47; Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 5.

И как справедливо пишет Т.В. Петрова, "возможность извлечения прибыли, наличие благоприятного налогового и инвестиционного режимов, повышение конкурентоспособности продукции на мировых рынках - данные экономические факторы способны оказать решающее влияние на решение экологических проблем" <20>.

<20> Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Зерцало, 2000. С. 5.

Следует согласиться с позицией М.М. Бринчука о том, что экономический фактор включает в себя потребность объективной оценки рыночной экономики с точки зрения прогресса развития общества; выявление ее вклада в переживаемые Россией и мировым сообществом кризисы; в этом контексте - потребности в реконструкции механизма экономического развития; масштабы неблагоприятных экономических последствий различных форм деградации природы; оценку потребностей экономических ресурсов, необходимых для эффективного осуществления экологического права, проведения целенаправленной и эффективной экологической политики <21>.

<21> См.: Бринчук М.М. Проблемы методологии экологического права // URL: http:// www.igpran.ru/ public/ publiconsite/ 397txt.doc.

Кроме того, экономический фактор оказывает существенное влияние на развитие экологического законодательства с различных позиций. С одной стороны, природопользование является фактором развития экономики, поскольку даже с учетом инновационных технологий, используемых в российской экономике в последнее время, платежи за природопользование остаются одним из основных источников пополнения федерального бюджета. С другой стороны, при совершенствовании экологического законодательства должны учитываться и объективные законы развития экономики, направленные на устранение инфраструктурных ограничений роста и повышения эффективности использования природных ресурсов. Развитие рынка природных ресурсов всегда будет актуальным, в особенности учитывая ответственность за сохранение экологического благополучия и природно-ресурсного потенциала перед будущими поколениями.

В России сделаны только первые шаги по использованию экономических методов управления природоохранной деятельностью. Их значение, по мнению некоторых ученых, невысоко <22>. С данным мнением следует согласиться, так как в настоящее время преобладает природоресурсный подход как со стороны государства, так и со стороны природопользователей, почему-то мы не задумываемся о сохранении благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для будущих поколений.

<22> См., напр.: Экономические реформы в России: Итоги первых лет (1991 - 1996). М.: Наука, 1997. С. 234.

Влияние экономического фактора проявляется также в необходимости учета на стадии формирования экологического законодательства неблагоприятных экономических последствий различных форм деградации природы. На сегодняшний день называются разные масштабы последствий деградации природы для экономики. По одним данным, ущерб, причиняемый ежегодно окружающей природной среде, определяемый по показателям ущерба вследствие потери природными комплексами конкретных функций и в соответствии с экспертными оценками, уже сегодня составляет почти половину национального дохода страны <23>.

<23> См.: Жевлаков Э.Н., Жаркова Ю.Г., Рубина Е.А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии // Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. проф. Э.Н. Жевлакова. М., 1998. С. 128; Нарышева Н.Г. Арбитражная практика по делам о возмещении вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11: Право. 1997. N 5; Бринчук М.М. Указ. раб. С. 26.

Думается, экономический фактор при развитии экологического законодательства должен опираться в первую очередь на финансово-кредитный механизм природопользования, который включает в себя следующие системы: прогнозирования и составления программ, финансирования и кредитования мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Данный механизм должен представлять в рамках этих систем комплекс различных финансово-кредитных рычагов, тесно связанных между собой и направленных на стимулирование предприятий в проведении ресурсосберегающих и природоохранных мероприятий. К числу этих рычагов могут быть отнесены: льготная налоговая и кредитная политика, платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды, совершенствование ценообразования на продукцию природоэксплуатирующих и природохозяйственных отраслей, особенно экологически чистую продукцию и технологии, а также ряд других рычагов, использование которых может быть осуществлено в современных условиях.

Кроме того, экономический фактор, влияющий на развитие экологического законодательства, должен предусматривать также экономию природных ресурсов, которая могла бы быть организована за счет правильного построения сырьевых и энергетических балансов, улучшения организации работ по нормированию расхода ресурсов и их прогнозированию, совершенствования учета и контроля использования ресурсов, повышения культуры производства. Поскольку, с одной стороны, развитие одних отраслей экономики, например, основанных на добыче нефти или газа, наносит значительный экологический вред другим отраслям экономики, которые также используют природные объекты. Так, например, добыча полезных ископаемых в северных регионах России сопровождается деградацией многих миллионов гектаров оленьих пастбищ, что вынуждает лиц, занимающихся сельским хозяйством, нести дополнительные затраты, осваивать дополнительно малоплодородные или отдаленные участки земли; добыча полезных ископаемых на Каспии привела к значительному сокращению биологических ресурсов, следовательно, и к сокращению уловов рыбы и т.д. С другой стороны, при альтернативном решении экологических проблем, структурной перестройке экономики развитие одних отраслей экономики может дать значительный эколого-экономический эффект в других отраслях.

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что именно правовой, политический и экономический факторы в настоящее время должны оказывать существенное влияние на развитие экологического законодательства, исходя не из сиюминутных, конъюнктурных решений, а с учетом потребностей как настоящего, так и будущих поколений.