Мудрый Юрист

Споры о компетенции между органами публичной власти *, 1

<*> Vlasova K.B. Disputes on competence between the agencies of public power.
<1> Работа выполнена в рамках реализации ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 гг. при финансовой поддержке в рамках государственного контракта с Министерством образования и науки Российской Федерации.

Власова Ксения Борисовна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

В статье рассматриваются понятие "публичная власть", виды и уровни органов публичной власти в Российской Федерации. Раскрывается тема природы споров о компетенции, дается классификация таких споров между органами публичной власти, перечисляются способы их разрешения и предотвращения.

Таким образом, в статье, в том числе и на примерах из судебной практики, определяются наиболее актуальные и значимые на современном этапе направления развития законодательства в области разрешения споров о компетенции между органами публичной власти Российской Федерации.

Ключевые слова: публичная власть, органы публичной власти, органы государственной власти, компетенция, споры о компетенции, согласительные процедуры.

The article considers the concept "public power", types and levels of public power in the Russian Federation; reveals the topic of nature of disputes on competence, gives classification of such disputes between the agencies of public power, lists the methods of resolution and prevention thereof.

Consequently the article including on the basis of examples of judicial practice determines the most topical and important present directions of development of legislation in the sphere of resolution of disputes on competence between the agencies of public power in the Russian Federation.

Key words: public power, agencies of public power, agencies of state power, competence, disputes of competence, mediation procedure.

Понятие и виды органов публичной власти

Термин "публичная власть" в законодательстве РФ напрямую не закреплен. Можно лишь обозначить ее отдельные характеристики, которые получают свое последовательное развитие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Публичную власть тем не менее можно определить следующим образом - это институционализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащая цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением <2>.

<2> Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 52.

При этом некоторые авторы под публичной властью понимают именно органы власти и в таком контексте пишут об осуществлении публичной властью "управления территорией и населением в рамках тех прав, которые представлены, оставлены, признаны... властью государства, центральной властью" <3>. В качестве одного из основных признаков публичной системы власти выделяется признак, связанный с тем, что эта система опирается на специализированный и законодательно обособленный аппарат, реализующий публично-властные полномочия <4>.

<3> Иванов В.В. Автономные округа в составе края, властей - феномен "сложносоставленных субъектов РФ". М., 2002. С. 21.
<4> Соловьев С.Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Современное право. 2006. N 7. С. 1.

Субъект публичного права всегда находится во взаимодействии с публичной властью: либо осуществляет такую власть (органы государства, субъектов Федерации, местного самоуправления), либо борется за нее (политические партии), сотрудничает с ней, выступает в качестве составной части групп давления на власть (общественные объединения), составляет источник такой власти (народ, население территориального публичного коллектива) <5>.

<5> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 263.

Под функциями публичной власти понимаются основные направления деятельности субъектов публичной власти, которые выражают назначение, сущность и основные цели такой деятельности, причем в определенных формах и с помощью конкретных методов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Публичная власть государственных и муниципальных органов и учреждений в пределах их территории, предметов ведения, компетенции, специализации распространяется на неопределенный круг субъектов. Наличие и эффективная деятельность органов и институтов публичной власти позволяют осваивать и реализовывать соответствующим лицам и группам лиц интересы в современных формах, соответствующих мировым стандартам. Только публичная власть имеет для этого необходимые инструменты и возможности.

Итак, можно выделить в широком смысле следующие органы публичной власти:

<6> Рачинский В.В. Указ. соч. С. 56.

Проблема выделения органов публичной власти непосредственно связана с теорией форм и видов публичной власти. Приведенная выше классификация может считаться наиболее подробной, и именно на ней будет основана данная работа, тем не менее на данный момент отсутствует единство мнений по поводу такой классификации.

Например, Л.А. Григорян выделяет только две основные формы публичной власти: общественное самоуправление и государственная или политическая власть <7>.

<7> Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. N 3. С. 85.

Причем под общественным самоуправлением автор понимает власть, совпадающую с обществом, принадлежащую всему обществу, осуществляемую самим обществом в интересах всех членов общества без создания какого-либо аппарата осуществления этой власти, стоящего над обществом. Такая власть полагается на свой авторитет, силу убеждения и общественное воздействие. Государственная власть - это власть одного или нескольких классов, господствующих в обществе. Такая власть стоит над обществом, обладает профессиональным аппаратом и опирается на специфические средства государственного принуждения. Кроме того, каждая из этих форм имеет свои разновидности. Критериями видового деления выступают как субъект, так и формы и методы власти <8>.

<8> Там же. С. 86.

Хотя, например, другой автор, А.А. Югов, считает, что именно вид власти определяется осуществляющим ее субъектом. В частности, одна и та же форма власти может осуществляться различными субъектами, распадаясь на отдельные виды <9>. В соответствии с таким подходом выделяются следующие формы публичной власти: непосредственная власть народа; государственная власть; местная власть; корпоративная власть.

<9> Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 71 - 72.

В.Т. Кабышев выделяет три формы осуществления власти российским народом: непосредственное волеизъявление, органы государственной власти и органы местного самоуправления <10>. В научных работах достаточно часто смешиваются понятия "вид" и "форма" публичной власти. Тем не менее данные понятия имеют ряд различий. Все-таки критерием выделения форм власти является вид организационно-правового основания осуществления субъектами властеотношений публичной власти. Вид власти детерминируется соответствующей политико-территориальной общностью людей, выступающей в качестве непосредственного источника власти соответствующего вида <11>.

<10> Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 3. С. 6.
<11> Минаков П.А. Публичная власть: политический аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007. С. 69.

Основой публичной власти является утверждение, что многонациональный народ обладает суверенитетом. Статья 3 Конституции Российской Федерации содержит понятие народного суверенитета, его характеристику в качестве единственного источника власти и субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. Само государство также обладает суверенитетом, который обеспечивается обширной компетенцией органов той самой публичной власти. Компетенция органов публичной власти формируется именно государством.

При этом власть народа - это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов <12>. Можно говорить о том, что публичная власть и есть власть всего народа, выражающая его интересы в рамках государства.

<12> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. 4-е изд., испр. и доп. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 372 - 373.

На современном этапе политического развития Российской Федерации важно, как каждая ветвь публичной власти проявляет себя. Возможность реального осуществления публичной власти показывает уровень демократизации как общества, так и государства, а также их конкурентоспособность на мировой арене.

На проблемах надгосударственной власти в рамках данной работы останавливаться не имеет смысла, необходимо только сказать, что она проявляется в деятельности международных сообществ, т.е. в сфере международных отношений.

Государственная же власть является основным видом публичной власти. Изначально публичная власть всегда отождествлялась с государственной властью. Государство - официальный представитель всего общества страны в его государственных границах и на международной арене. Поэтому можно даже говорить о том, что государственная власть является высшей формой публичной власти. Такая власть обладает определенными признаками. В частности, только государственная власть обладает правом применять правовое принуждение в масштабах всего общества <13>. Именно для этой цели создаются специальный аппарат, система государственных органов.

<13> Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 2000. С. 57 - 62.

Муниципальная власть - это также разновидность публичной власти, имеющая своим непосредственным источником население муниципального образования, и ее наличие обусловлено потребностями правления определенной территорией в интересах населения, с учетом ее исторических и культурных особенностей <14>. Причем помимо непосредственного народовластия муниципальная власть может проявляться в институтах народного представительства. В структуре органов местного самоуправления предусмотрено наличие выбираемых, таких, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и контрольный орган муниципального образования. Также существуют должности, замещаемые в результате конкурса и заключения контракта или даже трудового договора.

<14> Минаков П.А. Указ. раб. С. 100.

Власть общественных объединений некоторые ученые называют "корпоративной властью" <15>, а также общественной властью. Можно сказать, что эти два понятия являются в науке тождественными. Общественная власть - это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также внутренних подразделений. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). Участники общественных объединений обязаны соблюдать все внутренние правила, иначе могут быть применены общественные санкции. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <16> общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.

<15> Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 53.
<16> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Такая власть обладает рядом признаков:

При этом особым субъектом власти общественных объединений являются государственно-общественные объединения. Статья 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" предусматривает принятие федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях. Государственно-общественные объединения создаются по инициативе государства, основаны на членстве, находятся в тесном взаимодействии с органами государственной власти и даже могут являться частью государственного механизма. Это могут быть различные палаты, комиссии, советы, которые обладают определенным кругом полномочий в сфере регулирования общественной жизни. Например, Общественная палата Российской Федерации - орган прямого демократического участия граждан, созданный с целью вовлечения граждан в процесс принятия государственно значимых решений, а также для осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, а также других органов публичной власти.

Споры о компетенции между органами публичной власти

Для понимания сути спора о компетенции между обозначенными органами публичной власти необходимо определиться с тем, что представляет собой компетенция, какие элементы входят в содержание данного понятия.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение данного термина. Ранее он содержался в ныне не действующем Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов" от 24 июня 1999 г. <17>. Данный Федеральный закон определял компетенцию органа государственной власти как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

<17> Утратил силу в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июля 2003 г.

В качестве базового в современной науке конституционного права принимается определение, предложенное Ю.А. Тихомировым, а именно - "компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций" <18>. С.С. Собянин считает, что "компетенция предстает как совокупная характеристика властных возможностей органов и должностных лиц государственной (иной публичной) власти, определяющая, какие управленческие действия, с какой степенью самостоятельности и в каких сферах они вправе совершать" <19>.

<18> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.
<19> Собянин С.С. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве // Государство и право. 2006. N 12. С. 6.

Ю.А. Тихомировым выделяются типичные предметы ведения как элемент компетенции:

  1. сферы государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально-культурного строительства;
  2. политический курс и устойчивый вид деятельности;
  3. юридические действия;
  4. материальные объекты;
  5. финансово-денежные средства;
  6. государственные и иные институты, органы и организации;
  7. руководители, должностные лица;
  8. правовые акты (с учетом их иерархии) <20>.
<20> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 22 - 24.

По своей сути это перечисление групп вопросов, которые могут решаться различными субъектами права.

Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали неотъемлемой частью российской действительности. Более того, немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает П.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения" <21>.

<21> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решением ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.) <22>.

<22> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 214.

Конституционно-правовой спор о компетенции - это разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции <23>. Е.К. Замотаева называет споры о компетенции "сложными", так как в них интересы органов и должностных лиц различных уровней и ветвей власти настолько тесно переплетаются с интересами граждан, организаций, общественных объединений и иных субъектов права, что порой трудно отделить одно от другого. В таких ситуациях суды или другие уполномоченные органы рассматривают конституционно-правовые споры, предметом которых являются требования защиты различных по своей природе и направленности интересов <24>.

<23> Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 23.
<24> Замотаева Е.К. Конституционно-правовые споры // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 4.

Конституционно-правовые споры о компетенции могут возникать между органами публичной власти, осуществляющими деятельность на одном территориальном уровне (федеральном, субъекта Федерации, административно-территориальной единицы субъекта Федерации), на разных уровнях, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на то, что такой вид споров о компетенции шире, чем споры о компетенции между органами государственной власти на разных уровнях, которые являются подвидом изучаемых споров.

О.В. Брежнев в своей статье "Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля" выделяет несколько видов споров о компетенции, возникновение каждого из которых имеет определенные правовые предпосылки:

  1. Споры о компетенции, возникающие в сфере реализации конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
  2. Споры о компетенции в сфере федеративных отношений.
  3. Споры о компетенции в сфере соотношения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления <25>.
<25> Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как объект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4. С. 35.

Конституционно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:

  1. выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;
  2. реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;
  3. уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие) <26>.
<26> Там же.

При этом в данном случае все внимание уделяется именно компетенции органов государственной власти, которая является видом публичной власти. В данную группу могут входить споры с участием так называемых специальных органов, имеющих конституционный статус, об их компетенции (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.).

Споры о компетенции могут разрешаться Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, а также уставными судами субъектов. В зависимости от того, что является предметом обращения в суд либо требования о проверке конституционности (законности) нормативного правового акта, различают процедуры так называемого конкретного (осуществляемого в связи со слушанием в суде какого-либо уголовного, гражданского, арбитражного, конституционного, административного дела) и абстрактного (не связанного с производством по конкретному делу) нормоконтроля <27>.

<27> Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика. 2003. N 9. С. 4.

При этом абстрактный нормоконтроль возможен только в форме конституционного и административного судопроизводств.

В частности, для обращения с ходатайством в Конституционный Суд РФ три основания считаются необходимыми - нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности.

В случае если Конституционный Суд Российской Федерации признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

Решение Суда о признании акта либо отдельных его положений неконституционными не может быть преодолено повторным принятием этого же акта либо воспроизведением признанных неконституционными отдельных его положений.

В практике деятельности субъектов публичной власти имеют место не только факты принятия незаконных актов, но и факты непринятия актов, при том что их принятие предусмотрено законодательством. Но как в теории, так и в практике не существует методов принуждения тех или иных субъектов к принятию необходимых нормативно-правовых актов, а также не закреплена возможность привлечения к ответственности в случае непринятия таких актов.

Что касается рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, то тут роль суда общей юрисдикции или арбитражного суда ограничивается лишь принятием решения об обязанности соответствующего органа власти устранить в полном объеме допущенные нарушения.

Конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может разрешать спор о компетенции, если это полномочие не относится к ведению федеральных судов, что предполагает применение норм конституции (устава) субъекта Федерации и соответствует правовой природе данного суда как органа конституционного (уставного) контроля. Исходя из этого, к ведению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации можно отнести разрешение споров о компетенции: а) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации; б) между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; в) между органами местного самоуправления различных муниципальных образований.

В своем решении суд может либо подтвердить полномочие соответствующего органа издать оспариваемый акт или совершать или не совершать какие-либо правовые действия, либо отрицать наличие такого полномочия.

Особый практический интерес представляют собой споры о компетенции между специальными органами, имеющими конституционный статус (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и т.д.), споры между судами и административными органами об их компетенции, споры о конституционном статусе политических партий и общественных объединений в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.

Также интересны споры о компетенции между высшими судебными органами, их предметом является вопрос о подведомственности того или иного дела конституционно-правового характера. Окончательной инстанцией, разрешающей такие споры, является Конституционный Суд РФ.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О по запросам Государственного собрания Республики Башкортостан и Государственного совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, не подведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации. Следовательно, содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации. При этом из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Соответственно конституционный (уставный) суд субъекта может разрешить спор о компетенции, если это полномочие не относится к ведению федеральных судов, предполагает применение норм конституции или устава субъекта и соответствует правовой природе данного суда.

Естественно, возникает вопрос о спорах, связанных с деятельностью и компетенцией органов общественной власти. Споры о конституционном статусе политических партий и общественных объединений в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, по сути дела, должны разрешаться в судебном порядке. И заявителями в подобных спорах могут быть как государственные органы, так и отдельные физические лица. В частности, это может быть решение о ликвидации общественного объединения в связи с нарушением требований федерального законодательства. В судебном порядке может разрешаться спор о статусе таких объединений.

В случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносят в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливают срок их устранения.

В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Решение о приостановлении деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо о запрете его деятельности может быть обжаловано в суд.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, которые предусмотрены Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности".

Особое место занимают споры о компетенции государственно-общественных объединений. В их компетенцию входят вопросы экономической, социальной, экологической сферы, сферы образования и науки. Более того, такие объединения контролируют осуществление органами государственной власти своих полномочий, дают им соответствующие рекомендации, содействуют в исполнении их решений. Важным элементом компетенции таких государственно-общественных объединений является право проводить общественную экспертизу проектов нормативно-правовых актов. Естественно, принятые такими органами решения носят диспозитивный характер. Тем не менее такие органы могут выступать стороной в споре о компетенции в рамках контроля за деятельностью остальных органов публичной власти.

Также можно выделить группу споров между органами публичной власти, разрешение которых маловероятно, оно может существовать лишь в теории.

В частности, это может быть спор о том, как должна приниматься Конституция Российской Федерации - народом или Конституционным собранием. Должен ли вопрос о внесении изменений в Конституцию (например, изменение срока полномочий Президента и Государственной Думы) выноситься на всенародное обсуждение или приниматься парламентом как органом государственной власти. В данном случае имеет место противостояние власти народа и органов. Данный спор может существовать только при наличии высокой правовой культуры общества и выражаться в столкновении различных точек зрения. Но на настоящем этапе мнение народа государством почти не учитывается, а формы непосредственной демократии практически перестали применяться.

Кроме того, народ в спорах о компетенции может выступать в качестве третьей стороны. Речь должна идти о референдуме как способе разрешения спора между органами государственной власти. Причем решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, а следовательно, это может стать окончательной инстанцией в разрешении конституционно-правового спора.

В соответствии с вышесказанным можно выделить следующие виды компетенционных споров:

  1. Споры о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации, положения которых определяют компетенцию соответствующего органа публичной власти. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея", Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан".
  2. Споры о соответствии федеральным законам как законов, так и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих компетенцию соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы").
  3. Споры о соответствии договоров и соглашений о разграничении и передаче полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Конституции РФ, Федеративному договору, федеральным законам.
  4. Споры о том, какой орган публичной власти и на каком уровне должен осуществлять те или иные полномочия. В том числе споры по аналогичным полномочиями в отдельных сферах деятельности.
  5. Споры о статусе органа публичной власти в свете решения вопроса о его компетенции.

Кроме того, споры о компетенции могут рассматриваться как судами различных уровней, так и с использованием альтернативной формы разрешения подобного вида споров, в том числе:

  1. посредничество, а именно использование неформального арбитража различных видов. Например, при разрешении разногласий между двумя субъектами в качестве такого арбитра может выступать третий субъект, не имеющий заинтересованности в указанном разногласии и действующий в лице делегации;
  2. посредством привлечения к разрешению разногласий Президента, в том числе коллегиальное обсуждение на заседании Государственного совета под руководством Президента РФ;
  3. обращение в Правительственную комиссию по проведению административной реформы, а также по бюджетным проектировкам на текущий год и плановый период; такие комиссии создаются из представителей заинтересованных сторон;
  4. направление в Государственную Думу законодательной инициативы по изменению положения федерального закона, регулирующего вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
  5. различные согласительные процедуры (в частности, Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" <28> предусмотрена такая функция полномочного представителя, как обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, организация по поручению Президента проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа. Кроме того, основные документы субъектов также содержат положения о необходимости разрешения управленческих споров с помощью согласительных процедур);
<28> Собрание законодательства РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
  1. возможность третейского разбирательства.

Как отмечает Е.К. Замотаева, особенностью публичных, в том числе конституционно-правовых, споров о компетенции является то, что в процедурах их разрешения значительную роль играют факторы внешнего воздействия, применяемые иногда независимо от воли и желания сторон. Это возможно благодаря тому, что в противоборство втягивается третья сила - властный субъект, непосредственно не являющийся стороной конфликта, но заинтересованный в его преодолении <29>. Такие меры являются императивными.

<29> Замотаева Е. Конституционно-правовые споры // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Издается Центром конституционного права Республики Армения. Ереван, 2009. N 4(46). С. 17.

Тем не менее споры о компетенции могут рассматриваться с использованием согласительных процедур в досудебном порядке в большинстве случаев только тогда, когда сторон готовы к выработке взаимосогласованного решения с помощью направленных на достижение компромисса процедур и средств.

Действующая российская Конституция в ч. 1 ст. 85 закрепляет право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Суть согласительной процедуры заключается в поручении провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций, в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Президент РФ использует свои полномочия по введению согласительных процедур либо по собственной инициативе, либо по предложению конфликтующих сторон и оформляет свое решение в виде распоряжения. Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Комиссия создается из представителей федеральных органов и органов государственной власти субъекта Федерации. После завершения своей работы она представляет главе государства свои предложения и отчитывается о достигнутых договоренностях. Однако создание такого рода согласительных органов не получило широкого распространения на практике. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти российского субъекта с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России. В случае возникновения разногласий при реализации данного положения Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения.

Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" указывает, что в случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта в отношении проекта соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в соответствии с общероссийским законодательством. Однако на данный момент отсутствует нормативный акт, четко регламентирующий порядок проведения согласительных процедур.

В теории по форме и способам проведения согласительные процедуры разграничиваются следующим образом: без обращения к независимому посреднику, с участием независимого арбитра, а также при контроле вышестоящих органов. По числу субъектов такие процедуры могут быть двусторонние и многосторонние. Практически все они являются постоянно действующими, рассчитанными на постоянное и многократное применение.

При этом, какая бы процедура ни использовалась при рассмотрении спора о компетенции, важен конечный результат.

Органом, рассматривающим спор, вне зависимости от вида рассмотрения, могут быть вынесены следующие решения:

  1. акты и действия органа совершены в соответствии с его компетенцией;
  2. акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но соответствуют нормативно установленным целям и не нарушают права и свободы граждан;
  3. акты и действия не соответствуют компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.

Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений. И здесь вполне оправданно изучение зарубежной практики.

Согласительные и посреднические процедуры могут обеспечить согласованное сотрудничество между органами публичной власти, так как, во-первых, позволяют выявить разногласия на первоначальном этапе, разрешить их, а также в последующем предотвратить появление подобных споров.

На данном этапе в России не сформировано эффективных методик по предотвращению компетенционных конфликтов.

При этом, например, Ю.А. Тихомиров предлагает схему предотвращения юридических коллизий, основанную на постоянном анализе и сборе информации:

  1. о разногласиях государственных органов Федерации и ее субъектов между собой;
  2. о противоборстве интересов отдельных социальных групп, их лидеров;
  3. о несогласованных действиях федеральных и региональных государственных органов;
  4. о фактах принятия актов с превышением полномочий;
  5. о случаях вмешательства в компетенцию других органов;
  6. о воспрепятствовании деятельности государственных органов;
  7. о возможных или реальных конфликтах политического, экономического и социального характера <30>.
<30> Тихомиров Ю.А. Как разрешить коллизии // Федеративное устройство: реализация Конституции РФ (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С. 234 - 235.

На данный момент в нашей стране не происходит похожего сбора информации о вышеперечисленных случаях, хотя в действительности она может быть весьма полезна для разработки программ предотвращения подобных разногласий.

Преодолению правовых конфликтов, несомненно, поможет полная законодательная регламентация статуса органов государства, местного самоуправления и общественных объединений. Однако она всегда отстает от запросов практики.

В демократическом государстве, к идеалу которого стремится Россия, должны действовать системы конституционно-правовых принципов распределения компетенции между уровнями публичной власти и установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, формируемой конституционным правосудием, должны соблюдаться правила сотрудничества между различными уровнями публичной власти при их осуществлении.

Участие субъектов Федерации в установлении своей компетенции в сфере совместного ведения с центром должно быть гарантировано правом на судебную защиту их интересов, оптимизацией процедур согласования с субъектами Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, а также созданием условий для консолидации законодательных предложений субъектов Федерации.

Основные принципы компетенции, закрепленные в Конституции РФ и федеральных законах, должны оставаться неизменными. При этом должна присутствовать адаптация органов государственной власти к изменениям социальных условий и потребностям населения в первую очередь.

При этом на всех уровнях компетенционных споров между органами публичной власти должны быть широко применяемы альтернативные варианты разрешения таких споров, в частности согласительные процедуры. Их результаты должны быть гласными и открытыми, чтобы легче было прослеживать основные тенденции развития данных разногласий.

Кроме того, можно сделать вывод о том, что органы публичной власти на современном этапе развития Российской Федерации в недостаточной мере связаны с народом. Его интересы на практике не учитываются, а вся публичная власть подчинена государству. Ведь население практически не задействовано в таких спорах, оно в достаточной мере не информируется об их результатах. Население страны должно доверять органам публичной власти, их деятельность должна быть открытой и понятной. Развитие современной системы законодательства лишь частично соответствует указанным целям.