Мудрый Юрист

Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России

Васильев Ф.П., ведущий научный сотрудник НЦ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член РАЮН.

Дугенец А.С., заместитель начальника ВНИИ МВД России, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

Яковлев В.А., начальник Управления по делам соотечественников ФМС России.

В целях обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и впредь до принятия соответствующих Федеральных законов Указом Президента России от 19 июля 2004 г. N 928 утверждено Положение о Федеральной миграционной службе. Этим документом директору ФМС России разрешено иметь 6 заместителей директора, в том числе одного первого заместителя, а также до 16 управлений по основным направлениям деятельности Службы.

Становление самостоятельного федерального органа исполнительной власти (ФОИВ) завершилось в 2008 г.

Директором ФМС России решены организационные, материально-технические и иные вопросы, связанные с образованием ФМС и формированием ее территориальных органов; определены порядок взаимодействия с МВД России, а также полномочия директора ФМС в сфере миграции.

В рамках президентских поручений МВД России проведены переговоры с Армянской, Киргизской, Латвийской, Таджикистанской и Туркменистанской сторонами о преобразовании представительств МВД России по делам миграции в указанных государствах в представительства ФМС и по достижении договоренности оформлены необходимые документы. Эти процессы в 2010 г. были проведены в Абхазии и Осетии.

В соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе ФМС России является ФОИВ, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Она подведомственна Министерству внутренних дел РФ.

Основными задачами ФМС являются: реализация общей стратегии государственной политики; совершенствование нормативно-правового регулирования; производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ <1>; осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ <2>; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в России; осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в России; осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в России <3>; разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства <4>; осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Россию и трудоустройства граждан России за пределами страны; управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

<1> См.: Административный регламент исполнения ФМС России государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве РФ, утвержденный Приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. N 64.
<2> См.: Административный регламент предоставления ФМС России государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208.
<3> См.: Административный регламент по предоставлению ФМС России государственной услуги по осуществлению миграционного учета в РФ, утвержденный Приказом ФМС России от 6 июля 2009 г. N 159.
<4> См.: Административный регламент ФМС РФ по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев, утвержденный Приказом ФМС РФ от 20 декабря 2007 г. N 465. Дополнительно также см.: Административный регламент ФМС России по исполнению государственной функции по исполнению законодательства РФ о беженцах, утвержденный Приказом ФМС России от 5 декабря 2007 г. N 452; Административный регламент ФМС России по исполнению государственной функции по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденный Приказом ФМС России от 5 декабря 2007 г. N 451.

ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России, международными договорами РФ, актами МВД России по вопросам координации и контроля деятельности ФМС России, а также Положением о Федеральной миграционной службе. Свою деятельность осуществляет непосредственно и (или) через свои территориальные органы, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения.

Свою деятельность ФМС осуществляет во взаимодействии с другими ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В настоящее время ФМС России осуществляет следующие полномочия в сфере миграции:

<5> См.: Административный регламент исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденный Приказом МВД РФ и ФМС России от 19 мая 2009 г. N 385/117.
<6> См.: Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использования их труда, утвержденный Приказом МВД РФ и ФМС России от 30 апреля 2009 г. N 338/97.
<7> Дополнительно см.: Яковлев В.А. Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков: В 2 т. М.: Изд-во Международной организации по миграции, 2009.
<8> См.: Административный регламент предоставления ФМС России, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в области содействия занятости населения, Росморречфлотом и Росрыболовством государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденный Приказом ФМС России, Минздравсоцразвития РФ, Минтранса РФ и Госкомрыболовства от 11 января 2008 г. N 1/4/1/2.

Организует и осуществляет: выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Россию; определение наличия гражданства России у лиц, проживающих в России; принятие от лиц, проживающих в России, заявлений по вопросам гражданства РФ; проверку фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах; направление Президенту России заявлений по вопросам гражданства РФ, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления, документы и материалы; исполнение принятых Президентом России решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, проживающих в России; рассмотрение заявлений по вопросам гражданства РФ, поданных лицами, проживающими в России, принятие решений по вопросам гражданства РФ в упрощенном порядке; ведение учета лиц, в отношении которых уполномоченным ФОИВ или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства; оформление гражданства РФ; отмену решений по вопросам гражданства РФ; выдачу и замену гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность <9>; регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, а также регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания; оформление и выдачу паспортов и иных документов гражданам РФ для выезда (въезда) из России <10>; учет выданных паспортов гражданина РФ; оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Россию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц <11>; реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; проставление отметки о запрещении въезда в Россию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства; проведение государственной дактилоскопической регистрации; производство по делам об административных правонарушениях; представление в судах интересов Президента и Правительства России и МВД России, а также защиту в судах интересов ФМС России <12>; проведение федеральных государственных статистических наблюдений, а также представление предложений по совершенствованию форм этих наблюдений; информационное и правовое обеспечение деятельности ФМС России, ее территориальных органов, загранаппарата, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений <13>; миграционный учет и контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета; формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, а также своевременное внесение в нее необходимых сведений в полном объеме <14>.

<9> См.: Административный регламент ФМС России по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ, утвержденный Приказом ФМС России от 7 декабря 2009 г. N 339.
<10> См.: Административный регламент ФМС России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ за пределами территории РФ, и по исполнению государственной функции по их учету, утвержденный Приказом ФМС России от 3 февраля 2010 г. N 26.
<11> См.: Административный регламент ФМС России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденный Приказом ФМС России от 6 июня 2008 г. N 142.
<12> См.: Положение о порядке представления интересов ФМС России в судах, рассмотрения исполнительных документов и судебных запросов, утвержденное Приказом ФМС России от 28 июня 2007 г. N 138.
<13> Согласно Постановлению Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 186 в ведении ФМС России находится центральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России.
<14> О мерах по защите информации в системе ФМС России см. Приказ ФМС России от 14 марта 2007 г. N 48.

Организует: выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в России <15>; выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ <16>; учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в России; учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в России; проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в России; учет и фотографирование иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче либо принимаемых в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии; временное размещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в России.

<15> См.: Административный регламент по предоставлению ФМС России государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в РФ, утвержденный Приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. N 40.
<16> См.: Административный регламент по предоставлению ФМС России государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ, утвержденный Приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. N 41.

ФМС России также принимает решения: о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в России; о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в России или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство; о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами России <17>; о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы России <18>; о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в России, а также об установлении запрета на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства; о приеме граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства и о передаче иностранных граждан и лиц без гражданства на основании международных договоров РФ о реадмиссии;

<17> См.: Административный регламент ФМС России исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами Российской Федерации, утвержденный Приказом ФМС России от 17 октября 2007 г. N 269.
<18> См.: Наставление по организации деятельности МВД России, ФМС и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, утвержденное Приказом МВД РФ и Федеральной миграционной службы от 12 октября 2009 г. N 758/240.
<19> См.: Административный регламент исполнения ФМС России государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы, утвержденный Приказом ФМС РФ от 29 октября 2007 г. N 422.<20> См.: Административный регламент ФМС России по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан, утвержденный Приказом ФМС России от 8 июня 2009 г. N 138.<21> Об организации и проведении инспектирования и контрольных проверок деятельности территориальных органов ФМС России см.: Приказ ФМС России от 29 января 2007 г. N 19.<22> См.: Положение о государственной информационной системе миграционного учета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. N 94.<23> См.: Положение о размещении государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд ФМС России, утвержденное Приказом ФМС России от 10 июня 2008 г. N 154.<24> См.: Положение о Центральном архиве ФМС России, утвержденное Приказом ФМС России от 14 августа 2009 г. N 198.<25> См.: Перечень должностей сотрудников органов внутренних дел, прикомандированных к ФМС России, федеральных государственных гражданских служащих и работников структурных подразделений по защите государственной тайны в ФМС России, утвержденный Приказом ФМС России от 11 сентября 2007 г. N 200.
<26> Так, Указом Президента России от 6 октября 2004 г. N 1285 ФМС России переданы функции специального представителя Президента РФ и аппарата - представительства полномочного представителя Президента РФ по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта по обеспечению законных прав граждан, пострадавших в результате осетино-ингушского конфликта 1992 г.; получателя средств, выделяемых из федерального бюджета на осуществление мероприятий по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта; по контролю за расходованием указанных средств.
<27> См.: Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими центрального аппарата ФМС России, ее территориальных органов и представительств ФМС России за рубежом, утвержденные Приказом ФМС России от 14 февраля 2008 г. N 26.

ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право:

  1. организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора;
  2. осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство;
  3. запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по миграционным вопросам;
  4. привлекать для выработки решений научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;
  5. образовывать самостоятельно и совместно с другими ФОИВ совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения миграционных вопросов;
  6. заключать гражданско-правовые договоры.

ФМС России разрабатывает и представляет Президенту и в Правительство России проекты ФКЗ, федеральных законов, актов Президента и Правительства России, подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента или Правительства России, с последующим уведомлением МВД России. Принимает ведомственные нормативные правовые акты.

Организация деятельности в условиях прохождения реформы и противостояния коррупции. ФМС России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства России. Он несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФМС России полномочий и имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом по представлению Председателя Правительства России. Количество заместителей директора устанавливается Президентом России.

Директор:

  1. вносит Президенту и в Правительство России проекты законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, предложения о заключении международных договоров РФ с последующим уведомлением Министра внутренних дел РФ; информирует Президента и Правительство России о реализации государственной политики в сфере миграции;
  2. издает нормативные правовые акты ФМС России, в том числе с руководителями других ФОИВ; заключает международные договоры межведомственного характера;
  3. отменяет противоречащие Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым актам РФ, нормативным правовым актам ФМС России решения должностных лиц территориальных органов ФМС России, а также решения должностных лиц иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений, если другой порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом. Направляет работу по противостоянию коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействию коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460;
  4. образовывает территориальные органы ФМС России, а также иные входящие в систему ФМС России организации и подразделения, осуществляет их реорганизацию и ликвидацию; определяет порядок образования и ликвидации временных структур в системе ФМС России;
  5. вносит в Правительство для последующего представления Президенту России предложения о предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников центрального аппарата ФМС России, ее территориальных органов, загранаппарата, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений; в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета в части, касающейся финансирования ФМС России;
  6. распределяет обязанности между своими заместителями.

Директор ФМС России представляет Министру внутренних дел РФ: проект положения о ФМС России; предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда сотрудников центрального аппарата ФМС России, ее территориальных органов, загранаппарата, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений; предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей директора, а также о назначении на должность и освобождении от должности, замещение которых предусмотрено лицами высшего начсостава ОВД РФ; представления о присвоении специальных званий высшего начсостава ОВД РФ сотрудникам, а также классных чинов лицам, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей и главной групп в системе ФМС России; ежегодный план и основные показатели деятельности ФМС России, а также отчет об исполнении плана; доклад о результатах деятельности ФМС России по реализации законодательства РФ;

  1. назначает и освобождает от должности руководителей территориальных органов ФМС России, их заместителей, других сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ФМС России, ее территориальных органов, загранаппарата;
  2. решает в соответствии с законодательством РФ о государственной службе и трудовым законодательством РФ вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в ФМС России;
  3. утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата ФМС России и ее территориальных органов, штатное расписание загранаппарата ФМС России; фонд оплаты труда сотрудников, федеральных государственных служащих и работников системы ФМС России; смету расходов на содержание сотрудников, федеральных государственных служащих и работников ФМС России, включая смету расходов на содержание ее загранаппарата; положение о коллегии ФМС России и состав коллегии ФМС России; положения о структурных подразделениях центрального аппарата ФМС России; положения о ведомственных наградах, нагрудных знаках и почетных грамотах ФМС России, а также их описание. Учреждает ведомственные награды, нагрудные знаки и почетные грамоты ФМС России для награждения сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ФМС России, а также лиц, оказывающих содействие ФМС России в решении возложенных на нее задач;
  4. подписывает международные договоры РФ межведомственного характера по миграционным вопросам;
  5. издает приказы и распоряжения;
  6. утверждает уставы входящих в систему ФМС России организаций, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей, заключает, изменяет и расторгает трудовые договоры (контракты) с ними;
  7. организует работу центрального аппарата ФМС России и утверждает правила внутреннего трудового распорядка;
  8. определяет перечень (номенклатуру) должностей в ФМС России, ее территориальных органах, загранаппарате, а также в иных входящих в систему ФМС России организациях и подразделениях;
  9. присваивает сотрудникам ФМС России специальные звания начальствующего состава органов внутренних дел;
  10. присваивает федеральным государственным служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп в системе ФМС России, соответствующие классные чины;
  11. имеет наградной и подарочный фонды, в том числе фонд огнестрельного и холодного оружия, для награждения сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ФМС России, а также лиц, оказывающих содействие ФМС России в решении возложенных на нее задач;
  12. является распорядителем денежных средств, получаемых ФМС России из федерального бюджета, распределяет средства, поступающие из иных источников финансирования;
  13. осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством.

В ФМС России образуется коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, представителя руководства МВД России, а также других лиц.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата ФМС России, ее территориальных органов, загранаппарата и иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом.