Мудрый Юрист

Решения совета безопасности Российской Федерации: понятие, правовая природа, виды и юридическая сила

Барышникова В.В., аспирантка Юридического института Томского государственного университета.

Совет Безопасности России является вспомогательным органом в системе президентской власти (п. "ж" ст. 83 Конституции Российской Федерации). Его деятельность направлена на реализацию Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий <*>.

<*> См.: пп. 1 п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2392.

На заседаниях и оперативных совещаниях Совет Безопасности рассматривает обширный круг вопросов. Результатом проделанной Советом работы является его решение, которое оформляется протоколом заседания либо оперативного совещания и утверждается Председателем Совета Безопасности.

Решение Совета Безопасности может быть принято в трех формах. Во-первых, окончательное, в том случае, когда оно утверждено Председателем <*>, во-вторых, в виде предложения, проекта акта Президента, и в-третьих, в виде заключения на проекты решений федеральных органов государственной власти либо (и) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности <**>.

<*> Например: 1) решение Совета Безопасности Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. "Об итогах работы государственной комиссии по расследованию причин резкой дестабилизации финансового рынка" // Российская газета. 1994. 9 ноября; 2) решение Совета Безопасности Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. "О мерах по предотвращению негативных тенденций в развитии платных медицинских услуг" // Здравоохранение. 2002. N 9.
<**> См.: пп. 18 п. 16 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации.

Решения первого вида являются следствием изучения Советом Безопасности конкретной проблемы в сфере обеспечения национальной безопасности, например дестабилизация финансового рынка, предотвращение негативных тенденций в развитии платных медицинских услуг. В них зафиксирован ход рассмотрения этой проблемы (заслушивается и обсуждается доклад о ней), дан ее анализ и сделаны предложения органам государственной власти по устранению негативных последствий и принятию необходимых мер. Такие решения являются рекомендацией (пожеланием, предложением) органам государственной власти <*>. Предусмотренное в решениях указание о контроле за их исполнением аппаратом Совета Безопасности <**> не подкрепляется специальной нормой об ответственности за невыполнение предложенных действий. Выполнение решения обеспечивается авторитетом и властью главы государства, в реализации полномочий которого участвует Совет.

<*> Например, в упомянутом решении от 2 ноября 1994 г. "Об итогах работы государственной комиссии по расследованию причин резкой дестабилизации финансового рынка" Совет Безопасности обращается к Правительству Российской Федерации, Центральному банку России, Минэкономики России и Госналогслужбе.
<**> См.: пп. 19 п. 4 Положения об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. N 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2392.

Ко второму виду решений Совета Безопасности относятся его предложения, проекты актов Президента Российской Федерации. Они являются рекомендациями Президенту. Совет осуществляет подготовку актов Президента по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Для реализации решений этого вида Президент может издавать указы, распоряжения, давать поручения, включать выводы решения в свое ежегодное послание Федеральному Собранию Российской Федерации в части вопросов, касающихся обеспечения национальной безопасности. Решение Совета Безопасности может лечь в основу проекта бюджетного послания Президента в части, касающейся экономической безопасности страны, проекта федерального закона, который Президент вправе внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы.

Таким образом, проекты актов Президента Российской Федерации, предложенные Советом Безопасности, носят, как и первая группа решений Совета, рекомендательный для Президента характер. Они могут стать общеобязательными лишь после их реализации Президентом.

Достаточно большое количество решений Совета Безопасности второго вида были реализованы Президентом Российской Федерации путем издания указов. Таким образом, были утверждены:

  1. Концепция национальной безопасности Российской Федерации <*>.
<*> См.: Указы Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 и от 10 января 2000 г. N 24 // Российская газета. 1997. 26 декабря; Российская газета. 2000. 18 января.

Этот документ определен как система взглядов на обеспечение в России безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В ней сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. В научной литературе сложились четкие представления о ее юридической природе и силе. Концепцию определяют как базовый, программный политический документ общенационального значения, который, с одной стороны, является идейной основой всего процесса государственного строительства, включая сферу национальной безопасности, а с другой - выполняет роль политической платформы для создания сбалансированной, рациональной и отвечающей требованиям времени системы обеспечения национальной безопасности. На базе этой Концепции должны разрабатываться частные доктрины, стратегии, основы политики <*>.

<*> См.: Митюков М.А. Об основных положениях Концепции национальной безопасности и механизме ее законодательного обеспечения // Аналитический вестник. Вып 11. Серия 11. Оборона и безопасность. М.: Аналитическое управление экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации. 1997. С. 14; Булавин В.И. Национальная безопасность современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 1999. С. 4.

С момента утверждения Концепции национальной безопасности прошло почти восемь лет. За это время отчетливо обозначилось то позитивное влияние, которое она оказала на построение нормативно-правового механизма, служащего обеспечением национальной безопасности. Однако Концепция национальной безопасности имеет некоторое несовершенство, о котором шла речь в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Совет Федерации отметил следующие негативные моменты, свойственные сейчас Концепции национальной безопасности. Это ее декларативность, отсутствие правовых механизмов реализации; несвоевременная актуализация ввиду постоянно меняющейся международной и внутриполитической ситуации; существенные отличия этого документа от разработанных впоследствии доктрин, частных концепций, стратегий, основ политики по различным направлениям национальной безопасности.

В докладе также было отмечено, что содержательное понимание целей, приоритетов, направлений, подходов, механизмов реализации государственной политики в сфере национальной безопасности существенно изменилось, и необходимо разработать новый документ, который бы определял долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные цели, приоритеты, задачи и механизмы реализации государственной политики в области защиты национальных интересов, противодействия вызовам и угрозам национальной безопасности на основе всестороннего анализа реального состояния Российской Федерации.

  1. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации <*> определяется как система современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений. Это политический документ, который рассматривает государственную безопасность в качестве элемента национальной безопасности. Сфера действия Концепции распространяется на отношения органов государственной власти в обеспечении единства и целостности России, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. N 909 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 3010.
  1. Военная доктрина Российской Федерации <*> является составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности России <**>.
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 17. Ст. 1852.
<**> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова и др. М.: Юристъ, 2002. С. 614; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. 2-е изд. доп. и перераб. М.: Юрайт, 2002. С. 615 - 616 (авт. ком. Г.В. Васильева).

В ней конкретизируются установки Концепции национальной безопасности применительно к военной сфере. Как и названные выше акты, военная доктрина является политическим документом.

  1. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации <*>.
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. N 608 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 18. Ст. 2117.

Этот политический документ был ориентирован на реализацию осуществляемых в Российской Федерации экономических преобразований в течение трех-пяти лет с момента его одобрения Президентом России в 1996 г. Государственная стратегия определялась как составная часть национальной безопасности Российской Федерации. Она развивала и конкретизировала соответствующие положения Концепции национальной безопасности с учетом национальных интересов в области экономики.

  1. Основные положения региональной политики в Российской Федерации <*>.
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 803 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2756.

Этот документ, как и вышеперечисленные, носит политический характер и развивает Концепцию национальной безопасности (хотя она была утверждена позже Основных положений региональной политики в России). Основные положения представляют систему взглядов на цели и задачи органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Помимо вышеперечисленных актов Президентом на основе решений Совета Безопасности утверждены:

  1. Концепция внешней политики Российской Федерации - документ о системе взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России <*>.
<*> Утверждена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.
  1. Основы пограничной политики Российской Федерации <*>.
<*> Утверждены Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г. // Российская газета. 1996. 6 ноября.

Основы являются составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых взглядов на цель, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации пограничной политики Российской Федерации.

  1. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу <*>.
<*> Утверждены Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г. N Пр-576 // Официально документ опубликован не был (см.: Информационно-правовая база "КонсультантПлюс").

Этот документ представляет собой систему взглядов на важнейшие направления государственной политики в области развития науки и технологий, цель, задачи и пути их реализации, а также систему экономических и иных мер, стимулирующих научную и научно-техническую деятельность. В нем весьма детально определяется механизм реализации основ политики.

  1. Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу определяют цель, основные принципы, приоритетные направления, задачи и меры государственной поддержки в области обеспечения химической и биологической безопасности личности, общества и государства, а также механизмы и этапы реализации государственной политики в этой области <*>.
<*> Утверждены Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. N Пр-2194 // Официально документ опубликован не был (см.: Информационно-правовая база "КонсультантПлюс").
  1. Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу определяют цель, приоритетные направления, основные принципы и задачи государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности России, а также направления программно-целевого планирования и управления в этой области <*>. В Основах указывается их поэтапная реализация, руководство которой осуществляет Президент.
<*> Утверждены Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г. N Пр-2196 // Официально документ опубликован не был (см.: Информационно-правовая база "КонсультантПлюс").
  1. Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года является основополагающим документом, определяющим государственную политику Российской Федерации в области морской деятельности - национальную морскую политику России <*>.
<*> Утверждена Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 г. N Пр-1387 // Официально документ опубликован не был (см.: Информационно-правовая база "КонсультантПлюс").

Применительно к морской деятельности доктрина развивает положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Концепции внешней политики Российской Федерации, Военной доктрины Российской Федерации, Концепции судоходной политики Российской Федерации, Основ политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2010 г. и других нормативных правовых актов Российской Федерации. Морская доктрина является политико-юридическим документом, обязательным для исполнительной власти, Администрации Президента, Совета Безопасности, Вооруженных Сил.

  1. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности России и развивает положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере <*>.
<*> Утверждена Президентом Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 // Российская газета. 2000. 28 сентября.

Анализ всех частных концепций, доктрин, основ политики, разработанных Советом Безопасности, позволяет выделить следующие характерные для них общие моменты:

а) правовой основой для них являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, международные договоры, соглашения и конвенции, участницей которых является Россия, иные нормативно-правовые акты;

б) они признаются, как правило, составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации, разработанной Советом Безопасности и утвержденной указом Президента;

в) многие из них представляют собой программные документы для органов государственной власти в определенных сферах развития, тесно связанных с обеспечением национальной безопасности. В частности, это характерно для доктрин и основ политики.

Все эти документы определяются как система взглядов на определенные аспекты в обеспечении национальной безопасности. На наш взгляд, необходимо провести разграничение этих терминов. Л.Г. Ивашов предлагает Концепцию национальной безопасности рассматривать не как официальный документ, а как совокупность взглядов, суждений, положений и принципов; доктрину национальной безопасности рассматривать как официальный документ, содержащий общие подходы к обеспечению безопасности Российской Федерации, сферы ответственности и задачи государственных органов в этой области на базе этой доктрины. Он считает, что нужно разработать частные доктрины безопасности (военной, информационной, экономической и так далее), которые будут носить формализованный характер, принять стратегию национальной безопасности России на конкретный период времени <*>. Эти предложения заслуживают внимания и частично реализованы, хотя и не вносят ясности в разграничение терминов "концепция", "доктрина", "стратегия".

<*> См.: Ивашов Л.Г. Россия или Московия?: Геополитическое измерение национальной безопасности России. М.: Изд-во "Эксмо", 2002. С. 402 - 403.

Если обратиться к их толкованию, то можно заметить следующие различия:

  1. концепция - система взглядов на что-нибудь, основная мысль <*>;
<*> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов. Екатеринбург: Урал-Советы (Весть), 1994. С. 252.
  1. стратегия - искусство руководства общественной, политической борьбой <*>;
<*> См.: Там же. С. 671.
  1. доктрина - учение, научная теория <*>.
<*> См.: Там же. С. 148.

Для устранения противоречий в употреблении терминов необходимо в качестве названия базового документа оставить концепцию либо выбрать стратегию. Положения базового документа будут развиваться в основах политики.

Ко второму виду решений Совета Безопасности также относятся те решения, которые впоследствии используются как основа того или иного законопроекта. Так, законопроект "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <*> был разработан по инициативе секретаря Совета Безопасности Российской Федерации <**>. Его подготовкой занимались рабочие органы Совета Безопасности: Межведомственная комиссия по конституционной безопасности и Межведомственная комиссия Совета по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3534.
<**> См.: Сенаторов Ю. Президент опоздал к защите свидетелей. Соответствующий думский проект поступил раньше // Коммерсантъ. 2003. 20 марта.

К третьему виду решений Совета Безопасности Российской Федерации относятся заключения на проекты актов федеральных органов государственной власти либо (и) органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности. Одним из примеров этого вида решений является заключение Совета Безопасности на развитие положений Стратегии военного строительства на длительную перспективу до 2015 г. <*> В настоящее время этот документ не принят, но Министерством обороны Российской Федерации на базе вышеназванного решения Совета Безопасности разработана Программа перевода Вооруженных Сил к межведомственной унифицированной системе технического обеспечения <**>.

<*> Вопрос о состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития был рассмотрен Советом Безопасности на заседании 11 августа 2000 г. (см.: Выступление В. Путина на плановом заседании Совета Безопасности Российской Федерации // http://www.kremlin.ru/text/appears/2000/08/28827.html).
<**> См.: Сирык В. Ответы Министра обороны РФ С.Б. Иванова на вопросы журнала "VIP-Premier" (см.: МО РФ в ГИС Интернет).

К этому виду решений также относятся проекты Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации <*> и Экологической доктрины <**>, утвержденные впоследствии Правительством России. Помимо этих документов Правительством разработана Стратегия социально-экономического развития России до 2010 года, первоначально проанализированная в Совете Безопасности <***>.

<*> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. N 196-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 8. Ст. 764.
<**> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.
<***> См.: разработан проект государственной стратегии экономической безопасности России до 2010 года // Аргументы и факты. 2002. 10 июня.

Третий вид решений Совета Безопасности носит рекомендательно-аналитический характер, касающийся законотворческой сферы. Он реализуется в определенной части в актах как законодательной, так и исполнительной власти.

Рассмотренные виды решений Совета Безопасности Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что они носят рекомендательный либо программный характер для субъектов, которым адресованы, и имеют огромное значение для позитивного развития законодательства Российского государства. На заседаниях Совета рассматриваются актуальные и нуждающиеся в разрешении вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, а в отдельных случаях перед Советом Безопасности, федеральными органами государственной власти могут ставиться задачи по рассмотрению и принятию решений в области обеспечения какого-либо сегмента национальной безопасности.