Мудрый Юрист

Органы муниципального образования как его представители: к постановке проблемы *, 1

<*> Bazhenova O.I. Agencies of municipal formation as representatives thereof: problem definition.
<1> Работа выполнена в рамках реализации ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 гг. при финансовой поддержке в рамках государственного контракта с Министерством образования и науки Российской Федерации.

Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Статья продолжает исследование автором категории муниципального образования и посвящена проблеме статуса органов местного самоуправления в тех правоотношениях, в которых они выступают от имени этого образования. Данная проблема должна быть решена на общеправовой основе посредством введения отдельного вида представительства, отражающего правовую связь между органом и производным субъектом права. Публично-правовая природа предопределяет особенности такого представительства применительно к отношениям между муниципальным образованием и его органами, чему в статье также уделяется внимание.

Ключевые слова: муниципальное образование, органы местного самоуправления, правоотношение, представительство.

The article deals with the status of local authorities in relations in which they are acting on behalf of the municipality. The solution to this problem should be the general legal framework: the legal relationship between the body and the legal entity is reflected through a special kind of representation. The article shows the features of this representation with respect to the municipality.

Key words: municipality, local government, the legal relationship, representation.

1. Несущей юридической конструкцией местного самоуправления, отражающей его сущность через понятие территориального коллектива, является категория муниципального образования (субъекта права). С одной стороны, она позволяет рассматривать местное самоуправление в качестве формы народовластия (муниципальной власти), принадлежащей такому коллективу, с другой - в качестве особого вида управленческой деятельности (муниципального управления), осуществляемой им через совокупность организационных форм, объединенных в организационном устройстве муниципального образования <2>.

<2> См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.

Такое понимание способно серьезно повлиять на муниципальную практику, способствуя, во-первых, преодолению отчуждения органов местного самоуправления друг от друга и, что еще важнее, - от населения: они становятся связанными в едином механизме разработки, принятия и реализации решений по вопросам жизнеобеспечения; во-вторых, повышению роли самих граждан при осуществлении местного самоуправления: они включаются в каждый этап управленческого процесса, приобретая возможность влиять на содержание решений, их выполнение, контроль за таким выполнением. В результате становится достижимой и цель формирования местного сообщества с характерными для него сплоченностью граждан, осознанием ими общности интересов и решаемых задач и т.д.

Признание муниципального образования участником правоотношения (одного из основных элементов механизма правового регулирования) важно, но недостаточно для претворения в жизнь предложенной идеи. Одновременно с этим необходимо определить статус органов местного самоуправления, выступающих в правоотношениях от имени муниципального образования.

2. Относительно новая для муниципальных образований проблема статуса органов публичной власти, в том числе действующих на местах, имеет длительную историю.

В дореволюционной науке она решалась применительно к органам юридического лица, в том числе к органам государственной власти, органам местного (городского и земского) самоуправления, в непосредственной связи с более широкой проблемой правовой природы юридического лица.

Одни авторы исходили из отождествления понятия органа и физического лица, не делая различий между единоличным и коллегиальным органами. В цивилистической науке сторонники теории фикции (Е.В. Васьковский <3>, Е.Н. Трубецкой <4>, Н.О. Нерсесов <5>) предлагали распространить на отношения юридического лица и его органа (физического лица (членов союзов, правителей)) институт гражданско-правового представительства. Для публичного права, пытавшегося преодолеть узкоцивилистический взгляд на природу юридического лица и связанные с этим проблемы, было характерно большее многообразие точек зрения. Н.И. Лазаревский, непосредственно связывая понятие органа с должностью, а должности - с конкретным физическим лицом, ее замещающим, для обозначения отношений органов правительства к государству допускал употребление выражения "представительство", подчеркивая, "что это представительство есть отношение, определяемое законами публичными... но никак не постановлениями законов гражданских о доверенности..." <6>. А.А. Рождественский, полагая, что в качестве органа может выступать исключительно физическое лицо, облеченное компетенцией, рассматривал отношения между органом и юридическим лицом (на примере государства) в качестве особых, отличных от представительства, отношений органства <7>.

<3> См.: Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. СПб., 1896.
<4> См.: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб.: Изд-во "Лунь", 1998. С. 177.
<5> См.: Нерсесов Н.О. Понятие добровольного представительства в гражданском праве // Представительство и ценные бумаги в гражданском праве: Избранные труды. М.: Статут, 2005. С. 33.
<6> Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб.: Слово, 1905. С. 291.
<7> См.: Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав: Основные вопросы теории субъективных публичных прав. Критико-систематическое исследование. Ч. 1. М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1913. С. 174.

Другие авторы, последователи органической теории О. Гирке, ее направлений, проводили четкую границу между понятием органа и физического лица. Рассматривая орган как часть юридического лица, не имеющую самостоятельного значения, они тем самым исключали наличие каких бы то ни было отношений между ними. Рассуждения в этой части были весьма противоречивы, что проявлялось прежде всего при обращении к государству и его органам. Так, Г. Еллинек, подчеркивая в одном месте работы отсутствие правовой связи между государством и его органами, в другом ее месте отмечает, что отношение органа к целому по своей природе может быть только правоотношением <8>. К тому же мысль об отсутствии самостоятельного значения органа не соответствовала действительности и потребностям практики. В связи с этим ученый был вынужден признать возможность столкновения компетенций разных органов, введения судебного процесса для разрешения споров между ними, где "государство может формально признать за своими органами роль сторон (выделено мной. - О.Б.) в процессе. Но вследствие этого органы никогда еще не делаются лицами" <9>.

<8> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 543, 558.
<9> Там же. С. 537.

Основываясь на дореволюционных идеях, попытку устранить недостатки различных подходов предпринял Я.М. Магазинер на раннем этапе существования Советского государства. Отделяя понятие органа от физического лица, он в то же время доказывал (на примере государства), что "орган так же дееспособен и правоспособен, как само юридическое лицо, но права его не первоначальны, а производны" <10>. Это позволило вести речь о законном представительстве юридического лица (представляемого его органами) <11>. Однако дальнейшего развития данная точка зрения не получила, а понятие юридического лица в скором времени приобрело исключительно цивилистический характер.

<10> См.: Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права. СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2006. С. 270.
<11> Там же. С. 296.

В советский период вопрос о статусе органа государства и органа юридического лица решался различно: применительно к органу юридического лица (гражданского права) - исходя из правовой природы юридического лица, к органу государственной власти и управления - исходя из наличия у него собственной компетенции. Если орган юридического лица рассматривался как "неотделимая от него часть, не имеющая самостоятельного значения... в правоотношениях, участником которых является юридическое лицо" <12>, то за органом государственной власти и управления, напротив, признавалась самостоятельность, без которой немыслимо осуществление органом своей компетенции. Такая самостоятельность повлекла признание органа власти субъектом различных отраслей права (субъектом отраслевых правоотношений (государственных, административных и т.д.)). Сомнений в том, что в правоотношениях, вне зависимости от отраслевой принадлежности, органы действуют от имени и в интересах государства, не возникало, но и вопрос о характере отношений между ними не ставился.

<12> Рясенцев В.А. Представительство в советском гражданском праве // Представительство и сделки в современном гражданском праве. М.: Статут, 2006. С. 175.

Особенности были характерны для гражданских правоотношений, участие в которых помимо компетенции требовало приобретения органом государственной власти и управления статуса (прав) юридического лица. Исключение составляли немногочисленные гражданские правоотношения, участником которых обозначалось само государство: здесь органы по аналогии с органами юридического лица рассматривались как неотделимая часть государства без самостоятельного значения.

3. В настоящее время порядок участия муниципальных образований и их органов определен на общей нормативной основе с другими видами публично-правовых образований.

3.1. В актах материального законодательства, устанавливающих права и обязанности, одновременно отражается и самостоятельность органа государственной власти или органа местного самоуправления в рамках своей компетенции, и его правовая связь с соответствующим публично-правовым образованием, от имени которого он выступает.

Так, с одной стороны, наличие у органа публичной власти компетенции по-прежнему является достаточным основанием для его участия в конституционных, административных, бюджетных правоотношениях и т.д. С другой стороны, в нормативные правовые акты, прежде всего кодифицированные, все чаще включается общая формула о том, что участниками правоотношений являются публично-правовые образования, а органы государственной власти и местного самоуправления действуют от их имени <13>. В Бюджетном кодексе Российской Федерации <14> участниками бюджетного процесса названы органы государственной власти и местного самоуправления, но бюджетные полномочия закреплены в целом за публично-правовыми образованиями (ст. 7, 8, 9). Земельный кодекс Российской Федерации <15> (п. 1 ст. 5) закрепляет полномочия за органами государственной власти и местного самоуправления, но участниками земельных отношений признает публично-правовые образования. Тем самым подчеркивается не просто самостоятельность органа в пределах компетенции, но и его постоянная связь с соответствующим образованием. На наличие такой связи обращают внимание и исследователи. Как отмечает М.В. Карасева, органы государственной власти "выступают в качестве уполномоченных государством органов... находятся в постоянно длящихся отношениях (выделено мной. - О.Б.) с государством, где уполномочены выражать государственную волю в отведенных им пределах" <16>.

<13> Водный кодекс Российской Федерации (п. 1 ст. 7) // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; Лесной кодекс Российской Федерации (п. 1 ст. 4) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
<14> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<15> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<16> Бюджетное право: Учебное пособие / Под ред. М.В. Карасевой. М.: Эксмо, 2010. С. 73 (автор главы - М.В. Карасева).

К осознанию необходимости сочетания самостоятельности органа и правовой связанности с публично-правовым образованием постепенно приходит и гражданское право, традиционно играющее большую роль для субъектов публичной власти, позволяя решать им вопросы хозяйственного значения. С принятием части первой Гражданского кодекса Российской Федерации <17> (далее - ГК РФ) публично-правовые образования были признаны участниками гражданских правоотношений, от имени которых выступают их органы. Однако этой формулы, предполагавшей (по аналогии с юридическими лицами) отсутствие самостоятельного значения органов в указанных правоотношениях, оказалось недостаточно для эффективной организации гражданского оборота. В результате сложилась практика, согласно которой при реализации имущественных прав и обязанностей публично-правовых образований органы выступают арендодателями, продавцами, покупателями государственного и муниципального имущества, учредителями государственных и муниципальных учреждений, т.е. в статусе, предполагающем независимость субъекта. Однако такая независимость является исключительно формальной, не соответствует действительному положению вещей, так как, выступая в гражданском правоотношении, органы фактически зависимы, они продолжают оставаться частью соответствующего публично-правового образования. Причем в обозначении такой зависимости заинтересовано как само публичное образование, так и те лица, с которыми оно вступает в правоотношения. Сказанное, во-первых, повлекло за собой изменения действующего законодательства <18>, в результате которых учредителем государственного или муниципального учреждения названы публично-правовые образования, а органы выполняют лишь функции и полномочия учредителя, во-вторых, напрямую повлияло на содержание принимаемых законодательных актов: в одних случаях органы обозначаются стороной договора, но выступающей от имени публично-правового образования (государственный и муниципальный контракт <19>), в других - органам приписываются различные функции и полномочия с обозначением публично-правового образования стороной договора (концессионное соглашение <20>).

<17> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<18> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
<19> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
<20> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Из указанных обстоятельств исходят и суды при разрешении дел по существу: для них имеет значение не формальная независимость органа (указание в качестве стороны договора), а наличие у него компетенции, позволяющей выступать от имени публично-правового образования, и правовая связь с этим образованием.

Так, администрация муниципального образования "Город-курорт Анапа" в рамках реализации федеральной программы по отселению граждан из ветхого и аварийного жилья приобрела в собственность четыре квартиры. В договоре купли-продажи покупателем указана администрация. Управление Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю отказало в государственной регистрации права муниципальной собственности на две квартиры, а в отношении двух оставшихся регистрацию приостановило. Основанием для отказа стал тот факт, что в правоустанавливающем документе - договоре купли-продажи неверно указан субъект права, именуемый покупателем.

Решением суда отказ в государственной регистрации был признан неправомерным. Основываясь на наличии компетенции на заключение договора, суд указал, что стороной в договорах выступила администрация, но собственником приобретенного имущества является муниципальное образование, следовательно, от его имени при представлении документов на государственную регистрацию вправе выступать орган местного самоуправления <21>.

<21> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 12 марта 2008 г. N Ф08-1008/2008 по делу N А32-28283/2006-57/587 // СПС "КонсультантПлюс".

Нетрудно заметить, что если бы суд исходил из самостоятельности местной администрации как стороны договора, что соответствует формальным законодательным положениям, то решение по делу было бы принципиально иным и привело бы к негативным социальным последствиям - к невозможности выполнения муниципальным образованием обязательств по предоставлению жилых помещений нуждающимся гражданам.

При разрешении по существу споров, вытекающих из отношений государственного и муниципального заказа, суды, проверив наличие компетенции органа для выполнения функций муниципального заказчика - стороны муниципального контракта, лицом, ответственным перед контрагентом, все чаще признают муниципальное образование <22>.

<22> См., например: Определение ВАС РФ от 29 октября 2009 г. N ВАС-13994/09 по делу N А11-6088/2008 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс"; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14 октября 2010 г. по делу N А11-13974/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Итак, вопрос о правовом статусе органа государственной власти и местного самоуправления в материальных правоотношениях должен решаться с учетом его самостоятельности в пределах компетенции и правовой связанности с публично-правовым образованием, от имени которого он выступает. Остается выяснить, каково влияние каждого из этих обстоятельств на правовой статус органа.

На наш взгляд, компетенция позволяет определить общий правовой статус органа государственной власти и органа местного самоуправления в правоотношениях. Одного лишь факта обладания собственной компетенцией недостаточно для признания органа юридическим лицом. Закрепление за ним полномочий необходимо либо для распределения полномочий (прав и обязанностей) самого публично-правового образования, либо для создания условий их реализации. Иначе говоря, самостоятельность органа носит исключительно функциональный характер: выступая в правоотношении в рамках своей компетенции, он продолжает оставаться элементом единого управленческого процесса, что непосредственно влияет на порядок исполнения, прекращения обязательств как публичного, так и частного характера. В то же время функциональная самостоятельность (компетенция) и возникающая на ее основе организационная обособленность вполне достаточны для признания за органом права участия в правоотношениях. Правовая природа такого участника отличается от правовой природы субъекта права (физического и юридического лица) <23>. По сути, речь идет о расширении сложившейся в публичном праве практики признания органа как такового участником правоотношений без приобретения каких бы то ни было дополнительных статусов, в том числе юридического лица. Пределы участия каждого органа государственной власти и местного самоуправления в правоотношениях различной отраслевой принадлежности задаются его компетенцией.

<23> См. подробнее: Баженова О.И. Указ. соч. С. 124 - 129.

Нельзя не отметить нашего отрицательного отношения к введению законодателем казенного учреждения как одного из типов учреждения (юридического лица), предназначенного в том числе для участия органов государственной власти и местного самоуправления в имущественных (гражданских и бюджетных) правоотношениях. Во-первых, тем самым игнорируется сущность юридического лица. Во-вторых, в очередной раз происходит смешение управленческой деятельности органа власти и деятельности в сфере образования, культуры и т.д. При этом введение понятия казенного учреждения не решает вопроса о статусе органов власти в целом, поскольку казенными учреждениями признаются только отдельные органы власти. Преследуемая законодателем цель укрепления бюджетной дисциплины может быть достигнута путем распространения на все органы власти режима казенных учреждений применительно к бюджетным правоотношениям.

Остается определить, каким должен быть правовой статус органа в тех материальных правоотношениях, в которых он выступает от имени публично-правового образования. Для этого необходимо обратиться к юридически значимой связи между ними.

Однако прежде изучим положение публично-правовых образований и их органов в процессуальных правоотношениях.

3.2. Процессуальное (гражданское и арбитражное) законодательство не содержит специальных положений, определяющих особенности участия публично-правовых образований и их органов при судебной защите прав и обязанностей самих публичных образований. Однако в отдельных актах материального законодательства особо выделяется полномочие органа государственной власти и органа местного самоуправления выступать от имени соответствующего публично-правового образования в суде <24>. Вне всяких сомнений, действуя через органы в материальном правоотношении, публично-правовое образование действует через них и в процессуальном правоотношении. В этом проявление единства материального и процессуального права. Сказанное, в свою очередь, позволяет утверждать, что функционально самостоятельный и, как следствие, организационно обособленный орган, обладая общим правовым статусом "единицы" (участника) правоотношения, не утрачивает связи с публично-правовым образованием и в процессуальном правоотношении.

<24> См., например: ст. 125 ГК РФ; ст. 158 БК РФ; ст. 42 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

В то же время на правовой статус органа публично-правового образования влияет не только обозначенная правовая связь, но и специфика процессуального права: выделение нескольких видов гражданского (арбитражного) судопроизводства, каждый из которых с учетом природы субъективного материального права обеспечивает наиболее эффективную его защиту, а также использование собственной системы процессуальных статусов участников процесса в зависимости от выполняемой ими роли (функций).

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (административное судопроизводство), предназначенное для рассмотрения споров, основанных на отношениях власти и подчинения, изначально предполагает, что самостоятельным участником процессуального правоотношения (заинтересованным лицом (ответчиком)) может являться именно орган государственной власти или местного самоуправления, действовавший в рамках своей компетенции <25>. Тот факт, что, принимая решение (совершая действие, бездействуя), орган выступал от имени публично-правового образования, имеет юридическое значение, но выражается не через его процессуальный статус, а через обособление данного вида судопроизводства. Другими словами, в административном судопроизводстве наличие компетенции органа позволяет в ряде случаев определить не только общий, но и специальный (процессуальный) статус органа государственной власти и органа местного самоуправления при защите тех прав и обязанностей публично-правового образования, которые осуществлялись его непосредственными действиями в материальном праве.

<25> Вопрос о том, в каких случаях процессуальным участником (заинтересованным лицом (ответчиком), заявителем) является орган, а в каких - само публично-правовое образование, подлежит отдельному обсуждению, поскольку тесно связан с природой оспариваемых публичных прав и обязанностей и, как следствие, с вопросом о разграничении отдельных видов административного судопроизводства. К сожалению, в литературе этому не уделяется достаточного внимания.

Исковое производство, предназначенное для рассмотрения споров, основанных на равноправии сторон, напротив, предполагает участие в разбирательстве самого публично-правового образования. В этом случае процессуальный статус органа государственной власти или органа местного самоуправления, выступающего от имени соответствующего публично-правового образования, определяется не через его компетенцию, а через правовую связь с публично-правовым образованием, т.е. так же, как и в материальных правоотношениях.

К сожалению, при отсутствии четких законодательных положений суды применяют к органам власти один из процессуальных статусов лица, участвующего в деле. Причем практика по данному вопросу чрезвычайно противоречива, что можно продемонстрировать на примере муниципальных образований. При рассмотрении схожих по характеру дел в одних случаях орган привлекается в качестве стороны наряду с муниципальным образованием (соучастие на стороне истца или ответчика), в других - в качестве стороны, но без участия муниципального образования. Наконец, в ряде случаев стороной по делу обозначается муниципальное образование, действующее в лице соответствующего органа. Причем зачастую помимо этого привлекаются иные органы этого же муниципального образования в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.

Вступая в процесс с целью защиты субъективных прав и обязанностей публично-правового образования, орган не может быть признан стороной (истцом или ответчиком). Ею является само публично-правовое образование, обладающее материальной заинтересованностью в исходе дела, напрямую вытекающей из состояния в спорном материальном правоотношении.

Однако, решая вопрос о том, кто должен выступать стороной в деле, суд не всегда учитывает связь между материальным и процессуальным правом.

Так, ООО "Пригород" обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с иском к исполнительному комитету Зеленодольского муниципального района о взыскании стоимости транспортных услуг. Решением суда иск удовлетворен. Проверяя законность и обоснованность данного решения, суд кассационной инстанции отметил, что представленные суду доказательства, безусловно, свидетельствовали о договорном характере отношений между оферентом - муниципальным образованием в лице исполнительного комитета Зеленодольского района и автотранспортным предприятием. Решая вопрос о правомерности привлечения исполнительного комитета в качестве ответчика, суд, обращаясь к п. 2 ст. 125 ГК РФ, указал, что в результате действий органов муниципального образования участниками правоотношений становятся муниципальные образования, а не названные органы. Следовательно, исполнительный комитет Зеленодольского муниципального района, обладающий соответствующей компетенцией, правомерно привлечен в качестве стороны по делу <26>.

<26> Постановление ФАС Поволжского округа от 28 апреля 2008 г. по делу N А65-26922/07-СГ2-55 // СПС "КонсультантПлюс".

Попытку внести определенность с учетом объективной связи материального и процессуального права предприняли Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. По искам о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным кредитором государственного или муниципального учреждения в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения, участниками спорных материальных и, следовательно, процессуальных правоотношений (ответчиками) являются соответствующие публично-правовые образования, от имени которых выступают главные распорядители средств бюджета <27>. Однако каков процессуальный статус главного распорядителя? Ограничившись общей формулой, высшие судебные инстанции оставили данный вопрос без ответа. Это стало основным препятствием на пути формирования единообразной судебной практики.

<27> Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (п. 12) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 5; Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (п. 1, 2) // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

До сих пор встречаются случаи, когда при разрешении дел о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов <28>, привлечении к субсидиарной ответственности по искам к муниципальным учреждениям <29> ответчиками признаются органы, а не муниципальные образования, при том что источником выплаты средств обозначается муниципальная казна. Если стороной все-таки признается муниципальное образование, то суды вслед за высшими судебными инстанциями используют общую формулу о выступлении главного распорядителя от имени муниципального образования, не конкретизируя его процессуальный статус. В описательной же части решения суда указывается на участие муниципального образования в лице соответствующего органа (главного распорядителя). В отдельных случаях главный распорядитель и вовсе признается третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора <30>.

<28> См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12 марта 2010 г. по делу N А17-1031/2009 // "КонсультантПлюс".
<29> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 9 декабря 2010 г. по делу N А53-1592/2010 // "КонсультантПлюс".
<30> См., например: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2010 г. по делу N А31-9139/2009 (Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 17 ноября 2010 г. оставлено без изменения) // СПС "КонсультантПлюс".

Неприменимость к органу процессуального статуса стороны подтверждается и анализом его процессуальных возможностей. Во-первых, он не может исключительно по собственному усмотрению пользоваться специальными процессуальными правами, позволяющими в том числе влиять на исход дела без его рассмотрения по существу <31>. Действия органа зависят прежде всего не от его усмотрения, а от пределов закрепленной за ним компетенции, от предусмотренного в конкретном публично-правовом образовании порядка принятия решений, который может потребовать согласия либо согласования с иными органами.

<31> Статья 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

Во-вторых, он не способен выполнить основную функцию стороны - функцию доказывания и убедить суд в правоте муниципального образования относительно всей совокупности обстоятельств дела. Обстоятельства дела, по которым он вправе предоставить сведения, ограничены его компетенцией. Именно по этой причине суд в большинстве случаев вынужден вовлекать в процесс несколько органов публично-правового образования.

В-третьих, к органам неприменим институт соучастия, предполагающий самостоятельность действий каждого из соучастников по отношению друг к другу, наличие у каждого из них собственного материально-правового интереса, природа или эффективность защиты которого требуют их одновременного участия в процессе. Применительно же к органам публично-правовых образований интересна не самостоятельность каждого из них, а, напротив, их деятельность "заодно" с целью добиться благоприятного исхода дела для публично-правового образования, обеспечить защиту его материально-правового интереса. Что касается привлечения органа соучастником (соистцом, соответчиком) публично-правового образования, от имени и в качестве неотъемлемой, хотя и организационно-обособленной, части которого он действовал, то абсурдность подобной практики и вовсе не требует отдельного комментария.

К органам публично-правовых, в том числе муниципальных, образований не может быть применен и процессуальный статус третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Как известно, находясь в материальном правоотношении с одной из сторон, третье лицо вступает в дело во избежание возможных негативных последствий (реституция, отмена ранее произведенной государственной регистрации и пр.) в результате вынесения решения суда по спору с участием этой стороны. Очевидно, что характер связи между публично-правовым образованием и его органами отличается от обозначенной зависимости между стороной и третьим лицом: это постоянная правовая связь, обусловленная правовой природой публичного образования как субъекта права. Сохранение этой связи, а также содержание прав и обязанностей лиц, состоящих в ней, не находятся в обязательной прямой зависимости от результатов разрешения дела.

Иначе говоря, механическое приложение к органу государственной власти и органу местного самоуправления статуса одного из лиц, участвующих в деле, не соответствует самому содержанию этих понятий. К тому же оно не раскрывает действительного предназначения органа в процессе. Такое предназначение определяется его компетенцией, осуществляемой на этапе, предшествовавшем возникновению спора (возникновение и исполнение обязательств), либо на этапе, следующем за разрешением спора (принудительное исполнение решения суда). Следовательно, действиями органа обеспечивается полное исследование всех обстоятельств по делу и/или исполнимость решения суда. Пример тому - участие главного распорядителя средств бюджета (финансового органа) <32>, предусмотренное ст. 158 БК РФ, ст. 1071 ГК РФ, для выяснения причин неисполнения (ненадлежащего исполнения) принятого публично-правовым образованием обязательства финансового характера и (или) для создания финансовых условий последующего исполнения решения суда.

<32> Суды общей юрисдикции до сих пор при принятии решений проводят четкую границу: если возмещение вреда не связано с перечисленными в ст. 158 БК РФ случаями, то от имени соответствующего публично-правового образования выступает финансовый орган. Арбитражные суды, напротив, во всех случаях возмещения вреда, вне зависимости от основания возникновения, привлекают главного распорядителя средств бюджета. Позиция арбитражных судов нам представляется более обоснованной: основная цель привлечения органа - финансовое обеспечение исполнения решения суда. Данный вопрос в силу положений БК РФ относится к компетенции главного распорядителя средств бюджета.

Нельзя не заметить, что и законодательные нормы, вызвавшие противоречивые суждения, имеют единую направленность: поиск компетентного органа. Различие в формулировках объясняется лишь историческими причинами: принятие ГК РФ до принятия БК РФ, в сферу регулирования которого входит распределение бюджетных (финансовых) полномочий между органами власти бюджетов разных уровней.

Таким образом, в процессуальных правоотношениях орган интересен как функционально самостоятельная и организационно обособленная часть, состоящая в связи с публично-правовым образованием, от имени которого она выступает. Процессуальный статус органа определяется в зависимости от вида судопроизводства: в административном судопроизводстве наличия компетенции может быть достаточно для признания органа заинтересованным лицом или ответчиком (реже - заявителем); в исковом судопроизводстве выяснение статуса органа возможно только через обращение к правовой связи между ним и публично-правовым образованием.

Итак, вопрос о правовом статусе органа государственной власти и местного самоуправления в правоотношениях, в которых он действует от имени публично-правового образования, вне зависимости от вида (материальное или процессуальное), отраслевой принадлежности этого правоотношения сводится к вопросу о характере правовой связи между ними. Исключение могут составлять процессуальные правоотношения в рамках административного судопроизводства.

4. В основание возникновения правовой связи публично-правового образования с органами положена его производная природа как субъекта права и вытекающая из этого проблема волеобразования (принятия и выработки решений) и волеизъявления. Как известно, данная проблема решается посредством организационного устройства, объединяющего различные по выполняемым функциям и составу (единоличный, коллегиальный) органы, в которые в конечном счете входят физические лица. Полномочие органа государственной власти и местного самоуправления выступать в правоотношениях от имени публично-правового образования - это полномочие на волеизъявление. Отсюда и проблема правового статуса органа в таких правоотношениях суть проблема волеизъявления самого публичного образования.

Однако, прежде чем перейти к ее непосредственному решению, необходимо обратить внимание на следующее. Концепция органа как не имеющей самостоятельного значения части не подтвердилась по отношению не только к органам публично-правовых образований, но и к органам коммерческих, некоммерческих организаций. В настоящее время перед цивилистической наукой остро стоит вопрос о правовом статусе таких органов в целом, а также в тех правоотношениях, в которых они выступают от имени организации. Очевидно, что корни этой проблемы также кроются в характере правовой связи между органом и юридическим лицом.

Единство правовой природы публично-правовых образований, коммерческих, некоммерческих организаций как производных субъектов права (юридических лиц) позволяет создать единую (общеправовую) основу решения проблемы правового статуса органов, выступающих в правоотношениях от имени этих субъектов права.

4.1. Традиционно проблема волеизъявления в праве решается посредством института представительства, позволяющего обозначить зависимость между представляемым и представителем как двумя субъектами и одновременно обеспечить самостоятельность представителя при определении содержания волеизъявления и совершении действий, связывая ее интересами представляемого. В этом сущность представительства.

Как отмечалось ранее (применительно к публично-правовым образованиям), при выступлении органа от имени производного субъекта права важно, с одной стороны, что действие совершает орган, уполномоченный (компетентный) на это, а с другой - что орган составляет единство с таким субъектом права. В рамках своей компетенции орган самостоятелен, что позволяет ему определять содержание действий (в том числе и совместно с другими) и совершать их. Сказанное создает почву для рассмотрения отношений между производным субъектом права и его органами в качестве отношений представительства.

Современному праву известно несколько видов представительства, каждый из которых решает проблему волеизъявления применительно к общественному явлению особой природы. Однако ни один из них не способен отразить природу отношений между юридическим лицом и его органами.

Обратимся прежде всего к народному представительству - основе представительной демократии, возникающему там, где "общее совместное действие всего народа невозможно по самой природе вещей" <33>. Оно позволяет сформировать либо коллегиальный орган (например, законодательный (представительный) орган) в целях обсуждения, выработки решений от имени и в интересах неопределенного круга лиц (народа, населения), но, как правило, не исполнять их, либо единоличный орган, обладающий в том числе полномочиями представлять интересы этого круга в отношениях с третьими лицами. Иначе говоря, данный вид представительства позволяет установить правовую связь между органом государственной власти или органом местного самоуправления с народом (населением) соответствующего публично-правового образования, лишь создавая предпосылки для принятия в дальнейшем решений и/или выступления органа от имени такого образования, но не раскрывая характер связи между ними.

<33> Еллинек Г. Указ. соч. С. 543.

Помимо так называемого народного широкое распространение в праве получило и представительство гражданско-правовое по своему происхождению, приобретшее сегодня межотраслевое значение. В основании этого представительства - неспособность либо нежелание лица приобретать права и обязанности собственными непосредственными действиями (законное или добровольное представительство соответственно). Получив полномочия, представитель вправе вступать в юридические отношения с третьими лицами от имени и в интересах представляемого. Такое представительство, направленное на установление правовой связи временного характера между двумя независимыми субъектами права, что обусловлено различными жизненными обстоятельствами, не соответствует характеру отношений органа и производного субъекта права.

Впрочем, попытки применить к отношениям муниципального образования и его органов институт гражданско-правового представительства в судебной практике предпринимаются до сих пор.

Так, при рассмотрении дела о признании недействительным учредительного договора о создании ООО "Черняховские коммунальные системы", заключенного Управлением муниципального имущества, земельных отношений и градостроительной политики администрации от имени муниципального образования "Черняховский район", суд кассационной инстанции указал, что Управление выступило учредителем общества от имени муниципального образования, т.е. действовало в данном случае не как орган местного самоуправления, а как представитель муниципального образования - самостоятельного субъекта гражданских правоотношений, от его имени и в его интересах. Такое представительство, основанное на законе и актах органов местного самоуправления, не противоречит ст. 182 ГК РФ <34>.

<34> Постановление ФАС СЗО от 3 октября 2008 г. по делу N А21-6127/2007 // СПС "КонсультантПлюс".

Ошибочность вывода суда очевидна: связь между муниципальным образованием и его органами носит постоянный характер. Выступая от имени муниципального образования, орган всегда остается таковым - его органом (частью). И задача юридической науки, правоприменительной практики - квалифицировать отношения между ними в единстве функционально-организационной самостоятельности органа и постоянной связи с муниципальным образованием. Это в равной степени касается отношений между любым иным юридическим лицом (производным субъектом права) и его органом.

Особого упоминания заслуживает должностное представительство, которое позволяет должностному лицу выступать на основании акта уполномоченного органа в отношениях с третьими лицами. Такое представительство не только не раскрывает внутреннюю природу отношений органа и производного субъекта права, но и зачастую ее "игнорирует", устанавливая напрямую правовую связь с лицом физическим, в конечном счете и действующим от имени производного субъекта права.

На наш взгляд, только введение особого вида представительства позволит отразить связь органа и производного субъекта права. Данное представительство опосредует отношения по волеизъявлению такого субъекта права, связывая и подчиняя орган ему, обосновывая необходимость действовать в его интересах. Вопрос о наименовании представительства подлежит обсуждению, но, по сути, это представительство органов юридического лица. Помимо общих признаков представительства, оно обладает и отдельными специальными признаками, отражающими его внутреннюю природу.

Во-первых, представитель (орган юридического лица) обладает особым общим правовым статусом, позволяющим ему участвовать в различных видах правоотношений, в том числе от имени юридического лица.

Широко известно, что представительство опосредует отношения между двумя субъектами права. Этому дано подробное объяснение в литературе: только субъект права как лицо, обладающее способностью вырабатывать и выражать волю, может совершать юридически значимые действия. Однако отсюда следует, что с точки зрения права важно, чтобы представитель обладал способностью вырабатывать и выражать волю. В этом случае нельзя отрицать и право органа юридического лица, обладающего собственным организационным устройством, а значит, и способностью к волеобразованию и волеизъявлению, выступать представителем. Вопрос лишь в признании юридической значимости воли, выражаемой органом, т.е., по сути, в признании (если быть точнее, в распространении) за ним статуса участника правоотношения, обладающего отличной от субъектов права (физических и юридических лиц) правовой природой.

Во-вторых, выступая от имени юридического лица, орган не заменяет волю представляемого, что характерно для иных видов представительства, а ее изначально формирует (один или совместно с другими) и впоследствии выражает вовне.

Таким образом, проблема обеспечения волеизъявления юридического лица в правоотношениях требует введения особого вида представительства, связывающего это лицо и орган, выступающий от его имени в правоотношениях. Такой орган суть представитель юридического лица. Обладая функциональной и организационной самостоятельностью, позволяющей ему участвовать в правоотношении, орган остается частью субъекта права, состоит в постоянной с ним правовой связи. Такова общеправовая основа решения проблемы статуса органов юридического лица, выступающих в правоотношениях от его имени.

4.2. При конкретизации органов, выступающих от имени производных субъектов права, имеются существенные особенности, и прежде всего применительно к публично-правовым образованиям. Это обусловлено их публично-властной природой и, как следствие, особыми требованиями к организации их участия в правоотношениях.

Так, юридические лица частного права, заинтересованные в концентрации ответственности за принимаемые решения, как правило, ограничиваются предоставлением права выступать от их имени единоличному органу (генеральному директору, президенту и т.п.). Потребность в расширении круга представителей удовлетворяется чаще всего посредством выдачи генеральным директором доверенности физическим лицам, минуя тот орган, в состав которого они входят <35>. Наделение полномочиями представителя иных, помимо единоличного, органов юридического лица может возникнуть на уровне больших корпораций.

<35> Именно по этой причине, на наш взгляд, предложения отдельных авторов о введении особого представительства (уставного, корпоративного) для обозначения отношений между волеизъявляющим органом и юридическим лицом не получили активной поддержки в цивилистической науке.

Иначе обстоит дело в публично-правовых образованиях, требующих рассредоточения функций и ответственности между органами, что объясняется недопустимостью сосредоточения власти в одних руках (разделение властей) (1); сложностью и множеством возложенных на субъектов публичной власти функций (2); территориальным принципом осуществления властной деятельности (3). Такое рассредоточение неизбежно влечет увеличение количества представителей, выступающих в правоотношениях от имени соответствующего образования. Причем удовлетворить эту потребность посредством исключительно должностного представительства, т.е. через физических (должностных) лиц, невозможно, поскольку первичное юридическое значение приобретает факт выступления от имени публично-правового образования надлежащего органа и только затем - должностного лица. Прямое следствие сказанного - необходимость признания нескольких органов представителями, уполномоченными выступать от имени публично-правового образования.

Влияние каждого из перечисленных критериев на отдельные виды публично-правовых образований различно. Именно здесь проявляются и особенности рассматриваемого представительства применительно к муниципальным образованиям.

4.3. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <36> (далее - Закон N 131-ФЗ) от имени муниципального образовании вправе выступать глава муниципального образования. Согласно п. 4 ст. 36 Закона N 131-ФЗ он представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования. Кроме того, Закон N 131-ФЗ (ст. 41) закрепляет право приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности за главой местной администрации, иными должностными лицами органов местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

<36> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Нетрудно заметить, что, определяя состав представителей муниципального образования, Закон N 131-ФЗ опирается на должностное представительство. Однако, как отмечалось ранее, это представительство имеет вторичное значение для муниципального образования: оно устанавливает правовую связь между муниципальным образованием и конкретным физическим лицом, действующим от его имени, "выпуская" из этой цепи важнейшее звено - орган муниципального образования, в котором состоит должностное лицо. Публичная правовая природа муниципального образования требует в первую очередь обозначить орган, уполномоченный выступать от его имени, и лишь затем - конкретное должностное лицо, не допуская подмены одного представительства другим.

Поиск ответа на этот вопрос требует обращения к организационной структуре муниципального образования, или структуре органов местного самоуправления (ст. 34 Закона N 131-ФЗ). Она включает в себя представительный, исполнительно-распорядительный органы муниципального образования, главу муниципального образования, а также контрольный и иные органы, если это предусмотрено уставом муниципального образования.

Вне всяких сомнений, представителем муниципального образования является его глава как единоличный орган и одновременно высшее должностное лицо муниципального образования.

Помимо главы представителем муниципального образования является местная администрация. Исходя из проведенного на муниципальном уровне в усеченном виде принципа разделения властей (разделения компетенций, как его именуют отдельные авторы), текущая деятельность по решению вопросов местного значения возлагается на местную администрацию. Это, в свою очередь, предполагает ее широкое участие от имени муниципального образования в правоотношениях. Иначе говоря, муниципальное образование выступает в правоотношениях в лице главы как единоличного органа или местной администрации как коллегиального органа.

Вопрос о разграничении компетенции между ними решается каждым муниципальным образованием самостоятельно. Основной критерий здесь - обеспечение (повышение) эффективности выполнения поставленных перед муниципальным образованием задач. Деятельность главы муниципального образования в качестве представителя преимущественно связана с особой значимостью решаемых вопросов для населения, с налаживанием связей с иными субъектами публичной власти, с участием в организациях межмуниципального сотрудничества и т.п. Доверие к главе, избранному населением непосредственно, позволяет ему выступать представителем и в целях поиска поддержки у населения решений, принятых органами муниципальной власти. Напротив, по вопросам ежедневным либо требующим коллективного и/или узкопрофессионального решения от имени муниципального образования выступает местная администрация.

Предусмотренная Законом N 131-ФЗ возможность расширения организационной структуры муниципального образования за счет включения в нее иных органов местного самоуправления не исключает и наделения таких органов полномочиями представителя в отдельных видах правоотношений согласно их компетенции.

И наконец, сложный характер имеет структура местной администрации. В первую очередь это объясняется множественностью возлагаемых на нее задач. Исполнительно-распорядительный орган состоит из структурных подразделений с четкой специализацией каждого (функциональный (отраслевой) принцип). Кроме того, на структуру местной администрации влияют особенности территориального устройства отдельных муниципальных образований. Администрация крупных муниципальных образований либо образований со сложносоставной территорией, включающей несколько населенных пунктов, может состоять из территориальных структурных подразделений, чем обеспечивается процесс принятия и реализации решений применительно к каждой из частей территорий этих муниципальных образований. Означает ли это, что структурное подразделение вправе выступать в правоотношениях от имени муниципального образования, т.е. быть его представителем?

На наш взгляд, эффективное осуществление компетенции структурного подразделения во многих случаях невозможно без предоставления ему права выступать от имени муниципального образования в отдельных правоотношениях: это позволяет сосредоточить процесс принятия и реализации решений в одном месте. Вопрос лишь в том, какие это правоотношения. Ответ зависит от компетенции подразделения, закрепляемой в уставе либо иных муниципальных нормативных правовых актах. Возможно, различные виды полномочий следует закреплять актами, принимаемыми разными органами местного самоуправления: наиболее важные из них, в том числе связанные со вступлением в имущественные правоотношения, - решением представительного органа, а остальные - решением местной администрации. При этом правовой статус структурных подразделений местной администрации определяется так же, как и правовой статус органа местного самоуправления. Соответственно участие структурного подразделения в качестве представителя не требует его признания юридическим лицом, а обеспечивается самим фактом создания структурного подразделения как функционально самостоятельной и организационно обособленной единицы.

Подведем итоги. Признание муниципального образования субъектом правоотношений ставит вопрос о статусе органов местного самоуправления, чьими непосредственными действиями реализуются его права и обязанности. Правовой статус органов в таких правоотношениях определяется исходя из двух юридически значимых обстоятельств: функциональной самостоятельности (наличия компетенции) органа и правовой связи с муниципальным образованием.

Компетенция определяет общий правовой статус органа местного самоуправления, позволяет вступать в правоотношения в качестве особого участника, правовая природа которого отлична от правовой природы субъектов права (физических и юридических лиц).

Постоянная правовая связь с муниципальным образованием позволяет определить правовой статус органов местного самоуправления в тех правоотношениях, в которых они выступают от его имени. Такие органы суть его представители, а само представительство опосредует отношения по волеизъявлению муниципального образования.



Публично-властная природа муниципального образования устанавливает особые требования к его организационному устройству, предопределяя и ответ на вопрос об органах - представителях муниципального образования. Его представителями выступают глава муниципального образования и местная администрация. Кроме того, уставом муниципального образования, а также принимаемыми в соответствии с ним муниципальными нормативными правовыми актами представителями муниципального образования могут быть признаны иные органы местного самоуправления, а также отдельные структурные (территориальные или функциональные отраслевые) подразделения местной администрации. Каждый из них в пределах своей компетенции выступает от имени муниципального образования в его интересах, обладая самостоятельностью при разработке решений и их реализации в соответствии с установленным в муниципальном образовании порядком.

Такой подход, отражая правовую природу муниципального образования и его органов, вносит необходимую определенность в правовой оборот, исключая громоздкие конструкции, но избегая при этом излишнего упрощения проблемы. Наконец, он создает общий правовой режим деятельности органов в правоотношениях, вне зависимости от их вида и отраслевой принадлежности, позволяя преодолеть разрыв между материальным и процессуальным правом, подчеркивая единство и неразрывность различных элементов структуры системы права при регулировании отношений в области местного самоуправления.