Мудрый Юрист

Повышение качества высшего юридического образования как этап развития правового государства *

<*> Shapkina E.A. Improving the quality of higher legal education as stage of development of constitutional state.

Шапкина Елена Анатольевна, начальник отдела Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В настоящей статье автор проводит анализ становления и развития юридического образования в России и делает выводы о том, какие проблемы качества высшего юридического образования существуют в России в настоящее время. На основе исследования предложены меры по совершенствованию качества высшего юридического образования.

Ключевые слова: качество образования, юридическое образование, развитие образования, меры по совершенствованию качества образования.

In this article the author makes analysis of formation and development of higher legal education in Russia and makes conclusions about problems of higher education problems for these days. On the basis of research measures on upgrading of quality of higher legal education are proposed.

Key words: quality of education, legal education, development of education, measures on upgrading of education quality.

Задача построения подлинно правового государства тесно связана с необходимостью ликвидации правового нигилизма и повышения уровня правовой культуры в современном российском обществе.

Важнейшую роль в повышении правовой культуры играет юридическое образование, в том числе высшее, поскольку от качества знаний и профессиональных умений юридических кадров зависит состояние дел во всех сферах - от законотворчества и правоохранительной деятельности до правового воспитания молодежи и оказания консультационных услуг населению <1>.

<1> См.: Аналитическая записка "Повышение качества высшего юридического образования: пора от слов переходить к делу". Комиссия по общественной оценке качества высшего юридического образования Ассоциации юристов России. М., 2009.

Для того чтобы сделать выводы о том, как сформировалась нынешняя система образования и какие меры необходимо принять для повышения его эффективности, стоит обратиться к истории вопроса.

Изучение эволюции содержания юридического образования в дореволюционной России в период со второй половины XVIII в. до 1917 г. позволяет последовательно рассмотреть смену всех существовавших моделей юридического образования в контексте общественно-политических, экономических и культурных процессов, характеризующих переход от традиционного к современному обществу.

Петровские реформы были призваны улучшить технологические возможности страны. Важным аспектом проводимой модернизации стала европеизация правовой системы. Масштабные заимствования шведского, датского, германского и отчасти французского права привели к формированию отраслевой системы права, появлению ранее неизвестных русскому праву институтов и отраслей, установлению приоритета письменного нормативного правового акта перед другими источниками права, переходу от казуальных предписаний к абстрактно-общим нормам, вытеснению формальными моментами традиционных, архаических юридических ритуалов <2>.

<2> См.: Исаев И.А. История России: правовые традиции. М., 1995. С. 72 - 152.

Такие изменения не могли не сказаться на технологии профессиональной деятельности в сфере права. Модернизация начала XVIII в. заложила основы рационально организованной правовой системы, построенной по западноевропейскому образцу. Ее необходимым элементом стала развитая юридическая техника правотворчества и правоприменения, овладение которой было невозможно без специального образования. Средневековая юриспруденция, носившая сугубо прикладной характер, перестала соответствовать социально-экономической, политической и правовой эволюции русского общества и не могла способствовать решению новых задач, порожденных ею. Очевидно, что сложившийся в прежние эпохи порядок подготовки законоведов исключительно путем практических упражнений при отправлении дел в канцеляриях и судах стал теперь непригоден вследствие своей длительности и недостаточности даваемых юридических знаний. Выходом из создавшегося положения могло стать создание системы подготовки юридических кадров, подобной существовавшей почти семь столетий в Западной Европе и заключавшейся в изучении не практики, а теории права, теоретических основ законодательства <3>.

<3> См.: Развитие русского права второй половины XVII - XVIII в. М., 1992. С. 53 - 54.

В.В. Захаров считает, что частичные меры, предпринятые в первой половине XIX в., кардинально не изменили ситуацию. Тем временем потребность в носителях современных правовых знаний росла. Кадровое обеспечение института государственной службы становилось необходимым условием эффективности государственного управления. Новым подходом к решению стоящей задачи стало открытие Московского университета, в котором создавался юридический факультет. В соответствии с уставом университета на юридическом факультете обучение студентов должны были осуществлять: "I. Профессор всей юриспруденции, который учить должен натуральные и народные права и узаконения Римской древней и новой империи. II. Профессор юриспруденции российской, который, кроме вышеописанных, должен знать и обучать внутренние государственные права. III. Профессор политики, который должен показывать взаимные поведения, союзы и поступки государств и государей между собою, как были и прошедшие веки и как состоят в нынешнее время" <4>.

<4> Захаров В.В. Эволюция содержания русского юридического образования во второй половине XIII - начале XX века.

Таким образом, на факультете создавалось три кафедры, которые охватывали основной комплекс юридических наук: кафедра "всей юриспруденции", или всеобщего и римского права; кафедра "юриспруденции российской", или истории и теории русского права; и кафедра "политики", или международных отношений и международного права. Н.А. Пенчко отмечал, что эти три кафедры давали "законченную и вполне научную для того времени программу юридического образования" <5>. Студенты сначала должны были прослушать "право общее, естественное и народное", затем - историю римского права и новейших европейских законодательств и, уже получив основательную общую подготовку, приступить к изучению отечественного права и практического законоведения.

<5> Пенчко Н.А. Основание Московского университета. М., 1952. С. 74.

В начале XIX в. усилия государства, заинтересованного в совершенствовании своего бюрократического аппарата, были направлены на увеличение числа юридически образованных людей среди чиновников. 24 января 1803 г. были утверждены "Предварительные правила народного просвещения", которые предусматривали введение через пять лет образовательного ценза для поступавших на государственную службу. В частности, предполагалось, что "ни в одной губернии, спустя пять лет по устроении в округе, к которому она принадлежит... училищной части, никто не будет определен к гражданской должности, требующей юридических и других познаний, не окончив учения в общественном или частном училище". Для того чтобы обеспечить возможность получения образования, правительство провело реформу образования. Она коснулась прежде всего развития системы высшего образования. Как отмечал профессор Э.Н. Берендтс, впервые проявилось стремление дать служащим высшее научное образование <6>.

<6> См.: Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. М., 1902. С. 112.

В этой связи заметные изменения, носившие в основном институциональный характер, коснулись высшего юридического образования. Начало царствования Александра I отмечено небывалым ростом числа высших юридических школ. Ими являлись университеты, число которых выросло до пяти, и специальные училища: Высшее училище правоведения при Комиссии составления законов, Царскосельский лицей, Ришельевский лицей в Одессе <7>.

<7> К этому списку можно добавить Демидовское высших наук училище в г. Ярославле, в котором имелась кафедра "права естественного и народного", Главный педагогический институт, где усиленно преподавались юридические науки.

Перед нами продолжение традиции XVIII в. Юриспруденция по-прежнему носила всеобщий, философский характер. Право растворилось среди общих и отвлеченных дисциплин. В учебных программах доминировали естественно-правовые учения, заимствованные из Западной Европы. Студенты обучались универсальным истинам, сокрытым в доктринах естественного права, которые придавали и правоведению, и юридическому образованию теоретический характер, поскольку были ориентированы на выяснение права идеального, но не действующего. Поэтому слушателям почти всегда приходилось иметь дело с известными идеальными построениями, которые противопоставлялись печальной действительности. Как отмечал русский правовед А. Орлов, "читали римское право, объясняли институты и пандекты, излагали историю римского права, раскрывали кое-какие теории государственного, гражданского и уголовного права, а русское законодательство стояло на самом последнем плане" <8>.

<8> Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVIII - XIX вв. (Период империи). М., 1998. С. 23.

Вторая треть XIX в. ознаменовалась революционным переворотом в системе юридического образования. Определяющее значение сыграли три фактора: систематизация российского законодательства, осуществленная под руководством М.М. Сперанского, изменение внутренней политики самодержавия и критика естественной школы права.

Государство вновь выступало в роли движущей силы прогресса в области юридического образования. Оно формулировало требования к профессиональной компетентности юристов. Естественно, эти требования учитывали преимущественно интересы государства как главного заказчика и распорядителя ресурсов. Профессура не могла выполнить подобную миссию в силу малочисленности и отсутствия институциональных возможностей для доведения своего мнения до властных структур.

Следует признать, что в сравнении с предшествующим временем наблюдался противоположный перекос - изучались главным образом догма, закон. Студенты были ориентированы на освоение лишь писаного права - права, закрепленного в законах и иных нормативных актах. Это имело следствием ту черту, на которую указывает Е.А. Скрипилев: "В "николаевскую эпоху" преподавание юридических наук сводилось по существу к законоведению, т.е. простому пересказу действующего российского законодательства, сообщению при этом отрывочных сведений из области государственного, гражданского и уголовного законодательства. Теория вопроса, историческое и философское осмысление излагаемого законодательства фактически отсутствовали" <9>.

<9> Скрипилев Е.А. О юридическом образовании в дореволюционной России (XVIII - начало XX в.) // Государство и право. 2000. N 9. С. 82.

Во второй половине XIX в. в истории России активизировался переход от традиционного к современному (капиталистическому) типу общественной организации. Это означало превращение статичного общества со стабильной организацией в общество, где изменение и обновление стало повседневным элементом жизни, способом существования. Потребности формирующегося индустриального общества детерминировали эволюцию русского права. Вторая половина XIX в. стала временем очередной модернизации правового строя, все больше приближавшегося, по терминологии М. Вебера, к формально рациональному типу права. Оно представляет собой логически взаимосвязанную систему абстрактных норм, на основе которой существенные факты конкретного правового дела могут быть квалифицированы, а правовые проблемы разрешены. Необходимым элементом такого права является существование высокоразвитых, рациональных правовых институтов.

В ходе Судебной реформы 1864 г. завершилось отделение судебной власти от административной. Право окончательно определилось как самостоятельная и достаточно специфическая сфера социальной практики. В итоге деятельность юристов стала отдельной сферой социальной практики. Проведение реформ поставило задачу еще более усилить подготовку юридических кадров. Усложнение социальных отношений и правовые реформы второй половины XIX в. способствовали осознанию русским обществом необходимости профессионализма в правотолковании и правоприменении. Практика требовала юриста, имеющего не только глубокие теоретические знания. Юристу было недостаточно быть просто ученым или теоретиком. Он должен был быть подготовленным к профессиональной работе в конкретной сфере и обладать практическими умениями и навыками. Это вполне можно считать вызовами времени, которые требовали адекватных изменений и стимулировали поиски в конструировании содержания юридического образования. Требовалось создать механизм подготовки кадров юристов, соответствующий социальным и экономическим потребностям страны, запросам государства, общества и личности.

Отрицательными моментами фундаментальной модели стали, во-первых, многочисленность и разнообразие учебных предметов, которые следовало изучить студентам, во-вторых, слабо выраженная специальная подготовка. Профессиональную ориентацию университетскому юридическому образованию попытались придать посредством введения на юридическом факультете специализации через создаваемые отделения. Эта идея была воспринята из практики западноевропейских университетов, но она была не нова и для России. Во второй четверти XIX в. в некоторых учебных заведениях на юридических факультетах открывались отделения камеральных наук. К тому же с 60-х годов XIX в. на физико-математических и некоторых историко-филологических факультетах весьма активно внедрялась специализация.

Царствование Александра III известно как эпоха контрреформ. В 1884 г. был принят новый университетский устав, существенно ограничивший автономию вузов и отражавший в полной мере консервативную политическую линию. Это сразу сказалось на содержании университетского юридического образования. Правительство немедленно стало ограничивать преподавание по общим гуманитарным дисциплинам, что автоматически влекло за собой усиление практически ориентированной подготовки.

Традиционно исследователи все эти перемены оценивали однозначно негативно. Нам представляется, что эти выводы основаны, скорее, на изучении формальной стороны, которая, естественно, более политизирована. Знакомство с изменениями в содержании юридического образования позволяет скорректировать устоявшиеся оценки и увидеть положительные стороны реформы. Практика того времени требовала юриста, не только имеющего теоретические знания, но и подготовленного к профессиональной работе в конкретной сфере и обладающего практическими умениями и навыками. Не случайно именно с конца XIX в. профессиональное сообщество впервые стало проявлять интерес к содержанию и технологии подготовки юристов.

В начале XX в. сохранился заданный уставом 1884 г. перевес отраслевых дисциплин. В том же Московском университете в 1915/1916 учебном году на долю теоретико-исторических и общих гуманитарных дисциплин приходилось всего 40% от общего числа основных предметов <10>. Исходя из этого мы считаем, что устав 1884 г. удачно сочетал фундаментальное и утилитарное начала в юридическом образовании. Умеренный утилитаризм в сочетании с регулируемой (ограниченной) свободой преподавания и обучения стал наиболее устойчивой моделью высшего юридического образования в дореволюционной России.

<10> См.: Обозрение преподавания на юридическом факультете императорского Московского университета на 1915 - 1916 академический год. М., 1915. С. 1 - 16.

В конце XIX - начале XX в. происходило изменение и дополнение учебного плана. В итоге к 1910 г. в учебном плане фигурировали следующие предметы: церковное право, римское право, гражданское право, уголовное право, государственное право, гражданское судопроизводство, уголовное судопроизводство, энциклопедия права, история русского права, торговое право, судоустройство, международное право, судебная медицина, токсикология, политическая экономия, финансовое право, полицейское право, история вероисповеданий, история философии, законы о крестьянах, практика гражданского судопроизводства, статистика, финляндское законодательство, история русской литературы, русская история, логика и психология <11>.

<11> См.: Соболевский В.И. Императорское училище правоведения в 1885 - 1910 гг. СПб., 1910. С. 54.

Как видим, несмотря на включение в программу обучения некоторых теоретических курсов, общая направленность подготовки юристов в Училище мало поменялась. Сохранился практический характер обучения, которое старались приспособить к потребностям определенного круга государственных учреждений.

Подводя итог изложенному, следует подчеркнуть, что в 1863 - 1884 гг. наблюдается переход к фундаментальной модели юридического образования. Указанный период стал временем апробации фундаментальной модели в ее радикальном варианте. Господствовал императив юридического знания как такового и его ценности безотносительно к практической пользе и прикладному применению. Однако это входило в противоречие с социальными условиями, потребностями общества и государства.

1884 - 1917 гг. - переход к модели умеренного утилитаризма в университетском юридическом образовании. Устав 1884 г., просуществовавший до 1917 г., на наш взгляд, нивелировал некоторые крайности предыдущего университетского закона и вполне может быть признан оптимально сочетающим как фундаментальность подготовки, так и профессиональную ориентированность.

Наряду с университетами в России сформировался сегмент специальных учебных заведений, имевших профессионально-ориентированные программы. Это предопределило достаточно быстрое и органичное внедрение в их учебный процесс практических занятий, специальных курсов - другими словами, всего того, что в тот период характеризовало специальное юридическое образование. Однако воздействие ряда причин обусловило тенденцию усиления научной составляющей обучения, чтобы таким образом приблизить образование к стандартам университета.

В настоящее время рост числа вузов, осуществляющих подготовку по юридическим специальностям, объективно связан с общим ростом количества высших учебных заведений в нашей стране, которое за период с 1990 по 2008 гг. увеличилось в 2 раза.

В настоящее время в Российской Федерации юридическим специальностям обучаются примерно 12% всех получающих высшее образование. При этом численность студентов, обучающихся по юридическим специальностям, каждый год растет.

Суммируя доступные данные, можно сделать вывод о том, что за последние 20 лет в России количество юристов на душу населения стало в 5 раз больше, чем в СССР. При этом доля юристов по отношению к общей численности населения Российской Федерации в 2 - 2,5 раза превышает аналогичный показатель по наиболее "юристообеспеченным" странам.

Несмотря на различия в цифрах статистики, общая тенденция очевидна: в течение последних пяти лет российская система высшего образования ежегодно выпускает более 150 тыс. молодых специалистов в сфере юриспруденции.

При этом согласно оценкам Росстата в настоящее время из примерно 1,5 млн. граждан, имеющих высшее юридическое образование, по специальности работают не более 50% (730,1 тыс. человек), при этом пятая часть из них работает в Москве и примерно 6,3% - в Санкт-Петербурге <12>.

<12> См.: Аналитическая записка "Повышение качества высшего юридического образования: пора от слов переходить к делу". Комиссия по общественной оценке качества высшего юридического образования Ассоциации юристов России. М., 2009.

Опираясь на вышеизложенное, представляется необходимым принятие ряда первоочередных мер по повышению современного качества высшего юридического образования.

Прежде всего необходимо усилить общественный контроль государственной аккредитации юридических вузов, магистерских программ, аспирантур (например, путем включения в состав государственных комиссий экспертов по рекомендации УМО или профессионального сообщества, обеспечения подотчетности экспертов, участвующих в работе государственных комиссий по аккредитации, рекомендовавшим их органам профессионального сообщества и др.).

Создать систему общественной оценки качества юридического образования (установить процедуры проведения общественной оценки и разработать согласованные критерии качества юридического образования и деятельности организаций, предоставляющих услуги в этой сфере).

Повысить требования к качеству знаний и личностной мотивации абитуриентов, поступающих на юридические специальности. Разработать эффективную систему текущего контроля качества знаний учащихся юридических вузов.

В качестве первого шага целесообразно резко ограничить возможности для предоставления некачественных юридических услуг, сделать этот вид "образовательного бизнеса" непривлекательным для непрофильных вузов.