Мудрый Юрист

Юрисдикция федеральной торговой комиссии США в свете защиты конкуренции и прав потребителей

Казачкова Земфира Мухарбиевна, заведующая кафедрой финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрено влияние Федеральной торговой комиссии США (ФТК), прецедентного права США на процесс защиты прав потребителей.

Ключевые слова: Федеральная торговая комиссия, потребитель, защита конкуренции, права потребителей, право общественного интереса.

Jurisdiction of Federal trade commission of the USA in light of protection of competition and rights of consumers

Z.M. Kazachkova

The author shows how antitrust suits affect the consumer by encouraging different forms of protection: the role of Federal trade commission in the process of protection of consumers.

Key words: Federal trade commission (FTC), consumer, protection of competition, consumer rights, the law of public interest, case law.

Современную административную политику развитых государств невозможно себе представить без той серьезной роли, которую играют антимонопольные ведомства. С учетом доминирующего подхода, антимонопольного или проконкурентного, формируется институциональный каркас защиты конкуренции.

Почти во всех случаях ключевым компонентом защиты конкуренции становится экономическое, финансовое, психологическое благополучие потребителей.

При этом максимально учитываются тендерные, возрастные, иные характеристики потребителей для поддержания баланса интересов в обществе, авторитета административных ведомств. К сожалению, в российской правовой действительности не удалось последовательно, через усилия именно антимонопольного ведомства провести четкую государственную непрерывную линию по защите прав потребителей.

Являясь членом Экспертного совета при УФАС по Ставропольскому краю, я выступала перед членами совета с докладом "Государственный контроль в сфере рекламной деятельности в США и в странах Европейского союза". Логика доклада объективно вывела на обсуждение проблем защиты потребителей, в том числе детей, от ненадлежащей, порою непристойной и агрессивной рекламы. Все члены Совета при обсуждении доклада были единодушны в том, что функции по защите прав потребителей, утраченные Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации в ходе административной реформы, должны быть ей возвращены. Ведь нарушается логика функционирования данной службы, изначально призванной защищать права потребителей <1>.

<1> См.: Протокол N 4 Расширенного заседания Общественно-консультативного Совета при УФАС Ставропольского края. Официальный сайт УФА СК. URL: Stavropol.fas.government.ru/page.ghp. Последнее посещение сайта - 11 января 2011 г.

Годовой отчет Федеральной торговой комиссии США по итогам 2010 г. позволяет констатировать, что данный административный орган нацелен не только на защиту конкуренции, но и на поддержку потребителей <2>.

<2> The FTC in 2010. The online version of the Annual Report of FTC // www.ftc.gov. Последнее посещение сайта - 12 января 2011 г.

Тематика годового отчета административного ведомства включает вопросы выживания потребителей в условиях электронной торговли, навязывания электронной рекламы.

Ведомство в изменяющихся условиях администрирует вопросы защиты прав потребителей на рынках высоких технологий, с учетом динамики медицинского и фармацевтического сегментов.

Административная политика не остается индифферентной к изменяющейся пропорции между традиционными и электронными СМИ, между крупным бизнесом и малым предпринимательством. Развитие информационных технологий заставляет формировать и постоянно пересматривать юридические мероприятия в этой области. Они включают в себя защиту потребителей в контексте контроля залоговых и ипотечных операций, надомного труда, финансовой и информационной безопасности. Ведомство активно включено в работу по защите безопасности детей, в том числе от ненадлежащей рекламы.

В этой связи важны усилия ведомства по обеспечению правопорядка в сфере телемаркета, платежных систем, законодательства о банкротстве.

В США контроль за соблюдением федерального антимонопольного законодательства находится в ведении Федеральной комиссии по торговле (ФТК) и Антимонопольного отдела Министерства юстиции США (далее - Отдел). Оба этих агентств <3> имеют большой штат юристов и экономистов. Агентства неформально договорились специализироваться по разным отраслям промышленности.

<3> Вместе Антимонопольный отдел и Федеральная торговая комиссия часто упоминаются как "Агентства".

Федеральная торговая комиссия состоит из пяти членов, назначаемых президентом, утверждаемых Сенатом на семилетний срок. Председатель комиссии назначается из числа членов Комиссии президентом США. Членам ФТК устанавливается в соответствии со ст. 2 Закона о ФТК жалованье на уровне жалованья федеральных судей, как отражение высокого статуса данного антимонопольного органа <4>.

<4> Ст. 2 Закона о ФТК см.: John Flynn, Harry First. Antitrust Statuses, treaties, Regulations, Guidelines, policies. New York, 1995. P. 39.

В составе Комиссии выделяются подразделения, специализирующиеся на общих вопросах конкуренции (Board of Competition), экономических проблемах конкуренции (Board of Economics), проблемах защиты прав потребителей (Board of Consumer Protection), руководимых дирекцией (Board of Director). За исполнение антитрестовского законодательства непосредственно отвечают два подразделения (конкуренции и экономических проблем). Федеральной торговой комиссии подчинены 10 региональных подразделений.

ФТК может предпринимать действия по предотвращению незаконных методов конкуренции в духе ст. 5 Закона о ФТК. Данный Закон был интерпретирован расширительно, включая все действия, подпадающие под нормы Закона Шермана, плюс еще несколько действий, не охватываемых Законом Шермана. Таким образом, не имея основных полномочий в контексте Закона Шермана, ФТК обладает правом исполнять предписания множества антимонопольных законов, включая компетенционные нормы, вытекающие из Законов Клейтона и Робинсона-Патмана.

ФТК также может инициировать возбуждение расследования по факту монополизации рынка или совершения действий, направленных на приобретение и сохранение монопольного положения на рынке. Основанием может быть информация, полученная любым способом, в том числе и из периодической печати, а также заявление лица в ФТК. Принятие решения о возбуждении расследования принимается большинством членов комиссии. Принятию решения может предшествовать обращение к экспертам в порядке предварительной процедуры. По завершении расследования ФТК составляет доклад, который передается в специальный орган (Board of Review) для выработки рекомендаций о мерах, подлежащих принятию. Для принятия мер по устранению нарушений применяется судебный порядок. ФТК обращается с иском в суд. В основании иска лежит защита публичного интереса в результате недобросовестной конкуренции конкретного лица. Если в исковом заявлении ФТК не будет сформулировано требование защиты публичного интереса, суд вправе отказать в принятии иска.

После того как административный судья вынес предварительное решение, оно либо одобряется, либо не одобряется самой ФТК. Если решение ФТК ему противоречит, может быть осуществлена попытка его пересмотра федеральными апелляционными судами. Суд, в общем, обязан принять факты, представленные ФТК, если они в целом подкреплены существенными письменными доказательствами. Так как суды в целом придают большую значимость толкованиям ФТК антимонопольных законов, то они не связаны этим вопросом ведения.

Обычная мера, к которой прибегает ФТК, это приостановление или прекращение слияния. ФТК обладает правом применять меры имущественной ответственности, но только за нарушения, по которым ранее давались предписания приостановить или прекратить, или за недвусмысленные, явные нарушения правил и запретов, установленных ФТК.

Хотя ФТК получает много частных жалоб и разбирает их, только сама ФТК может выступать инициатором своих собственных процессуальных действий.

ФТК обладает собственными процедурами для собирания и представления доказательств, в общем регламентированными ст. 5, п. "в", Закона о ФТК и Федеральным законом об административном процессе.

Во время процесса ФТК со своим собственным консультантом в целом несет бремя доказательств, равно как истец в гражданском процессе.

В деле ФТК против компании Сперри и Хатчинсон (FTK v. Sperry & Hutchinson Co.) (1972 г.) Верховный Суд установил, что ФТК обладает правом "определять и объявлять вне закона нечестную антиконкурентную практику, даже если это действие не нарушает ни букву, ни дух антитрестовских законов" <5>. Как позже разъяснил Верховный Суд, в деле ФТК против Федерации стоматологов штата Индиана (FTK v. Indiana Federation of Dentists) (1986 г.) стандарт "нечестности" в духе Закона о ФТК есть неуловимая величина, содержащая не только действия, попадающие под запрет Закона Шермана, но также и действия, которые Комиссия определяет как направленные против общественного блага по другим причинам <6>. Такие широкие полномочия требовали проверки их правильности на практике.

<5> Цит. по: H. Hovenkamp. Federal Antitrust Policy. West Publishing Co., 1994. P. 536.
<6> Ibid. P. 232.

Более ранние прецеденты выявили, что ФТК своими правомочиями осуждала связывающие соглашения даже при отсутствии факта монополизации или исключительных действий с доказательством какого-либо вреда для конкуренции.

Позже суды рассматривали расширяющуюся компетенцию ФТК уже критически. Например, в деле Компания Бойс Каскад против ФТК (Boise Cascade Co. v. FTK) 1988 г. <7> суд отменил приговор ФТК, направленный против практики ценообразования, проводимой несколькими продавцами, ввиду отсутствия доказательств относительно тайного соглашения между ними.

<7> См. в книге: Morgan Thomas D. Modern Antitrust Law and its origins. West Publishing Co., 1994. P. 731.

Суд заключил, что ФТК была обязана продемонстрировать или само соглашение, или доказательство того, что реализация соглашения в виде тайного сговора имела явный антиконкурентный эффект. Решение ФТК по делу Компания ДюПонт против ФТК (du Pont & Co. v. FTK) 1984 г. имело аналогичный исход <8>. ФТК оспаривала различные действия. В ниспровержение решения ФТК, осуждающего данные действия, суд заключил, что перед тем как поведение предпринимателей в олигополистических отраслях может быть обозначено как "нечестное" в рамках ст. 5 Закона о ФТК, минимальный стандарт требует, чтобы при отсутствии подразумеваемого соглашения по крайней мере существовали некоторые проявления притеснений. Для этого необходимо доказательство антиконкурентных намерений или цели со стороны осуждаемого производителя, а также отсутствия легитимной причины для такого способа поведения предпринимателя.

<8> См.: H. Hovenkamp. Federal Antitrust Policy. 1994. P. 174.

Существует два различных мнения относительно того, с какой мудростью ФТК использует ст. 5 Закона о ФТК для проникновения в сущность антимонопольных законов.

Один подход обращает внимание на сущность антимонопольных законов с позиции их главной проконкурентной озабоченности. Если прецедентное право, вытекающее из антимонопольных законов, корректно определяет проконкурентные подходы, тогда идти еще дальше будет некорректно для ФТК. В результате эта тенденция развернет антитрест скорее к регулированию "нечестных", чем антиконкурентных действий. Этот подход исходит из того, что в решении, отмеченном выше, осуждаются связывающие и исключающие действия без доказательства вреда, нанесенного самой конкуренции, а такие решения являются неверными.

Но существует и альтернативный подход к проблеме, абсолютно совпадающий с предположением, что проконкурентность ФТК должна быть ограничена выявлением действий, которые экономически антиконкурентны. ФТК является регулирующим ведомством, которое в большей степени специализировано, чем суды, и не так ограничено строгими процедурными правилами и необходимостью доказывания своих действий.

В последующем главная мера воздействия ФТК, по крайней мере в большинстве случаев, есть "приостановление и прекращение" и определение нарушений Закона о ФТК, которые в то же время не являются антитрестовскими нарушениями, и к ним не будут предприняты последующие санкции по возмещению тройного ущерба.

Итак, применение Закона о ФТК к действиям, которые не нарушают другие антитрестовские законы, происходит в следующих случаях:

  1. когда действия представляются носящими антиконкурентный характер, но технически не покрываются антитрестовскими законами;
  2. когда социальная цена ошибки представляется относительно малой величиной.

Закон о ФТК является хорошей возможностью для того, чтобы пойти далее "облегченных" действий в олигополистических отраслях в отсутствие явно выраженного соглашения. Сейчас большинство специалистов антитреста сходятся в том, что такие действия могут продуцировать антиконкурентные последствия. Применение требований к соглашениям в духе Закона Шермана ограничивает возможность суда иметь дело с соглашениями, которые мы ассоциируем с координацией цен и предложениями продукции различных фирм.

Наконец, если административные меры ФТК ограничивались только предписаниями против определенных облегченных действий, таких, как предварительное оповещение о ценах, или согласованное ценообразование, или общий подход к схеме ценообразования, то общественная цена ошибки будет невелика. Это все равно, что сказать, что предварительное анонсирование цен может давать определенную экономию даже в связанной олигополистической отрасли, склонной к ценовому лидерству, но угроза конкуренции кажется значительно большей.

Как регулирующий орган ФТК выступает одновременно и в качестве стороны в процессе, и в качестве государственного органа. Как сторона в процессе ФТК ведет расследование и по результатам расследования фактов недобросовестной конкуренции обращается в судебные органы с иском о защите публичных интересов. Как государственный орган ФТК выступает в случае возбуждения ею административной процедуры против лиц и организаций, поведение которых рассматривается как нарушение конкуренции. Издание ФТК приказа о прекращении или воздержании от нарушения является завершением административной процедуры рассмотрения нарушения конкуренции. ФТК вправе обращаться в суды гражданской юрисдикции с ходатайством о вынесении решения в форме запрета (injunction), если лицо, против которого было принято решение административным судом, не исполняет его решение. Сторона, против которой вынесено судебное решение, может обращаться с апелляцией в федеральный суд второй инстанции.

Отдел и ФТК имеют во многом сходные полномочия по применению Закона Клейтона. Так как юрисдикции этих двух агентств частично совпадают, они развили ясные процедуры для уведомления друг друга перед проведением расследований или возбуждением дел. Если оба агентства участвуют в одном и том же деле, то оба вместе решают, какое из них возьмет это дело в свои руки, основываясь прежде всего на предположениях экспертизы, возможностях персонала и т.д.

Если дело включает что-то наподобие уголовных деяний, как правило, оно будет отослано в Отдел, так как ФТК не обладает уголовной юрисдикцией. В ряде случаев, таких, как расследование по делу Майкрософт в 1993 г., агентство, зашедшее в тупик с расследованием, может переправить дело другому агентству. В целом сравнение компетенции и функций рассматриваемых двух агентств показывает их общую аналогичную сопоставимость.

Принятое Министерством юстиции США Руководство по применению антитрестовского законодательства к joint venture играет большую роль при регулировании поведения участников рыночных отношений в случае осуществления ими инвестиций на рынке США и при регулировании инвестиций американских компаний за рубежом. Руководство содержит рекомендации в случае заключения американскими компаниями соглашений с иностранным государством или с органом государства, которые рассматриваются как разновидность joint venture.

Руководство называет критерии, которыми руководствуются государственные органы при регулировании условий конкуренции на рынке инвестиций.

Один из них - критерий рынка - определяет "интеграционный эффект" от joint venture. В понятие интеграционного эффекта от joint venture входит определение характера экономических последствий совместной деятельности. Положительный эффект дает основание признать joint venture "кооперационной формой", разрешенной к регистрации. Отрицательный эффект, напротив, признает за совместной деятельностью "концентрацию производства" и влечет за собой принятие антимонопольных мер.

Другой критерий - расширения влияния - позволяет оценить влияние joint venture на экономическое положение потенциально возможных конкурентов на рынке США. Применение указанных критериев в практике антимонопольных органов дает возможность обеспечить объективность при определении того или иного действия как ограничения в торговле, квалифицировать joint venture как нарушение антитрестовского законодательства и принимать в отношении расследуемого joint venture соответствующие меры.

И Отдел, и ФТК, выпуская инструкции (Guidelines), могут подчеркивать ими свою позицию по различным делам. Наиболее известна Инструкция по горизонтальным слияниям 1992 г., выпущенная совместно Отделом и ФТК и дискутируемая до сих пор в деталях. Кроме того, Отдел выпустил Справочники по международным сделкам, исследования по совместному предпринимательству, уголовным преступлениям и вертикальным ограничениям. Отдел выпускает также "Бизнес-обозрение", оценивая поведение в сфере бизнеса, изучая поведение различных сторон.

Такого рода обозрения могут содержать определенные намерения Отдела оспорить или согласиться с поведением фирмы на момент их написания, но Отдел не обязан излагать свое намерение и чаще всего отказывается делать это.

Отдел в основном подвергает уголовному преследованию только за явные, намеренные нарушения закона. Большинство случаев, связанных с этим, касается фиксирования цен или их искусственного завышения.

В деле США против Компании U.S. Джипсам (U.S. v. United States Gypsum Co.) 1978 г. Верховный суд утвердил, что Отдел обязан доказать уголовный умысел с целью воздержаться от уголовного приговора <9>.

<9> Это дело показательно с точки зрения истории законодательства и интерпретации известного Закона Робинсона-Патмана, который не слишком хорошо сочетался с другими антимонопольными законами. См.: H. Hovenkamp. Federal Antitrust Policy. 1994. P. 523.

Отдел выработал позицию, в соответствии с которой уголовные преступления характеризуются следующими типичными характеристиками:

  1. поведение включает соглашения между действительными, потенциальными или очевидными конкурентами (исключая монополизацию, включающую такие незаконные деяния, как взяточничество или физическое насилие);
  2. соглашению неотъемлемо присуще повышение (или понижение, как в случае с монополией) цены и ограничение выпуска продукции без обещания какого-либо существенного роста совокупной эффективности;
  3. соглашение в общем является скрытым или мошенническим;
  4. лица, находящиеся между собой в тайном соглашении, сознают возможные антиконкурентные последствия своего поведения.

Дополнительно к антимонопольным санкциям в соответствии с Законом об усовершенствовании системы уголовных наказаний 1984 г. устанавливается, что за нарушения, зафиксированные после 1984 г., штраф может равняться двойной величине для нарушителя или убыткам, понесенным другой стороной, или ущербу, нанесенному потерпевшей стороне. Во внимание здесь берется наибольшая величина.

Измеряемые таким образом штрафы могут быть выше, чем те, которые установлены Законом Шермана, они могут быть ниже, чем возможный тройной размер ущерба в частных антитрестовских правонарушениях гражданско-правового характера.

Таким образом, учитываются разнообразные приоритеты государственной антимонопольной политики, главный из которых по-прежнему приоритет благополучия потребителей.