Мудрый Юрист

Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) *

<*> Ovsepyan A.G. Concept and features of parliamentary control (theoretical characteristics).

Овсепян Аркадий Григорьевич, аспирант юридического факультета Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону).

С принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" актуализируются исследования российского парламентского контроля. В статье раскрываются понятие и признаки парламентского контроля, приводятся классификации (группировки) методов и форм парламентского контроля.

Ключевые слова: парламентский контроль, понятие, признаки, методы и формы контроля.

After adoption of Law of the RF "On Amendment of the Constitution of the Russian Federation on Controlling Powers of the State Duma with Regard to the Government of the Russian Federation" the researches of the Russian parliamentary control are being actualized. The article reveals the concept and features of parliamentary control, presents classifications (groups) of methods and forms of parliamentary control.

Key words: parliamentary control, concept, features, methods and forms of control.

В системе разделения властей как неотъемлемом признаке демократического государства каждая из властей в том или ином объеме осуществляет деятельность по конституционно-контрольным "сдержкам" смежной ветви власти. Так, парламенты, помимо осуществления представительной и законодательной власти, имеют конституционно-контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти (правительству, министрам) <1>, президенту государства (вправе отрешать от должности, контрасигнуют все либо отдельные виды актов главы государства, соответственно с правом отклонения этих актов и др.). Главы государств - президенты (прежде всего, в президентских и президентско-парламентарных республиках) наделяются полномочиями по контролю и надзору в отношении деятельности исполнительной власти (министров, премьер-министра) и парламента (в парламентских и президентско-парламентских республиках). Суды (прежде всего высшие) обладают полномочиями конституционного контроля и надзора в отношении актов и действий органов и должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти.

<1> Это более характерно для стран с парламентской формой правления. См., например: Воробьев В.П., Чайко И.А. Израильский парламентаризм: конституционно-правовой анализ. М.: Изд-во "МГИМО-Ун-т", 2006. С. 77.

Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля. Конституционный контроль как контроль над властью (прежде всего в высших ее звеньях) в России стал утверждаться по мере продвижения реформ конституционного строя России, предпринятых с 90-х годов XX столетия. Указанное развитие сопровождается научными исследованиями соответствующего профиля <2>. В сравнении с конституционным контролем в системах иных ветвей власти парламентский конституционный контроль в России в первые полтора десятилетия постсоциалистических реформ российской государственности имел ограниченный характер. В Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание (парламент) России называется законодательным (представительным) органом государственной власти, но нет его определения в качестве контрольного органа государственной власти. Из форм парламентского контроля деятельности исполнительной власти в Конституции 1993 г. вначале признавался лишь бюджетный контроль. Между тем, как справедливо замечено в литературе, "сравнение действующей Конституции РФ и Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. показывает, что в тексте Конституции СССР термины "контроль", "контрольный" употреблялись 16 раз, более того, ст. 111 Конституции (Основного Закона) СССР прямо назвала Верховный Совет СССР постоянно действующим законодательным и контрольным органом СССР" <3>.

<2> См., например: Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 131 - 155 и др.; Тарасов А.М. Президентский контроль. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 64 - 142 и др.; Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону: Изд-во "Литера-Дон", 1992.
<3> См.: Окулич И.П., Усатов Д.М. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. Челябинск, 2008. С. 21.

В российской юридической литературе теория парламентского контроля, в отличие от научных исследований общей теории конституционного контроля, либо конституционного контроля в системах иных ветвей власти является относительно менее исследованной сферой. Хотя к этому вопросу обращаются почти все авторы, занимающиеся вопросами парламента и парламентаризма, но чаще развернуто анализируются отдельные формы парламентского контроля. Меньше внимания уделяется комплексным (систематизированным) и общетеоретическим характеристикам системы парламентского контроля как разновидности государственного контроля и второй по значимости (наряду с законотворчеством) организационно-правовой формы деятельности парламентов. Это особенно заметно на фоне развернутых исследований законодательных полномочий, законодательного процесса в парламентах, связанных с анализом стадий, субъектов, предметов (объектов) законодательного воздействия. Можно назвать лишь единичные примеры первых аналогичных исследований контрольных полномочий и контрольного производства в парламентах <4>. Вместе с тем есть целый ряд специальных научных анализов, комментариев законодательства по отдельным формам парламентского контроля <5>.

<4> См., например: Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
<5> См., например: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юристъ, 1998; Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации. Постатейный комментарий к Федеральному закону / Под ред. С.Н. Бабурина. М.: ЗАО "Юридический дом "Юстицинформ", 2007.

Такая последовательность в развитии концепции парламентаризма связана с тем, что лишь 30 декабря 2008 г., т.е. через пятнадцать лет после принятия Конституции, был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации", который радикально меняет ситуацию, предусматривает такую важную форму парламентского контроля, как общая отчетность Правительства перед парламентом в РФ (несмотря на то что Закон говорит о контрольных полномочиях только одной палаты). Соответствующая реформа чрезвычайно актуализирует исследования российского парламентского контроля, придает им особую теоретическую и практическую востребованность.

Наиболее широкое представление по поставленной теме - о теоретических признаках парламента и об определении понятия парламентского контроля, на наш взгляд, предполагает сопоставление его с различными, порой разнопорядковыми с ним категориями, а именно:

а) его сравнение с иными формами принудительного государственного обеспечения процессов реализации (соблюдения, исполнения, использования) права: охрана, защита, надзор, проверка отчетов о деятельности по применению мер юридической ответственности, мониторинг (наблюдение), сбор информации о положении дел в стране и др.;

б) анализ парламентского контроля в контексте разных форм правления и политических режимов;

в) исследование с позиции функционирования системы "сдержек и противовесов" в системе разделения властей и в плане соотношения с такой категорией, как "парламентаризм";

г) сопоставление с иными функциями (организационно-правовыми формами деятельности) парламента;

д) выявление перечней объектов и субъектов парламентского контроля;

е) систематизация и сравнительные анализы форм парламентского контроля, определение общего и специфики каждой из них;

ж) определение стадий парламентского контроля;

з) установление критериев эффективности парламентского контроля.

Обратимся к анализу понятия парламентского контроля через его сравнения (анализы) в контексте указанных выше категорий (систем, правовых институтов), выделяя в процессе такого анализа квалифицирующие признаки парламентского контроля.

Во-первых, парламентский контроль - это разновидность государственной деятельности по принудительному обеспечению процессов реализации конституции и законов государства в случае их отторжения (неисполнения) в системе высшей власти (прежде всего исполнительной). Является ли парламентский контроль по своей природе разновидностью охранительной либо правозащитной деятельности? Как можно представить его соотношение с надзором? Можно ли вообще говорить о парламентском надзоре либо только о контроле? Связан ли всегда парламентский контроль с применением мер юридической ответственности? Эти вопросы мы формулируем риторически, ответы совпадают, на наш взгляд, с поставленными вопросами.

Контрольная деятельность является наиболее всеохватывающей, она завершается (может завершиться) применением мер юридической ответственности. Все иные виды принудительной охранительной деятельности можно характеризовать как незавершенные формы (стадии) контроля. В этом смысле отдельные формы парламентской деятельности, которые, как правило, именуют формами (аспектами, направлениями) парламентского контроля, точнее было бы называть, в частности, парламентским надзором, например парламентские слушания, парламентский мониторинг исполнения законодательства. А, допустим, процедуру импичмента в парламенте точнее было бы характеризовать как судебные полномочия парламентов, что, впрочем, делают некоторые авторы.

Что касается соотношения понятий "парламентская проверка отчетов", "привлечение к парламентской ответственности", то, на мой взгляд, парламентская проверка отчетов является одной из форм парламентского надзора. А относительно соотношения понятий "парламентская проверка отчетов" и "привлечение к парламентской ответственности" можно сослаться на оценки, данные в юридической литературе, где указывается, что "подотчетность правительства и министров парламенту не всегда означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность... Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентскими и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая" <6>.

<6> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Общая часть. 3-е изд. Т. 1 - 2. М.: БЕК, 1999. С. 563.

Наконец, парламентский контроль воплощает в себе не только правоохранительную, правозащитную и надзорную функции, но и связан с мониторингом (наблюдением) и сбором, получением через парламентские процедуры информации о положении дел в стране. На чрезвычайную важность деятельности по сбору информации обращает внимание В.В. Маклаков <7>. В юридической литературе предлагаются определения парламентского контроля через указание на такую его функцию, как наблюдение. Так, по мнению М.М. Утяшева и А.А. Корнилаевой, "парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий" <8>.

<7> Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 667 и др.
<8> Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных параметров: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. N 1. С. 30.

Во-вторых, важным признаком парламентского контроля является его совместимость с той или иной формой правления, объемы такой совместимости и причинная связь с политическим режимом. Большинство специалистов, как правило, указывают на зависимость парламентского контроля от формы правления. По этому вопросу следует поддержать позицию профессора А.А. Мишина, который считает, что в первую очередь парламентский контроль зависит от политического режима, он "присущ лишь демократическому политическому режиму" <9>. Что касается связи с формой правления, то следует согласиться с распространенным мнением, что контрольные процедуры в парламентах "в той или иной форме свойственны парламентам всех демократических государств независимо от формы правления; в том числе такая наиболее важная контрольная процедура, как отчеты правительства и его членов" <10>. Однако большее значение парламентский контроль имеет в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках, здесь они обширны. В президентских же республиках "контрольные полномочия менее разнообразны" <11>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<9> Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 5-е изд. М., 1996. С. 186.
<10> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Общая часть. 3-е изд. Т. 1 - 2. М.: БЕК, 1999. С. 186.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<11> Мишин А.А. Указ. соч. С. 186.

В-третьих, парламентский контроль является элементом механизма "сдержек и противовесов", включен, таким образом, в систему разделения властей. В этой связи, по моему мнению, законодательную ветвь власти более точным было бы называть парламентской ветвью власти и различать в классической триаде парламентскую, исполнительную и судебную ветви. Кроме того, следует разделить мнение специалистов о том, что каждая ветвь власти "несет в себе признаки, свойственные каждой из противоположных властей" <12>, что "каждая из ветвей власти реализуется в одних и тех же организационно-правовых формах, то есть и через нормотворчество, и на основе позитивного правоприменения, и как правоохранительная деятельность"; что только таким образом может действовать механизм взаимодействия, конкуренции и "взаимного сдерживания" властей, а именно: посредством корреспондирующих организационно-правовых форм их реализации <13>. При таком подходе в парламентском статусе поддерживается не только ее основная функция и организованно-правовая форма деятельности - законодательная, но и другая - контрольная форма деятельности, контрольная функция парламента.

<12> См. об этом: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. С. 23, 24.
<13> Там же.

Признаками парламентского контроля являются его связь не только с формой правления, но и с системой парламентаризма, который стоит в одном ряду с указанными выше двумя институтами. В конституционном праве под парламентаризмом, в частности, понимается "система организации государственной власти на основе принципа разделения властей, при которой функции парламента и правительства четко разграничены; при этом роль парламента признается приоритетной: правительство, являясь органом исполнительной власти, образуется парламентом и несет перед ним ответственность" <14>.

<14> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 620.

Отсюда парламентский контроль может быть определен как компонент системы организации государственной власти.

В-четвертых, важным критерием (показателем) в характеристике парламентского контроля является выявление его объектов и субъектов. В связи с исследованием объектов парламентского контроля в конституционном праве указывается, что таким объектом чаще всего выступает деятельность исполнительной власти, ее органов и должностных лиц "с целью выявления ее неправомерности или неэффективности" <15>. Надо бы особо выделить парламентский контроль деятельности правительства, связанный с отчетом об исполнении бюджета, т.е. бюджетную исполнительную деятельность правительства как объект парламентского контроля. Б.А. Страшун, В.А. Рыжов отмечают, что "контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, то есть обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля - чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий" <16>.

<15> Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 82.
<16> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 468.

Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. Кроме того, специалисты отмечают: "В отдельных случаях объектом расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции" <17>.

<17> Там же.

По данным Е.В. Ковряковой, "в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов (палат парламента Австрии) распространяются не только на Федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых Федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты (ст. 52, ч. 2 Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 г., с последующими изменениями)" <18>. Тем не менее, как указывает автор, парламентский контроль, как правило, "проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний" <19>, т.е. контролируется не хозяйственная деятельность, а сфера политического усмотрения исполнительной власти.

<18> Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 82.
<19> Там же.

К субъектам парламентского контроля, думается, относятся все подразделения парламентской системы, участвующие одновременно и в законотворчестве (имеющие свою долю полномочий в законодательном процессе). Вместе с тем, очевидно, целесообразно провести классификацию субъектов парламентского контроля. Так, возможно их деление по такому основанию, как: являются ли они субъектами прямого либо косвенного парламентского контроля? Допустим, палаты парламентов, группы депутатов, партийные фракции в парламентах, парламентские комитеты и комиссии, отдельные депутаты - это субъекты прямого парламентского контроля. А такие органы, как счетные палаты парламентов, уполномоченные по правам человека (омбудсмены) при парламентах, - субъекты косвенного парламентского контроля.

С учетом того что каждая из категорий субъектов парламентского контроля "привязана" к определенной категории его объектов, возможно деление (классификация) субъектов парламентского контроля соответственно критерию объекта парламентского воздействия. По этому основанию в круге субъектов парламентского контроля можно различить:

В юридической литературе выделяются не субъекты парламентского контроля, а субъекты правоотношений в области осуществления парламентского контроля. Очевидно, что речь идет о другой, более широкой по числу категории субъектов. Так, выделяющая этот вид субъектов Е.В. Коврякова указывает, что "субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ); оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (например, в США); в-третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсмен, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной рады Украины по правам человека, Уполномоченный бундестага по обороне, Счетные палаты (суды) и т.д." <20>.

<20> Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 81 - 82.

В-пятых, важным аспектом в характеристике парламентского контроля является система форм парламентского контроля. Списки форм парламентского контроля, которые даются в российской научной литературе, в основном совпадают. В соответствии с анализом А.А. Мишина, данным на материалах зарубежных стран, современной парламентской практике известны такие основные методы парламентского контроля над деятельностью правительства (наиболее важное из контрольных полномочий парламентов), как:

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<21> Мишин А.А. Указ. соч. С. 186 - 187.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<22> Там же. С. 186 - 190.

В науке конституционного права некоторыми авторами осуществляются классификации (группировки) методов и форм парламентского контроля.

Так, многие специалисты, в том числе авторы Большого юридического словаря под ред. А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских, осуществляют деление методов и форм парламентского контроля над деятельностью правительства по основанию их отношения к форме правления. В этой связи различаются: 1) методы парламентского контроля над деятельностью правительства, применяемые в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках (постановка вопроса о доверии, резолюции порицания, интерпелляция, парламентские вопросы, парламентское расследование); 2) методы парламентского контроля, применяемые в президентских республиках ("парламентское расследование, которое может повлечь (в исключительных случаях) применение процедуры импичмента") <23>.

<23> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 416 - 417.

Оригинальные способы классификации по десяти критериям предлагает Е.В. Коврякова:

  1. в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, различаются: осуществляемый парламентом в целом; его органами и (или) должностными лицами, отдельными депутатами; парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, не входящими в структуру парламента, - счетной палатой, комиссией по правам человека при парламенте, уполномоченным по правам человека и т.д.;
  2. по времени осуществления парламентского контроля - упреждающий, сопутствующий, последующий;
  3. по содержанию - парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации и др.;
  4. в зависимости от формы правления - парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентской республиках, а также конституционной монархии;
  5. в зависимости от состояния политического и государственного режима - реальный и "спящий" парламентский контроль;
  6. парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства);
  7. "в широком и узком смысле" - общий и специальный парламентский контроль;
  8. по критерию избранной процедуры - гласный и негласный;
  9. по основаниям проведения - "юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью)";
  10. по критерию повода контрольных действий: "конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием)" и "абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета)" <24>.
<24> Коврякова Е.В. Указ. раб. С. 85 - 92.

Хотя вопросы классификаций форм и методов парламентского контроля не столь часто являются предметами научных анализов, тем не менее можно отметить определенные расхождения научных позиций. Так, есть разные представления о характеристике полномочий парламента, связанных с осуществлением процедуры импичмента. А.А. Мишин считает, что в этой компетенции проявляются судебные полномочия парламентов <25>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (14-е издание, переработанное и дополненное).

<25> Мишин А.А. Указ. раб. С. 191.

Большинство других авторов исходят из того, что полномочия по импичменту - разновидность контрольных полномочий парламентов.

В-шестых, теоретическая характеристика парламентского контроля связана, помимо вышеизложенных аспектов, и с определением стадий его осуществления. Ограничимся указанием на то, что они специфичны: их число; круг субъектов и объектов, соответствующих каждой из стадий; содержание контрольных действий зависят от формы (метода) парламентского контроля, специфичны для каждой из форм.

В-седьмых, в завершение отметим, что важным аспектом в характеристике парламентского контроля является установление критериев эффективности парламентского контроля.

Весьма интересны соображения, высказанные по этому вопросу В.В. Маклаковым. Он различает два важнейших условия эффективного парламентского контроля. Во-первых, автор справедливо считает: "Для того чтобы эффективно контролировать деятельность исполнительной власти и вообще государственной администрации, парламентарии должны обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Только в результате ее оценки парламент может действовать тем или иным образом, вплоть до требования смещения министров или правительства в целом. Такую информацию получают парламентарии в ходе их обычной деятельности. Заметную роль в этом отношении играют постоянные комиссии парламента, в которых проходит детальное обсуждение законопроектов; в эти органы представляются разнообразная информация, относящаяся к кругу их ведения, различные документы и иная сопутствующая информация; в комитетах и комиссиях заслушиваются приглашенные министры и другие высшие должностные лица администрации. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления" <26>. Во-вторых, В.В. Маклаков высказывает интересную мысль, что "эффективность контрольной деятельности" парламента "резко увеличивается при такой организации комитетской и комиссионной систем в парламенте, когда компетенция комитета (комиссии) совпадает со сферой деятельности министерств. Он приводит такие примеры: например, в 90-х годах XX в. в бундестаге ФРГ из 23 комиссий 19 занимались рассмотрением вопросов, совпадающих с кругом обязанностей министерств; бюджет, находящийся в ведении министерства бюджета, подпадал под юрисдикцию двух комиссий - бюджетной и финансовой. Аналогичная картина наблюдалась и в парламенте Японии, в палатах которого сфера деятельности комиссии по общему правилу соответствовала кругу ведения соответствующих министерств. Исключение составляли лишь комиссии по проверке государственных счетов, по регламенту, по дисциплине и по государственному бюджету" <27>.

<26> Маклаков В.В. Указ. соч. С. 668.
<27> Там же.

Надо поддержать широко распространенное представление о связи эффективности парламентского контроля с формой правления. В парламентских странах парламентский контроль более многообразен в своих формах и методах, поэтому имеет более весомые конституционно-правовые предпосылки для своей эффективности.

Кроме того, бесспорно, что независимо от формы правления условием номер один эффективности парламентского контроля является многопартийная система. В российской юридической литературе справедливо указывается, что политическая оппозиция, выраженная "в цивилизованных правовых формах", играет позитивную роль в общественно-политической системе <28>. Ошибочно характеризовать оппозицию в увязке с "деструктивной функцией". Следует согласиться с С.В. Васильевой, что "деструкция", которую несет в себе политическая оппозиция, может быть связана с ее действиями, противоречащими закону. В этом случае в законодательстве устанавливается ответственность политической оппозиции и (или) ее представителей" <29>. В то же время для обеспечения эффективности парламентского контроля особенно актуально установление гарантий деятельности и ответственности партийных фракций в парламенте. Для России эта проблема имеет высокий масштаб, поскольку при нормативно объявленной многопартийности практически ее политическая система функционирует на основе доминирования одной партии. В этой связи в Федеральные законы о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, о политических партиях, в Регламент Государственной Думы целесообразно ввести особые гарантии статусов партийных фракций в Государственной Думе в реализации различных форм депутатского контроля.

<28> Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010. С. 67.
<29> Там же.