Мудрый Юрист

Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве

Добробаба Марина Борисовна, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье поднимается проблема отсутствия единого понимания дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Автором предлагается определение дисциплинарного проступка, которое должно быть воспринято и унифицировано служебным законодательством.

Ключевые слова: государственные служащие, дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок, основание юридической ответственности, служебные обязанности, служебная дисциплина.

The problem understanding of a disciplinary misconduct in the state service law

M.B. Dobrobaba

In the given article author grounds the problem of the lack of common understanding of a disciplinary misconduct as grounds for disciplinary responsibilities of public servants. The author proposes a definition of a disciplinary misconduct which must be accepted and unify service legislation.

Key words: state servants, the disciplinary responsibility, a disciplinary misconduct, the foundation of legal liability, state service duty, service discipline.

В действующем служебном законодательстве отсутствует единое понимание дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, согласно ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ (в ред. ФЗ от 14.02.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1> под дисциплинарным проступком понимается "неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей", за которое "представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания". При этом дисциплинарный проступок гражданских служащих выражается в нарушении служебной дисциплины (ст. 56).

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2010. N 17. Ст. 704.

Вместе с тем данное определение не является общепринятым в служебном праве. Так, согласно ст. 28.2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.07.2010) "О статусе военнослужащих" <2>, дисциплинарный проступок определяется как "противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности". Таким образом, в отличие от дисциплинарного проступка гражданских служащих, дисциплинарный проступок военнослужащих "связан с нарушением воинской дисциплины", "не влечет за собой уголовной или административной ответственности". Согласимся, что такое определение дисциплинарного проступка является наиболее оптимальным, поскольку под него подпадает любое деяние военнослужащего, совершенное противоправно и виновно, если оно не влечет уголовной или административной ответственности <3>.

<2> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331; 2007. N 50. Ст. 6237.
<3> См.: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. М.: Ось-89, 2009. С. 178.

Существует точка зрения, в соответствии с которой указание на то, что дисциплинарный проступок военнослужащих не влечет за собой уголовной или административной ответственности, не является логичным, так как в связи с этим можно также указать и на исключение других видов ответственности, которые неприменимы в случае совершения дисциплинарного правонарушения <4>. Полагаем, что такую позицию нельзя признать обоснованной, поскольку за одно и то же правонарушение военнослужащий может быть привлечен либо к дисциплинарной, либо к административной, либо к уголовной ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного им правонарушения.

<4> См.: Самойлов В.Г. О дисциплинарном проступке и проблеме его понимания в трудовом праве // Юрист. 2003. N 4. С. 12.

В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (в ред. от 22.07.2010) <5> понятие дисциплинарного проступка вообще не сформулировано. Законодатель ограничился лишь констатацией того, что дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел связана с нарушением служебной дисциплины (ст. 38). И только анализируя понятие служебной дисциплины (ч. 2 ст. 34), можно определить дисциплинарный проступок в качестве виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего распорядка органа внутренних дел (подразделения) либо выразившегося в несоблюдении требований к служебному поведению или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов, распоряжений и указаний прямых начальников и непосредственного начальника, если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена административная или уголовная ответственность.

<5> См.: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (в ред. от 22.07.2010) "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70; 2009. N 51. Ст. 6150.

Другим нормативным актом, который прямо не говорит о понятии дисциплинарного проступка, но в общей норме излагает его признаки, является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ (в ред. от 22.07.2010) "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <6>. Согласно ст. 29 Закона, дисциплинарные взыскания могут применяться к сотрудникам таможенных органов за нарушения служебной дисциплины. Из этого определения следует, что законодатель не включил в понятие "дисциплинарный проступок" такие признаки, как вина и противоправность. С точки зрения теории права наличие виновности лица является одним из обязательных условий для привлечения к юридической ответственности (некоторые исключения установлены для привлечения к гражданско-правовой ответственности, которая носит правовосстановительный характер). Согласимся, что поскольку дисциплинарная ответственность, наряду с административной и уголовной, относится к карательным видам юридической ответственности, то в данном случае речь идет скорее о недостаточном уровне юридической техники, чем о принципиальной позиции законодателя, установившего дифференцированный подход к основаниям дисциплинарной ответственности для различных видов государственных служащих <7>. Дополнительным доводом для такого утверждения является п. 17 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. <8>, где закреплено, что нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) - это виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей.

<6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586; 2010. N 30. Ст. 3990.
<7> См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2005. N 4. С. 78.
<8> Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 "Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742.

Заметим, что и применительно к сотрудникам таможенных органов, и к государственным гражданским служащим речь идет о нарушении именно должностных обязанностей. При этом общие обязанности гражданских служащих закреплены в ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", конкретизируются они в служебном распорядке государственного органа, в должностном регламенте и служебном контракте. Являясь субъектом служебных правоотношений, гражданский служащий обязан не только добросовестно исполнять возложенные на него должностные обязанности, но и исполнять ряд других служебных обязанностей. Следовательно, определение дисциплинарного проступка, данное в п. 1 ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, необоснованно сужает круг оснований привлечения к дисциплинарной ответственности. Этот же вывод можно сделать применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих таможенных органов.

Поскольку дисциплинарный проступок военнослужащих выражается в нарушении воинской дисциплины, руководствуясь п. 1 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 (в ред. от 23.10.2008) <9>, имеет место расширительное понимание дисциплинарного проступка, так как речь идет о неисполнении как общих обязанностей военнослужащих, определенных в ст. 26 ФЗ "О статусе военнослужащих", так и должностных и специальных обязанностей (ст. 27), определяемых законами Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ, иными нормативно-правовыми актами. С неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей законодатель связывает дисциплинарную ответственность государственных служащих органов прокуратуры, органов внутренних дел.

<9> Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации (вместе с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации): Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 (в ред. от 23.10.2008) // СЗ РФ. 2007. N 47. Ч. 1. Ст. 5749; 2008. N 43. Ст. 4921.

Ни в теории, ни в нормотворческой практике нет однозначного ответа на вопрос, являются ли аморальные, безнравственные действия самостоятельным основанием дисциплинарной ответственности или они охватываются понятием "дисциплинарный проступок". Анализ служебного законодательства свидетельствует о выделении законодателем безнравственных проступков в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности. Так, в ст. 41.7 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2201-1 (в ред. ФЗ от 01.07.2010) "О прокуратуре Российской Федерации" <10>, называя основания дисциплинарной ответственности, законодатель разграничивает неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих должностных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Согласимся с мнением А.В. Сергеева <11>, что с теоретических позиций основанием любого вида юридической ответственности может служить лишь соответствующий вид правонарушения, поэтому аморальные проступки невозможно выделять в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности.

<10> Российская газета. 18.02.1992; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2010. N 27. Ст. 3416.
<11> См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2005. N 4. С. 86.

Полагаем, что с момента официального санкционирования со стороны государства моральные, нравственные нормы переходят в разряд правовых. Такая ситуация имела место с принятием Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <12>, который на тот момент рассматривался в качестве своеобразного кодекса поведения государственных служащих <13>. С принятием Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установленные ст. 18 Закона требования к служебному поведению сформулированы в качестве обязанности гражданского служащего (п. 11 ст. 15), а следовательно, их неисполнение подпадает под признаки дисциплинарного проступка.

<12> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.
<13> См.: Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 27.

Таким образом, анализ нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что четкое понятие дисциплинарного проступка в служебном законодательстве отсутствует. При этом значительное количество нормативных актов, регламентирующих дисциплинарную ответственность различных видов государственных служащих, фактически дает различные определения данного понятия. Представляется необходимым законодательно унифицировать понятие "дисциплинарный проступок государственного служащего", что, несомненно, окажет положительное влияние на развитие правового института дисциплинарной ответственности в служебном праве.

Являясь субъектом служебных правоотношений, государственный служащий обязан не только добросовестно исполнять возложенные на него должностные обязанности, но и исполнять ряд других обязанностей в рамках служебного правоотношения. Поэтому дисциплинарный проступок следует определить как виновное, противоправное деяние государственного служащего, которое заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении им служебных обязанностей, за совершение которого к государственному служащему может быть применено дисциплинарное взыскание. Данное определение должно быть воспринято и унифицировано служебным законодательством.