Мудрый Юрист

К вопросу об устройстве вспомогательных органов общей компетенции при главе государства

Петровский Д.Н., аспирант кафедры конституционного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Под вспомогательными органами при главе государства понимаются государственные органы, которые в установленном порядке образуются и действуют при главе государства, обеспечивая реализацию его полномочий. Признаком таких органов является отсутствие у них права издания от своего имени общеобязательных нормативно-правовых актов. Такие органы существуют как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.

По направленности их деятельности различаются вспомогательные органы общей и специальной компетенции. К первым относятся те органы, деятельность которых служит воплощению всех или большей части полномочий главы государства. Ко вторым - обеспечивающие деятельность главы государства в какой-либо одной или нескольких связанных между собой областях управления. Как правило, вспомогательные органы представляют собой коллективные образования. В то же время, исходя из общих подходов к управлению, число ключевых должностных лиц вспомогательного органа обычно невелико.

Обстоятельства, влияющие на устройство вспомогательных органов при главе государства общей компетенции, можно подразделить на объективные - обусловленные внешней для главы государства средой (правовой, политической, экономической и т.д.) и субъективные - связанные с личностью главы государства, его взглядами и предпочтениями.

Среди объективных обстоятельств можно выделить такие: 1) использование определенного способа построения вспомогательных органов, предусмотренного положениями Основного закона государства; 2) обеспечение контроля главы государства над возглавляемой им системой вспомогательных органов; 3) обеспечение многообразия источников сведений главы государства.

К субъективным обстоятельствам можно отнести следующие: 1) наличие лично-доверительных отношений между главой государства и руководителем (руководителями) вспомогательных органов при главе государства; 2) авторитет руководителя (руководителей) вспомогательных органов; 3) желание главы государства создать альтернативный центр принятия решений при невозможности в силу ряда причин упразднения или изменения старых структур.

Сочетание названных обстоятельств предопределяет, какое влияние будут оказывать вспомогательные органы на принимаемые главой государства решения, будут ли они работать в соответствии со своим основным предназначением или выйдут из определенных для них рамок и - вместе с расширением своего влияния - начнут оказывать отрицательное воздействие на государство, служить которому они призваны <*>.

<*> См. об этом, например: Игнатьев А.А. Пятьдесят лет в строю. М., 1986; Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962 - 1986 гг.). М., 1997.

Обычно право на создание вспомогательных органов, определение их устройства и подбор должностных лиц признается за главой государства. Так, в Конституциях Казахстана (п. 7, 19, 20 ст. 44), Украины 1996 г. (п. 28 ст. 106), Беларуси (п. 5 ст. 84), Польши (ст. 135, 143) установлено право главы государства на создание вспомогательных органов. Например, согласно Конституции Беларуси Президент Беларуси (п. 5 ст. 84) "образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь... а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте". Схожие положения содержатся и во многих других основных законах. Вместе с тем вспомогательные органы общей компетенции при главе государства могут даже не упоминаться в основных законах.

Способы устройства вспомогательных органов можно рассматривать с разных сторон. Можно подразделить способы построения вспомогательных органов при главе государства в зависимости от степени обособленности их подразделений. Так, вспомогательный орган общей компетенции может существовать в единственном числе, объединяя в своем составе все подразделения и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства в порядке исполнения обязанностей основной государственной службы. Примером служит Администрация Президента Российской Федерации, в которую в качестве структурного подразделения входит в том числе аппарат Совета Безопасности. Другая модель предполагает, что существуют два и более вспомогательных органа, полномочия которых в той или иной степени пересекаются. Здесь можно привести исторический пример - в Российской империи одновременно существовали Императорский Двор и Министерства Императорского Двора <*>.

<*> См.: Волков Н.Е. Двор русских императоров в его прошлом и настоящем / Гос. публ. ист. б-ка России. М., 2001. С. 37 - 39, 41 - 42.

Можно также рассмотреть существующие способы устройства вспомогательных органов с точки зрения потоков данных, предопределяющих решения главы государства, между главой государства и его вспомогательными органами (ключевыми должностными лицами вспомогательных органов при главе государства). С этой точки зрения можно выделить три способа, каждый из которых имеет свои сильные и слабые стороны.

Первый способ построения вспомогательных органов общей компетенции предполагает наличие лица, которому глава государства доверяет принятие решения о доступе к нему людей и сведений. Достоинством этого способа является существенное уменьшение затрат времени и сил главы государства, отсутствие необходимости тратить их на разрешение споров и разногласий по отдельным вопросам внутри вспомогательных органов, ухода от ответственности под предлогом отнесения какого-либо вопроса к полномочиям другого лица, борьбы за близость к главе государства. Недостатками данного способа являются наличие у главы государства только одного источника сведений и как следствие этого - наличие единственной точки зрения по вопросам, требующим решения. Также велика опасность злоупотреблений со стороны доверенного лица главы государства.

Описанный способ устройства вспомогательных органов может успешно применяться в случаях, когда доверенный человек первого лица сочетает в себе высокую одаренность, наличие соответствующих знаний, навыков и работоспособности со столь же высокими нравственными качествами и личной преданностью главе государства.

При втором способе более двух лиц имеют равный доступ к главе государства. Данный способ в значительной степени исключает негласные противоправные соглашения между этими лицами. С точки зрения получения сведений из различных источников и возможностей доступа к главе государства не только представителей его ближайшего окружения, но и других лиц, данный способ предоставляет наибольшие возможности. Но это может обернуться длительными и бесплодными спорами внутри вспомогательных органов при главе государства, своекорыстной борьбой соперничающих лиц, когда силы главы государства будут уходить не на решение задач, вытекающих из его основных обязанностей, а на наведение более или менее приемлемого порядка в своем окружении. Плодотворной такая система может оказаться, если люди, возглавляющие равноправные подразделения вспомогательного органа, будут обладать общностью целей и навыками совместной работы, чувством ответственности не только за порученный участок работы, но и за дело в целом, способностью выслушать и понять чужую точку зрения, развитым мышлением и способностью донести свои мысли до окружающих, в том числе до лиц, не являющихся знатоками рассматриваемого вопроса.

Третий способ устройства вспомогательных органов, при котором два лица имеют одинаковый допуск к главе государства, является промежуточным между первым и вторым. В зависимости от сложившихся обстоятельств при предпочтении этого способа могут проявляться достоинства и недостатки первого и второго способов. Особая опасность третьего способа состоит в возможности негласных договоренностей в корыстных целях между двумя носителями очень широких возможностей во вспомогательном органе. Успешное использование данного способа связано с таким подбором двух основных помощников главы государства, который бы исключил такие договоренности между ними.

Из рассмотрения перечисленных способов устройства вспомогательных органов видно, что ни один из них не является наилучшим безотносительно к условиям его применения. Выбор того или иного способа зависит как от личных предпочтений главы государства, так и от складывающейся обстановки, расклада сил в его окружении. На выбор одного из названных способов может повлиять стремление главы государства создать видимость многообразия источников принятия решений, которое может быть обусловлено внешним воздействием, в частности давлением общественного мнения.

Способы устройства вспомогательных органов при главе государства тесно связаны с предпосылками обеспечения стоящих перед ними задач. Среди таких предпосылок следует выделить правовые и внеправовые, взяв за основу их содержание, то есть к правовым можно отнести предпосылки, закрепленные в правовых предписаниях, а к внеправовым - не закрепленные в таковых, но не противоречащие общим требованиям права.

К правовым предпосылкам можно отнести следующие: 1) оформление решений вспомогательных органов актами органов государственной власти, в том числе актами главы государства; 2) включение в состав вспомогательных органов представителей органов государственной власти и реализация через них решений вспомогательных органов; 3) полномочия вспомогательных органов действовать от имени главы государства внутри государства и на международной арене; 4) присвоение работникам вспомогательных органов высших званий и чинов по гражданской, военной и специальной службе; 5) наделение вспомогательных органов и их представителей правом визирования документов, адресованных главе государства; 6) наличие у вспомогательных органов права проведения проверок и мониторинга от имени главы государства; 7) подготовка и проведение назначений в государственные органы (органы государственной власти и вспомогательные органы) через вспомогательные органы при главе государства; 8) институционализированное повышенное материально-техническое обеспечение вспомогательных органов; 9) наделение вспомогательных органов при главе государства статусно-символическими (формальными) преимуществами (использование бланков, флагов, гербов, специального транспорта и т.д.); 10) полномочия по получению данных от всех ведомств, которые обязаны предоставлять сведения главе государства.

Внеправовыми являются следующие предпосылки: 1) назначение во вспомогательные органы лиц, обладающих особым авторитетом в отдельных социальных группах или в обществе в целом; 2) возможности для быстрого изменения устройства вспомогательных органов при главе государства в зависимости от потребностей сложившейся обстановки; 3) наличие у вспомогательных органов постоянной связи с главой государства; 4) широкое использование лучших научных кадров, частных консультантов, независимых исследовательских коллективов <*>; 5) придание работникам вспомогательных органов статуса фактической неприкосновенности с помощью отдельной (занимающейся только вопросами безопасности главы государства) либо общей спецслужбы.

<*> См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х - начало 1990-х гг.). Н. Новгород, 1998. С. 23 - 24.

Для устройства вспомогательных органов и решения ими своих задач немалое значение имеют применяемые к ним меры ответственности за последствия их деятельности. При этом особенностью ответственности вспомогательных органов является то, что они обычно не только не несут юридической ответственности за принимаемые ими решения, но и политическая ответственность для них наступает в редких случаях. Это связано как с тем, что их решения оформляются, обнародуются и проводятся в жизнь актами органов государственной власти, так и с тем, что сами решения часто носят общий характер и конкретизируются в актах других государственных органов. Очень сложно определить, было ли в действительности то или иное решение вспомогательного органа неверным, и привлечь к ответственности за такое решение. Всегда можно утверждать, что решение было правильным, но его ненадлежащее исполнение привело к отрицательным последствиям. Кроме того, почти всегда существует орган государственной власти, который юридически отвечает за область, в которой принято решение. Поэтому и легче, и кажется целесообразным привлечение к ответственности данного органа государственной власти, а не вспомогательного органа, оказавшего влияние на принятие решения. То, что отказ от учета мнения вспомогательного органа при главе государства не всегда представляется возможным по не закрепленным в писаных источниках права положениям, часто ускользает от внимания.

Одним из возможных выходов из описанного положения является придание должностным лицам вспомогательного органа при главе государства двойного статуса - служащих как этого органа, так и соответствующего органа государственной власти. В этом случае как служащие вспомогательного органа они не будут привлекаться к ответственности, но будут нести таковую как должностные лица органа государственной власти. Отчасти подобный опыт существует во Франции, которая близка Российской Федерации по форме правления. Там большая часть служащих вспомогательных органов при главе государства находится в особом правовом положении, так как они по-прежнему числятся и получают денежное содержание в тех учреждениях, где служили раньше. В действительности служащие Елисейского дворца там не работают, но одновременно официально не направлены в какие-либо другие службы. Они направлены по воле главы государства их учреждением на работу во вспомогательный орган. Их право на выплаты по окончании службы, выслуга лет и т.п. исчисляются так, как если бы они без перерыва работали в направившем их учреждении. Вспомогательный орган при главе государства, в котором работает служащий, доплачивает ему к основной заработной плате определенную (сравнительно небольшую по размеру) добавку.

Служащими вспомогательных органов при главе государства во Франции (около 500 человек) являются как гражданские, так и военные лица. Никакой нормативно-правовой акт не закрепляет устройство Елисейского дворца, и оно поэтому может меняться (что неоднократно имело место в действительности) по устному указанию главы государства. Также отсутствует и другая официальная документация о работе служащих и о самих служащих Елисейского дворца, устройстве вспомогательных органов, их численности, оплате труда служащих и т.п.

Генеральным секретариатом Президента Франции руководит генеральный секретарь. Он возглавляет весь аппарат Елисейского дворца (официального местопребывания главы государства). Генеральный секретарь является близким доверенным лицом главы государства. В его обязанности входит взаимодействие с правительством и парламентом, обеспечение связей с различными службами, управленцами в различных областях государственной и общественной жизни, а также со средствами массовой информации. Он сообщает главе государства значимые сведения, готовит решения и следит за их выполнением. Генеральный секретарь является одним из ближайших сотрудников главы государства. Он тесно связан и взаимодействует с 20 техническими советниками и чиновниками по особым поручениям. Вспомогательным органом, занимающимся личным обеспечением главы государства во Франции, является Кабинет под руководством директора, который занимается внутренней жизнью Елисейского дворца, почтой, приемами, встречами, переездами и т.д. Вспомогательные органы при Президенте Франции оказывают значительное воздействие на выработку и проведение государственной политики. Они во многом действуют не только вместе, но и наряду с правительством. В то же время численность вспомогательных органов при французском главе государства сравнительно невелика и насчитывает гораздо меньшее число служащих, чем, например, исполнительное управление Президента (ИУП) в США.

В Соединенных Штатах вспомогательный орган при главе государства современного вида появился только в 1939 г., когда создается ИУП. Устройство ИУП закрепляется организационными планами главы государства или его распоряжениями. Каждый новый глава государства обычно меняет число и полномочия отдельных служб ИУП. Исполнительное управление включает в свой состав несколько основных подразделений и значительное число помощников. В настоящее время ИУП включает не только разнообразные службы Белого дома, которые возглавляются руководителем администрации, но и многочисленные советы и бюро, большинство из которых обладают не меньшим влиянием, чем соответствующие министерства. Среди них самыми известными являются Совет национальной безопасности, рассматривающий ключевые вопросы внешней и военной политики США и обеспечивающий выполнение главой государства своих обязанностей в данных областях <*>, и административно-бюджетное управление, занимающееся среди прочего подготовкой предложений по бюджету. В числе служб исполнительного управления президента находится и Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Часть подразделений ИУП не занимается непосредственно обеспечением деятельности главы государства. Среди них можно выделить Совет по качеству окружающей среды и Управление по науке и технике. Значительное число подразделений выполняют обеспечительные обязанности - Служба Белого дома, Административно-бюджетное управление, Совет экономических консультантов и др. Служащие Белого дома назначаются главой государства самостоятельно. Но известны случаи, когда резкое неприятие со стороны законодателей заставляло служащих, занимающих руководящие должности во вспомогательном органе, уходить в отставку.

<*> См.: Иванов Ю.А. Совет Национальной Безопасности США // http://www.iskran.ru/russ/works99/ivanov.html.

Представляется целесообразным более подробно остановиться на устройстве Администрации Президента Российской Федерации <*>. Множество стоящих перед главой государства задач, большой объем его работы, потребность в надзоре за исполнением решений и другие обстоятельства создают предпосылки для существования отдельного органа, создающего условия для воплощения в жизнь президентом его полномочий. Таким обеспечивающим ведомством является Администрация Президента Российской Федерации, общим руководством которой занимается глава государства, а за непосредственное управление отвечает Руководитель Администрации.

<*> Здесь и далее при отсутствии специальных оговорок информация об Администрации Президента Российской Федерации взята с официального сайта Президента Российской Федерации www.kremlin.ru.

Впервые Администрация Президента была создана на основании Указа Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. "Об Администрации Президента РСФСР". За время работы этого вспомогательного органа его устройство и состав много раз менялись. Решения по этим вопросам глава государства принимает самостоятельно.

Администрация Президента занимается обеспечением деятельности главы государства и создает условия для принятия и исполнения его решений. Она наблюдает и проверяет исполнение и воплощение действующего законодательства и решений главы государства, а также представляет ему доклады по данным вопросам <*>.

<*> См.: Козлова Е.И. Президент Российской Федерации: порядок избрания, конституционно-правовой статус, полномочия / Предисл. О.Е. Кутафина. М., 2004.

Существующее устройство вспомогательного органа при главе государства в Российской Федерации утверждено Указом от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" <*> (с изменениями, внесенными Указом от 22 февраля 2005 г. N 198 <**>). Непосредственно направляет работу вспомогательного органа общей компетенции Руководитель Администрации, то есть существует должностное лицо, занимающее положение единственного прямого посредника между главой государства и теми, с кем Президент взаимодействует.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 13. Ст. 1188.
<**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 9. Ст. 709.

Согласно Указу у Руководителя Администрации два заместителя, то есть на следующем уровне устройства вспомогательного органа работают два служащих, обладающих равным доступом, но уже к Руководителю Администрации. Высокопоставленными служащими вспомогательного органа являются помимо них пресс-секретарь Президента, руководитель протокола главы государства, помощники и советники, полномочные представители Президента в органах государственной власти, уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, руководители самостоятельных подразделений Администрации.

В число самостоятельных подразделений Администрации входят 13 управлений, Референтура Президента, Канцелярия Президента. Аппарат Совета Безопасности также входит в состав вспомогательного органа при главе государства общей компетенции <*>. На Администрации лежит обязанность по обеспечению деятельности как Государственного совета, так и иных советов и комиссий при Президенте. В ней насчитывается около двух тысяч государственных служащих. Самыми крупными из подразделений вспомогательного органа при главе государства общей компетенции являются Контрольное, Государственно-правовое управления, Управление информационного и документационного обеспечения Президента. В каждом из них насчитывается по 150 - 200 государственных служащих. Примерно такое же количество сотрудников работают в аппарате Совета Безопасности. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в состав Администрации. Обеспечение их работы также является обязанностью вспомогательного органа при главе государства общей компетенции <**>.

<*> См.: Молчанов Н., Шаламберидзе Е. В интересах национальной безопасности (Стратегическое предвидение невозможно без качественной аналитики) // Военно-промышленный курьер. N 18 (35).
<**> См. об этом: Дзидзоев Р.М. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). Б.м., 2004.

Из вышесказанного видно, что в устройстве Администрации Президента Российской Федерации присутствуют черты всех способов устройства вспомогательных органов общей компетенции. С одной стороны, есть единоличный руководитель Администрации, имеющий особые отношения с Президентом и осуществляющий общее руководство Администрацией. С другой, на следующем уровне должностей вспомогательного органа у Руководителя Администрации есть два заместителя, обладающих равными правами, то есть здесь проявляется другой способ построения Администрации. Черты еще одного способа устройства вспомогательных органов при главе государства присутствуют на следующем уровне - уровне помощников Президента Российской Федерации и равных с ними по положению лиц. Таким образом, видно, что преобладает один из способов устройства Администрации Президента Российской Федерации, но присутствуют и черты двух других способов, что часто можно наблюдать и в других странах.