Мудрый Юрист

О проблемах правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса *

<*> Truncevskij Yu.V. On problems of legal regulation of interrelations of state and business.

Трунцевский Юрий Владимирович, профессор кафедры "Анализ рисков и экономическая безопасность" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Проблемы взаимоотношений государства с бизнесом связаны с чрезмерным контролем и иными административными барьерами для функционирования современного бизнеса. Объективная потребность в проведении комплексного исследования правового обеспечения современных взаимоотношений государства и бизнеса требует скорейшей выработки научно-практических рекомендаций для Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов - с другой, в целях повышения качества правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса.

Ключевые слова: контроль, надзор, административный регламент, организация внутреннего контроля, соблюдение государственных нормативов и стандартов, деятельность хозяйствующего субъекта, законодательство, малый (средний) бизнес.

The problems of interrelations of state and business are connected with an excessive control and other administrative barriers for functioning of contemporary business. The objective need for conducting complex research of legal ensuring contemporary interrelations of state and business requires the fastest elaboration of scientific-practice recommendations for the Government of the Russian Federation and federal agencies of executive power on the one hand and economic subjects on the other for the purposes of improvement of quality of legal regulation of interrelation of the state and business.

Key words: control, supervision, administrative regalement, organization of internal control, observance of state normatives and standards, activity of economic subject, legislation, small (middle) business.

Современный финансово-экономический кризис потребовал от руководства страны решительных шагов по модернизации всех сторон социально-экономической жизни. Одной из важнейших задач здесь является выстраивание принципиально новых взаимоотношений между государством и бизнесом. Государственная политика сегодня нацелена на создание благоприятных условий для развития бизнеса в интересах человека и страны в целом посредством устранения административных барьеров, снятия неоправданных ограничений, исключения избыточного регулирования, пресечения конфликтов интересов при осуществлении органами власти контрольно-надзорных и разрешительных полномочий.

Взаимоотношения государства и бизнеса должны строиться на базовом принципе социального партнерства, где бизнес и власть в равной мере выступают субъектами социальной ответственности. Следует активнее внедрять во взаимоотношения государства и бизнеса формы не прямого администрирования (чрезмерных проверок), а корпоративного самоконтроля, который при должном осуществлении способен сформировать доверие общества к бизнесу и государства к результатам деятельности хозяйствующих субъектов.

Соблюдение именно этих принципов взаимоотношений в наибольшей мере содействует экономическому росту и успеху в интересах общества, государства и бизнеса. Добиться позитивных результатов на этом пути невозможно без совершенствования нормативной правовой базы, на основе комплексного анализа действующего законодательства, регламентирующего деятельность контрольных органов государства и хозяйствующих субъектов.

В настоящее время требуется формирование четких правил взаимоотношений государства и бизнеса, для чего следует создать адекватную, отвечающую потребностям времени правовую основу таких взаимоотношений. В целях недопущения установления чрезмерного контроля и иных административных барьеров для функционирования современного бизнеса необходимо закрепить строгий регламент, несоблюдение норм которого должно влечь за собой ответственность для чиновников. Требования к регламентированному поведению чиновников - это установление оснований проверок хозяйствующих субъектов, полномочия проверяющих, формы контроля, оценка результатов и проверка порядка устранения недостатков. Одновременно снижение интенсивности государственного контроля предполагает формирование в хозяйствующих субъектах эффективной системы внутреннего контроля, обеспечивающей неуклонное исполнение государственных нормативов и стандартов в интересах общества и граждан. Единые правила организации и осуществления такого контроля целесообразно закрепить в соответствующем типовом положении.

Таким образом, существует объективная потребность в проведении комплексного исследования правового обеспечения современных взаимоотношений государства и бизнеса, позволяющего выработать четкие научно-практические рекомендации для Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, и хозяйствующих субъектов - с другой. При этом необходимо учитывать, что с данной позиции изучения взаимоотношений государства и бизнеса не проводилось.

Необходимо совершенствование правовой регламентации взаимоотношений государства и бизнеса на современном этапе.

Раскрывая теоретико-методологические и правовые основы взаимоотношений государства и малого бизнеса, можно выделить основания классификации и виды административных барьеров: 1) административные барьеры, возникающие в связи с несовершенством законодательства, - "плохие" законы (слабая понятийная проработка нормативных положений, противоречия с другими нормативными актами, правовые пробелы, большое количество отсылочных и бланкетных норм); 2) административные барьеры, возникающие в связи со злоупотреблением или превышением своих полномочий должностными лицами при исполнении "хороших" законов; 3) административные барьеры, возникающие при отсутствии либо избыточности административных процедур в сфере предпринимательской деятельности.

Основные функции государственного управления, при реализации которых существуют и возникают административные барьеры, заключаются в следующем:

В целях создания добросовестной конкуренции между субъектами хозяйственной деятельности необходимо внести дополнения и изменения в содержание Программы развития конкуренции в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р, направленные на ликвидацию и снижение административных барьеров в экономике, в том числе: меры по совершенствованию системы лицензирования отдельных видов деятельности; замена обязательной сертификации ряда услуг декларированием соответствия; замена государственного контроля качества соответствующей деятельностью субъектов рынка - лабораторий, исследовательских и испытательных центров, аккредитованных в органах исполнительной власти; сокращение количества унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями; расширение применения электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами; внедрение в органах государственной власти процедуры экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных правовых актов, направленной на уменьшение риска их негативного влияния на конкуренцию, и другие.

Анализ современного состояния правового регулирования государственной контрольно-надзорной деятельности и мер по его совершенствованию позволил сделать вывод о неэффективном регулировании сферы предпринимательства, что на настоящее время является одним из существенных препятствий для развития малого и среднего бизнеса.

Требуется тщательный целенаправленный анализ состояния действующего законодательства по вопросу, насколько оно позволит модернизировать действующую систему контроля (надзора) и решить такие проблемы, как дублирование функций, в том числе ведомствами федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований и необоснованность вмешательства в их деятельность.

При этом следует выделить ряд проблем, негативно отражающихся на взаимоотношениях государства и малого бизнеса, которые следует преодолевать в ходе модернизации отношений власти и бизнеса на современном этапе:

К основным направлениям защиты прав хозяйствующих субъектов в сфере взаимоотношений государства и бизнеса можно отнести следующие:

В сложившейся ситуации в качестве базовой меры модернизации форм и процесса взаимодействия федеральных органов исполнительной власти необходима работа по созданию Модельного административного регламента исполнения федеральным органом исполнительной власти государственной функции по осуществлению контроля и надзора. Подобный документ должен быть утвержден постановлением Правительства Российской Федерации и рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления для использования в нормотворчестве в указанной сфере. Сегодня региональные и муниципальные органы, как правило, разрабатывают свои административные регламенты в отсутствие каких бы то ни было обязательных требований. В связи с этим качество многих таких документов не может быть признано удовлетворительным.

Административный регламент исполнения федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора должен устанавливать сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Фактическими результатами исполнения государственной функции по осуществлению контроля и надзора должны являться:

Конечными результатами исполнения такой государственной функции предлагается считать следующее:

а) обеспечение исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

б) повышение состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства и других охраняемых объектов от актов незаконного вмешательства (противоправных посягательств);

в) выявление, пресечение и предупреждение правонарушений;

г) выявление и устранение обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений в установленной сфере контроля (надзора);

д) иные конечные результаты.

Исследование проблем организации внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта позволило выделить основные причины нарушений государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта: ошибки персонала (персональные), систем (информационные); пожары, наводнения и ущерб от других физических факторов (внешние - форс-мажор); мошенничество и другие преступные действия (криминал) как персонала, так и с участием третьих лиц.

Можно предположить, что эффективность осуществления внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта определяется возможностью избежать появления опасного для организации уровня риска при полном соблюдении сторонами предпринимательских отношений, действующих законодательных и нормативных актов, внутренних документов и процедур компании.

Первым шагом к управлению риском соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта является саморегуляция. Важность управления этим риском увеличивается с помощью одной из внутренних ролей регулятора (руководства фирмы), заключающейся в проверке саморегуляции у фирмы.

Целями внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта являются:

Задачами внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта предлагается считать следующие: получение оперативных и объективных сведений о состоянии уровня правового поведения организации; выявление и анализ правонарушений, ошибок; качественная и количественная оценка (измерение); установление взаимосвязей между отдельными нарушениями государственных нормативов и стандартов с целью оценки воздействия мероприятий, планируемых для их ограничения; создание системы внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта, разработанного под него программного обеспечения для анализа и управления рисками.

Методы внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта могут быть определены в виде: выработки рекомендаций правового характера по вопросам деятельности хозяйствующего субъекта; качественной оценки правовых ошибок и правонарушений; учета положений внутренних документов компании и требований законодательства при внедрении новых технологий и условий осуществления финансовых операций и других сделок, иных инноваций и технологий; контроль со стороны уполномоченных подразделений и должностных лиц за соблюдением структурными подразделениями и служащими компании законодательства.

С целью управления и внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов хозяйствующим субъектом может быть предложена модель организационных мероприятий:

Результатом внутреннего контроля соблюдения государственных нормативов и стандартов хозяйствующим субъектом является объективный и достоверный отчет о деятельности компании, позволяющий заинтересованному лицу - заказчику (проверяющему) принять взвешенное решение.

Типовое положение об организации и осуществлении внутреннего контроля за соблюдением государственных нормативов и стандартов в деятельности хозяйствующего субъекта может включать следующие разделы.

Глава 1 "Общие положения", в которой отражено, на основе каких нормативных правовых актов основывается внутренний контроль хозяйствующего субъекта (Конституция Российской Федерации, федеральные законы - Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (в ред. от 28.12.2010) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2011) <1>; от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <2>; от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" <3>; от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <4> и др. в зависимости от сферы деятельности организации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации); термины и определения (внутренний контроль в организации; система внутреннего контроля; внутренний контроль; служба внутреннего контроля; рабочая группа уполномоченных лиц; контрольная среда; контроль предварительный; контроль текущий; контроль последующий; конфликт интересов; мониторинг внутреннего контроля; объекты внутреннего контроля организации; подразделение; политика управления рисками; процесс (процедура); риск; руководство организации).

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
<2> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.
<3> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.
<4> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Глава 2 "Основные цели, задачи и организация внутреннего контроля в организации", содержащая: цели внутреннего контроля; формы внутреннего контроля; задачи; принципы; ответственность руководителей; уровни внутреннего контроля.

Глава 3 "Организация и порядок осуществления внутреннего контроля в подразделении организации", содержащая: функции руководителя подразделения организации, организующего внутренний контроль; информационные системы и технические средства телекоммуникации (должны обеспечивать возможность сбора, ввода, обработки данных из внутренних и внешних источников, анализа и хранения, составления требуемых отчетов и их передачи соответствующим субъектам внутреннего контроля и иным установленным пользователям); контроль информационных систем и технических средств телекоммуникации; мониторинг внутреннего контроля; объем и частота периодических проверок (ревизий); субъекты внутреннего контроля; решения по устранению выявленных недостатков и совершенствованию внутреннего контроля; порядок оценки службой внутреннего контроля организации состояния внутреннего контроля.

На основе проведенного комплексного экономико-правового и управленческого анализа форм и процесса взаимоотношений государства и бизнеса должны быть разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере взаимоотношений государства и малого (среднего) бизнеса, направленные в первую очередь на внесение изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты:

и другие.

Таким образом, оптимизация системы государственного управления и повышения эффективности взаимодействия власти и бизнеса осложнена рядом проблем:

  1. унифицировать процесс реализации государственными органами контрольно-надзорных функций;
  2. улучшить качество правового регулирования государственного контроля в сфере малого бизнеса;
  3. повысить эффективность деятельности хозяйствующих субъектов по соблюдению государственных нормативов и стандартов.

Значимость проведенной научно-исследовательской работы состоит в инновационном характере подготовленных научно-практических рекомендаций, позволяющих повысить качество правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса.