Мудрый Юрист

Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика

Добрынин Н.М., заместитель губернатора Ханты-Мансийского автономного округа, доктор юридических наук, профессор.

Современный этап развития отечественного федерализма характеризуется весьма высоким темпом его реформирования, нацеленного на построение зрелого гражданского общества с эффективно действующими институтами государственного управления (в том числе и регионального). Вместе с тем процесс этот в значительной мере осложняется пережитками и противоречиями предшествующего развития отношений между центром и регионами в Российской империи и Советском Союзе.

Исторически проявившаяся специфика развития государственного управления в России привела к тому, что реальные федеративные отношения в нашем государстве начали формироваться только после 1991 г., когда рухнул "фантомный" советский федерализм <*> и в обществе начала устанавливаться демократия, которая применительно к отношениям между центром и регионами неизбежно приводит к федерализму <**>. Благодаря этому государственной власти в процессе реформирования приходится преодолевать наследие периодов, когда реального федерализма не было, отказываться от устоявшихся стереотипов в региональной политике, от привычных методов централизованного управления.

<*> Понятие "фантомный федерализм" вводится автором для описания системы управления регионами, в которой формальное декларирование федеративных отношений на практике подменялось жестким централизмом, обеспеченным доминирующим положением Коммунистической партии Советского Союза в управленческой системе.
<**> Особенно это показательно для таких государств, как Российская Федерация, которая представляет собой сложную совокупность территорий с крайне разнородным национальным составом, климатическими и экономическими характеристиками.

Для адекватного осмысления всей сложности стоящей перед государством и обществом проблемы необходимо понимание системы государственного управления как целостного механизма, все составные элементы которого должны сосуществовать в гармонии и согласно взаимодействовать в процессе реального управления. Применительно к проблеме построения нового российского федерализма это означает, что деятельность институтов центральной и региональной власти должна соответствовать друг другу, а также тем взаимоотношениям, которые нормативно предписываются двум этим уровням власти.

Отсюда следует необходимость целостного реформирования всей системы государственного управления, одной из целей которого должно стать построение новой модели федеративных отношений в нашей стране. "Целостность реформирования" означает, что необходимо осуществлять любые преобразования структурного и функционального плана в системе государственного управления с учетом последующих преобразований остальных элементов системы.

В период "деволюционного федерализма" <*> существующие демократичные нормы взаимоотношений между центром и регионами не дополнялись приспособленными для таких отношений органами региональной и, самое главное, - федеральной власти, благодаря чему оказалось невозможным создание достаточной степени централизации государства и возникла проблема отсутствия "единого правового пространства". Преодоление этой проблемы в период "интеграционного федерализма" <**> вылилось в создание системы федеральных округов, что обеспечило должную степень согласованности внутри системы управления, в качестве издержки выступала частичная утрата субъектами Федерации самостоятельности в пользу "промежуточного" между центральным и региональным уровнями власти, который не предусмотрен Конституцией.

<*> Становление и расцвет деволюционного федерализма приходятся на 1991 - 1999 гг., он характеризовался высокой степенью самостоятельности субъектов и ограниченными прерогативами центра.
<**> Интеграционный федерализм начал формироваться в Российской Федерации с 2000 г. и еще далек от завершения.

Это показывает, что существовавшая до 2000 г. система центральных органов власти не могла обеспечить должного контроля за функционированием региональной власти (контроль этот был обеспечен ценой отступления от Конституции), а значит, проблема управления регионами из центра суть проблема всего правового пространства Российской Федерации, всей существующей системы государственного управления в стране.

Отсюда следует, что построение нового российского федерализма возможно только на базе решения еще более глобальной проблемы - реформирования государственного управления в Российской Федерации, которое в этом случае выступает необходимым условием для построения эффективного федерализма.

Автором неоднократно отмечалось, что Конституция Российской Федерации 1993 года нуждается в исправлении, что обусловлено обстоятельствами и временем, когда был разработан и принят этот документ. В этот период в России нарастали дезинтеграционные процессы, спровоцированные распадом Советского Союза, новый Основной Закон призван был затормозить их и положить начало восстановлению государственного единства. Поэтому административно-территориальный состав государства был зафиксирован на основании сложившихся реалий, многие из которых имели весьма сомнительную легитимность (например, большинство автономных областей самопроизвольно подняли свой ранг до уровня автономных республик и именно так были обозначены в Конституции). Отношения между федеральным центром и субъектами Федерации были построены на базе Федеративного договора и системы двусторонних договоров, распределение полномочий носило компромиссный характер, а некоторые проблемы были заморожены.

Для того момента времени принятие такой Конституции было весьма большим шагом вперед, но построенная на основании ее положений система управления ввиду компромиссного характера самой Конституции несла в себе значительные противоречие и недоработки.

Так, например, Конституция Российской Федерации одновременно провозглашает и принцип единства исполнительной власти (п. 3 ст. 5), и принцип независимости органов власти (в том числе и исполнительных) субъектов Федерации (ст. 73; п. 4 - 6 ст. 76; п. 1 ст. 77). Подобная коллизия сделала возможной неоднозначную трактовку Конституции по вопросу о том, насколько детально должно устанавливать федеральное законодательство "общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти".

По сути дела, новый этап реформирования системы государственного управления в стране, наступивший после "сентябрьских тезисов" Президента, связан с пересмотром сложившегося понимания степени вмешательства центральной власти в структуру и функционирование власти региональной, при этом в вопросе, являющемся для организации власти в регионе наиболее принципиальным, так как в конечном счете именно он определяет меру ответственности субъекта, наделенного полномочиями руководителя региона, перед населением.

В период интеграционного федерализма федеральной власти пришлось для формирования единого правового пространства и приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным осуществить ряд противоречащих Конституции 1993 г. действий.

Первым из них стало создание федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Подобные контрольные органы не были предусмотрены в Основном Законе, хотя необходимость подобного контроля очевидно следовала из интересов сохранения единства государства. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным говорить о том, что в федеральных округах сформировались полноценные органы исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти.

Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, "контроль за контролерами" по большей части остается умозрительным. Нынешний состав полномочных представителей, подобранных лично Президентом и поддерживающих его политику, гарантирует нас от проявлений "окружного сепаратизма", но формирование на уровне федерального округа самовоспроизводящейся властной элиты может быть крайне опасно для единства государства, вдвойне опаснее, чем возможный "региональный сепаратизм", так как округ, несомненно, является более самодостаточным квазигосударством, способным проводить самостоятельную политику и распоряжаться собственными ресурсами вне пределов Российской Федерации.

Вторым таким шагом стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон вступил в силу в декабре 2005 г. <*> Эта реформа стала возможна благодаря возможности неоднозначной трактовки положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения системы собственных органов власти. Расплывчатая формулировка "общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти" позволяет федеральной власти самой определять степень детальности этих принципов, в то время как та же Конституция постулирует самостоятельность региональных органов власти от федеральных в плане осуществления ими полномочий, относящихся к ведению субъекта Федерации, а также независимость исполнительной власти от законодательной.

<*> Строго говоря, в самом тексте Закона говорится о наделении полномочиями руководителя субъекта Федерации, что само по себе представляет собой юридический нонсенс. Полномочия руководителя субъекта Федерации являются принадлежностью должности субъекта Федерации, а поэтому автоматически передаются лицу, которое вступает в эту должность. Закон подразумевает отрыв полномочий от должности, вследствие чего избрание (назначение) на должность подменяется пресловутым наделением полномочиями. Не совсем понятно, каким образом такое наделение полномочиями обосновывает последующее вступление в должность и насколько легитимно само такое вступление в должность, которое в таком качестве не обозначено в базовом документе, определяющем новый порядок прихода к власти.

Указанный порядок приведения к власти руководителей субъектов Федерации противоречит одновременно обоим этим принципам. С одной стороны, очевидно, что "общие принципы организации" не могут противоречить Конституции, а должны формироваться на ее основании. Руководитель региона, предлагаемый и отстраняемый по представлению Президента, самим порядком своего вхождения в должность не может обладать самостоятельностью в осуществлении собственных полномочий субъекта, ибо он вообще не является самостоятельной фигурой.

С другой стороны, избрание законодательным органом региона главы региона противоречит принципу разделения властей, и эта проблема весьма основательна, так как принцип разделения властей является одним из фундаментальных конституционных принципов. Преодоление этой проблемы не может быть осуществлено в рамках действующей Конституции. Правовая практика применения норм действующего Основного Закона показывает, что они содержат много технических противоречий, допускают многозначную трактовку, что подрывает единство правового пространства Российской Федерации.

Для преодоления подобного состояния необходима концептуальная реформа государственного управления, охватывающая все его области. Эффективное функционирование государственного управления, обеспечение его системности и целостности предполагает наличие прямых вертикальных связей, которые, собственного говоря, и обеспечивают единство системы государственного управления <*>.

<*> Атаманчук Г.Н. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. С. 145 - 146.

Обязательность наличия в государстве прямых вертикальных связей, уравновешенных обратными и горизонтальными взаимосвязями, формирует проблему ограничений вертикального управляющего воздействия для достижения равновесия системы. Подобные ограничения полагаются сложной диалектикой типичного и уникального в государственном управлении. Типичное представляет собой общее качество элементов, входящих в состав системы, которое вместе с тем вовсе не должно проявляться в идентичности поведения этих элементов.

Одной из главных проблем системы государственного управления на современном этапе, и эта проблема была унаследована нашим государством от его исторических предшественников, было преобладание типичного над уникальным, а прямых вертикальных связей над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями. В итоге сложилось управление, характерными чертами которого были "единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм" <*>. Подобное состояние крайне негативно воздействовало на государство, делая его неустойчивым и не способным к динамическому развитию. Всякое развитие осуществлялось посредством революций "сверху" или "снизу", а ослабление верховной власти приводило к полной государственной дестабилизации, примерами чего могут служить феодальная раздробленность, Смута, "эпоха дворцовых переворотов" и Гражданская война 1917 - 1920 гг.

<*> Там же.

Подобная неравновесность приводит к неспособности системы государственного управления реагировать на внешние и внутренние вызовы, что включает самоорганизационные механизмы внутри самого общества, приводит к мощным потрясениям, посредством которых общество реагирует на вызовы, преодолевая сопротивление консервативной системы государственного управления. Использование морового опыта построения равновесных систем государственного управления подразумевает "признание системы государственного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному саморазвитию" <*>.

<*> Атаманчук Г.Н. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. С. 157.

Законы кибернетики требуют для успешного управления, чтобы управляющая система обладала не меньшим разнообразием, чем управляемая, а так как искусственные системы обладают заведомо меньшим разнообразием, чем естественные, то возникает необходимость упрощения реальной действительности для того, чтобы приобрести возможность управлять ею <*>. Подобное ограничение делает невозможным эффективное управление системой, ориентированное на полное преобладание прямых вертикальных связей, так как в рамках данного управления, осуществляемого при полном доминировании одного-единственного управляющего субъекта, упрощение действительного объекта управления, неизбежно происходящее в рамках любого управления, самым фатальным образом влияет на эффективность управляющей системы.

<*> Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2003. С. 176.

Это подразумевает необходимость признания "принципа необходимого разнообразия" в управлении, который становится особенно актуальным в настоящее время. Современное государство лишь условно может быть признано самодостаточным, волящим политическим субъектом, так как оно зависимо от процессов, происходящих в мире, и не может игнорировать систему международных отношений. В то же время государство зависимо и от собственных граждан, и если оно не будет пользоваться их доверием, то возможность достижения им целей государственной политики окажется достаточно ограничена.

В системе государственного управления фундаментальное значение имеет тот факт, что принятие политических решений обусловлено конкуренцией различных групп влияния и политических элит в органах власти, а потому управленческая деятельность в каждой из фаз исходно тяготеет к несогласованности. Каждый из политических субъектов склонен воспринимать лишь те факты, которые значимы для него, склонен оценивать их с точки зрения своих собственных интересов и выбирать решение, которое выгодно прежде всего ему. В условиях, когда целый ряд политических субъектов одновременно пытается в соответствии с этим повлиять на одно и то же решение, процесс принятия решений начинает приобретать стихийный характер. Преодоление этой стихийности возможно только на пути создания условий, обеспечивающих согласованность принятия решений, к ним относится четкое разграничение полномочий между органами власти и существование строгой формализованной процедуры.

Государство, действующее в сложных условиях внешнего взаимодействия с другими государствами и международными организациями, а также внутреннего взаимодействия различных составных частей общества и самого государства, оказывается перед необходимостью гибко реагировать на изменение и внешних, и внутренних условий, адекватно реагируя на получаемую информацию. В этом заключены свойственные для него "тенденции активного социально-производственного приспособления" <*>. В этом отношении государство является открытой системой.

<*> Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. М.: Издательство "Экзамен", 2004. С. 63.

В настоящее время в мире происходит постепенная эволюция систем государственного управления, связанная с эволюцией общества. Наиболее важные ее тенденции охватывают все государства и существующие в них органы государственной власти. Это связано с глобализацией современного общества, при котором критерии эффективности зачастую являются определяющими не только внутри государства, но и четко обозначают его место и роль в мировом сообществе.

На данном историческом этапе можно утверждать, что только системное понимание сути государственного управления и практическая реализация этой системности на практике способны привести к построению эффективной модели организации государственного управления, а значит, и к эффективному федерализму.