Мудрый Юрист

О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов

Чаннов Сергей Евгеньевич, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Автором изучается действующее законодательство об урегулировании конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе. На основе анализа практики урегулирования конфликтов им делается вывод о необходимости закрепления примерного перечня ситуаций потенциальных конфликтов. Кроме того, им вносятся предложения по совершенствованию деятельности конфликтных комиссий.

Ключевые слова: противодействие коррупции, конфликт интересов, государственный служащий, представитель нанимателя, ситуация потенциального конфликта интересов, отказ от выгоды, отвод, конфликтные комиссии.

On directions of activation of activity of commissions of resolution of conflicts of interest

S.E. Channov

The author studies the current legislation about settlement of conflicts of interests on the state and municipal service. On the basis of the analysis of practice of settlement of conflicts it the conclusion about necessity of fastening of the approximate list of situations of potential conflicts becomes. Besides, it makes offers on perfection of activity of conflict commissions.

Key words: corruption counteraction, the conflict of interests, the civil servant, the representative of the employer, situation of the potential conflict of interests, refusal of benefit, tap, conflict commissions.

Национальный план противодействия коррупции в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений.

В то же время следует понимать, что сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно. Конфликт интересов, во всяком случае, связан именно с конфликтом, конфликтом публичного и частного интереса. Не обязательно такой конфликт имеет коррупционный результат. Государственные или муниципальные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями.

В ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" выделяются два субъекта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственного (муниципального) служащего и представителя нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности:

Что касается первой из них, то она подразумевает необходимость государственного или муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, разумеется, когда такое взаимодействие, наоборот, входит в его должностные обязанности); максимально дистанцироваться от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т.п.

Обязанность информирования о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов возникает у государственного или муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом <1>. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, так как оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. Здесь уместно отметить, что, несмотря на то что понятие "конфликт интересов" применительно к сфере государственной и муниципальной службы используется уже достаточно длительный срок и комиссии по урегулированию конфликта интересов созданы во многих органах государственной власти, количество дел, рассматриваемых ими, остается относительно небольшим.

<1> Представляется, что речь должна идти только о реальной угрозе возникновения конфликта интересов, так как просто "угроза" его возникновения существует, естественно, всегда.

По результатам проведенного автором настоящей статьи опроса служащих органов государственной власти, располагающихся на территории Саратовской области (как областных, так и федеральных), были получены следующие наиболее типичные ответы о причинах этой ситуации:

Разумеется, в некоторых случаях могут иметь место и другие причины.

Для иллюстрации имеющейся практики можно привести следующие типичные примеры конфликтов интересов.

Пример 1. Служащая территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области обратилась к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей главного редактора периодического печатного издания, учредителем которого выступал данный территориальный орган. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае будет отсутствовать.

Пример 2. Служащий министерства Саратовской области обратился к представителю нанимателя с уведомлением о намерении работать по совместительству в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Предполагаемая работа заключалась в исполнении обязанностей специалиста по кадровой работе в коммерческой организации. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в данном случае может возникнуть конфликт интересов, так как в должностные обязанности данного служащего входит осуществление проверок соблюдения законодательства организаций различных форм собственности, в том числе потенциально и организации, в которой он планировал работать по совместительству.

Пример 3. Служащий территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области обратился к представителю нанимателя с уведомлением о возникновении у него конфликта интересов. Данный служащий по должности был наделен полномочием по рассмотрению дел об административных нарушениях. Обращение к представителю нанимателя было вызвано тем, что в этом случае ему было поручено рассмотрение дела об административном правонарушении, совершенном организацией, одним из учредителей которой выступал его родной племянник. Представитель нанимателя передал решение этого вопроса на рассмотрение конфликтной комиссии, которая пришла к выводу, что в указанной ситуации будет иметь место конфликт интересов. На основании данного решения представитель нанимателя принял решение об отстранении государственного служащего от рассмотрения конкретного дела.

Пример 4. Общество с ограниченной ответственностью было привлечено к административной ответственности. Постановление о наложении административного наказания в виде штрафа им было обжаловано в судебном порядке. В качестве одного из доводов в жалобе содержалась информация о том, что государственный служащий территориального структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по Саратовской области, вынесший постановление о наложении административного наказания, является родственником лица, работающего в конкурирующей с обществом организации, в связи с чем принятие им решения не могло быть объективным. Данная информация была получена представителем нанимателя государственного служащего, рассмотревшего административное дело, который принял решение о необходимости привлечения конфликтной комиссии. Предметом рассмотрения конфликтной комиссии являлся вопрос о возможном нарушении государственным служащим обязанности, предусмотренной п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Комиссия пришла к выводу, что конфликт интересов в данном случае отсутствовал, мотивируя это тем, что, во-первых, помимо организации, в которой работал родственник государственного служащего, в данном сегменте рынка осуществляют свою деятельность еще несколько организаций, так что привлечение к ответственности общества не могло создать указанной организации серьезного преимущества; во-вторых, родство между ними было дальним.

На основании имеющейся практики представляется возможным сделать следующие выводы:

  1. в большинстве случаев источником информации о конфликте интересов являются обращения самого служащего к представителю нанимателя или непосредственному начальнику. В принципе представитель нанимателя может получать информацию и из других источников, таких, как:

В то же время на практике случаи получения информации не от самого участника конфликта встречаются достаточно редко (в рассматриваемых случаях это только пример 4);

  1. большая часть ситуаций урегулирования конфликтов интересов связана с трудоустройством государственного служащего на другую работу, помимо основной. Указанная ситуация является максимально формализованной, так как ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" прямо указывает, что в данных случаях государственный служащий обязан уведомить представителя нанимателя. Как представляется, это свидетельствует о том, что интенсификация функционирования механизма урегулирования конфликтов интересов возможна при более детальном закреплении в законодательстве обязанности государственных служащих информировать о наличии или реальной угрозе возникновения конфликта интересов.

Закрепление в нормативных актах достаточно широкого перечня ситуаций, в которых государственный служащий обязан сообщать о наличии конфликта интересов или реальной угрозе его возникновения, по нашему мнению, позволит снизить воздействие первой, четвертой и пятой причин невысокой эффективности работы данного антикоррупционного механизма из указанных выше. Связано это с тем, что:

Определенное воздействие будет оказано и на другие причины низкой эффективности функционирования механизма предупреждения и урегулирования конфликта интересов, хотя и в меньшей степени.

В этом плане представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Ситуация с трудоустройством государственного служащего на работу по совместительству и является, по сути, такой ситуацией (конфликт интересов еще отсутствует, но угроза его возникновения становится реальной, что требует инициирования процедуры проверки).

В действующем законодательстве можно встретить примеры описания таких ситуаций. Так, например, в Положении об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений <2> используется понятие "предконфликтная ситуация". При этом предконфликтная ситуация определяется как "ситуация, в которой у должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, Пенсионного фонда и членов Общественного совета при осуществлении ими деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, может возникнуть конфликт интересов". В Положении также даются примеры некоторых предконфликтных ситуаций.

<2> Постановление Правительства РФ от 02.03.2006 N 113 "Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1180.

Безусловно, указанное Положение во многом способствует той формализации механизма урегулирования конфликтов интересов, о которой мы писали выше, и с этих позиций может быть оценено только позитивно. В то же время не совсем удачным представляется использование термина "предконфликтная ситуация". Использование слова "предконфликтный" заставляет предположить, что ситуация непосредственно предшествует конфликту, т.е. конфликт обязательно возникнет. Между тем во многих случаях речь идет лишь о реальной угрозе его возникновения. В связи с этим более правильным представляется вести речь о "ситуации потенциального конфликта интересов".

Представляется, что о случаях возникновения таких "ситуаций потенциального конфликта интересов" служащий должен информировать всегда. В то же время перечень подобных ситуаций не должен носить исчерпывающего характера. Указанные меры позволят, с одной стороны, повысить информированность государственного служащего о ситуациях, связанных с угрозой возникновения конфликта интересов, с другой - упростить процедуру привлечения его к юридической ответственности, если обязанность информирования о такой угрозе им не была выполнена.

Что касается непосредственно разработки перечня таких ситуаций, то, как представляется, здесь необходимо идти двумя путями.

Во-первых, вполне возможной выглядит разработка ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера, которые могут возникнуть во многих государственных и муниципальных органах. Такой ситуацией, например, будет являться осуществление государственным служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или свойственники <3>. Такая же ситуация возникает и в случае, если близкие родственники (свойственники) государственного служащего имеют какие-то права собственности в данной организации. Закрепление подобного рода конкретных ситуаций выглядит гораздо более перспективным по сравнению с использованным в Федеральном законе "О противодействии коррупции" расплывчатым указанием на сущность конфликта интересов и личной заинтересованности, поскольку действия служащего при их возникновении будут четко регламентированы законодательством. Перечень ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера может быть закреплен в отношении федеральных государственных служащих указом Президента Российской Федерации, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих - нормативными актами соответствующего уровня.

<3> При их определении можно опираться на перечень, приведенный в п. 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Во-вторых, обязательной является разработка перечней ситуаций потенциального конфликта интересов, которые связаны со спецификой деятельности конкретного государственного органа. Примером здесь может служить Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2006 г. N 113, приведенное выше. Разработка таких ситуаций должна быть поручена (рекомендована) конкретным органам власти.

Само уведомление о возникновении конфликта интересов или об угрозе его возникновения осуществляется в письменной форме. Для этого государственными и муниципальными служащими подается заявление либо служебная (докладная) записка произвольной формы <4>. Неисполнение рассматриваемой обязанности государственным или муниципальным служащим должно трактоваться как дисциплинарный проступок и может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности. Однако при этом следует помнить, что во всех таких случаях необходимым условием привлечения служащего к ответственности является установление его вины. Применительно к обеим обязанностям служащего, указанным выше, это выглядит достаточно сложным в силу оценочного характера конфликта интересов и, соответственно, мер, которые могут быть предприняты с целью его недопущения. В то же время эта проблема может быть во многом снята при условии закрепления в законодательстве перечней ситуаций потенциальных конфликтов интересов.

<4> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // КонсультантПлюс.

Вторым субъектом, на которого Федеральный закон "О противодействии коррупции" возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. В ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:

Использование всех рассмотренных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на некоторых видах государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы, в свою очередь, была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Комиссии по урегулированию конфликта интересов осуществляют свою деятельность на основании Положения. 1 июля 2010 г. Указом Президента РФ было утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее в тексте - Положение) <5>, пришедшее на смену Положению, утвержденному президентским Указом от 3 марта 2007 г. N 269.

<5> Указ Президента РФ от 01.07.2010 N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" (вместе с Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3446.

К сожалению, в новом Положении так и не был преодолен наиболее существенный недостаток предыдущего Положения - рекомендательный характер решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В свое время, еще до принятия Положения о комиссиях 2007 г., автором настоящей статьи на основании анализа буквы и, самое главное, духа Закона о государственной гражданской службе высказывалось мнение, что решения комиссий по урегулированию конфликта интересов должны носить обязательный характер. Данный вывод основывался на рассмотрении процедуры урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе как элемента антикоррупционного механизма нового закона, основанного на максимальной элиминации дискреционных полномочий в данном вопросе отдельных должностных лиц, коллегиальном и открытом решении данного вопроса. К сожалению, введенная в положение норма о необязательном характере таких решений полностью, на наш взгляд, выхолостила процедуру урегулирования конфликта интересов.

Новое Положение также закрепляет, что решения комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, за исключением решения по вопросу о разрешении государственному служащему работать в коммерческой или некоммерческой организации, для руководителя государственного органа носят рекомендательный характер. Единственное введенное исключение, когда решение комиссии носит обязательный характер, имеет совершенно объективный характер, так как связано с принятием решения относительно гражданина, уже не являющегося государственным служащим и, следовательно, руководителю государственного органа не подчиненного.

Не решают проблему необязательности решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и нормы Положения, регламентирующие процедуру учета руководителем государственного органа решений комиссии (п. 34). Хотя на руководителя и возлагаются в связи с этим определенные обязанности "рассмотреть протокол заседания комиссии", "уведомить в письменной форме комиссию о рассмотрении ее рекомендаций и принятом решении", они, очевидно, руководителя практически не связывают. Показательно также, что решение руководителя государственного органа принимается к сведению комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов без обсуждения, что делает это оглашение не только практически бесполезным, но даже и вредным, так как несогласие руководителя с решением комиссии может стимулировать ее членов (напомним, в большинстве случаев находящихся от руководителей в состоянии служебной зависимости) к поиску в аналогичных ситуациях решений, которые "понравятся" руководителю.

По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное Положение, предусмотрев именно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.