Мудрый Юрист

Устав организации договора о коллективной безопасности, структура органов, их полномочия и деятельность

О.Ж. Саматов, кандидат юридических наук, выпускник Дипломатической академии МИД России, докторант Института государства и права РАН.

Современное развитие сотрудничества детерминировано широчайшим спектром самых разных факторов, действующих в сфере международного общения и влияющих на характер отношений между государствами. Однако имеется одна область международных отношений, где сотрудничество имеет особо важное значение, - военно-политическая область. И это вполне закономерно, поскольку в названной сфере напрямую соприкасаются коренные интересы безопасности различных государств.

Важнейшим институтом поддержания международного мира служит система коллективной безопасности. С позиции международного права коллективная безопасность представляет собой совокупность совместных мероприятий государств и международных организаций, направленных на предотвращение и устранение угрозы международному миру и безопасности, а также пресечение актов агрессии и других нарушений мира. Юридическая система международной безопасности оформлена международными договорами. Различают всеобщую и региональные системы коллективной безопасности.

В Устав СНГ инкорпорированы положения о коллективной безопасности и о предотвращении конфликтов и разрешении споров, вытекающие из Договора о коллективной безопасности. Для государств - участников СНГ военно-политическое сотрудничество, в том числе в сфере обеспечения коллективной безопасности, является одной из приоритетных задач внешней политики в рамках совместной деятельности СНГ. Так, Республика Армения рассматривает свое участие в Организации Договора о коллективной безопасности (далее - Организация, ОДКБ) <1> в качестве одного из важнейших элементов обеспечения безопасности <2> страны. Кыргызская Республика <3> видит в нем главный стратегический приоритет на ближайшие годы. Для внешней политики Российской Федерации приоритетным направлением является обеспечение соответствия многостороннего и двустороннего сотрудничества с государствами - участниками СНГ задачам национальной безопасности <4>. Это еще раз подчеркнул Президент России В.В. Путин в своем ежегодном Послании в мае 2005 г., отметив, что содействие успешной кооперации в рамках Содружества является залогом совместных успехов и в развитии региональной безопасности, в борьбе с международным терроризмом <5>, и в стратегической сфере.

<1> См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ // Содружество. Минск, 1992. N 5. С. 170 - 172. Устав ОДКБ. Официальный Internet-сайт ОДКБ: http:// www. dkb.gov.ru. Договор о коллективной безопасности подписан: Республикой Армения; Республикой Казахстан; Кыргызской Республикой; Российской Федерацией; Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан. Позднее документ о присоединении к Договору подписан Азербайджанской Республикой (24 сентября 1993 г.) Республикой Грузия (9 декабря 1993 г.) Республикой Беларусь (31 декабря 1993 г.). В соответствии со ст. 11 Договор вступил в силу для Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Грузия, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан 20 апреля 1994 г. со сроком на пять лет. В 1999 г. по истечении срока действия Договора о коллективной безопасности, встал вопрос о его пролонгации.
<2> См.: Протокол о пролонгации Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1999 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. N 12. С. 9.
<3> Открытие российской военной базы в Канте(Кыргызстан) - это знаковое событие в поступательном развитии российско-киргизских отношений, в укреплении организации Договора о коллективной безопасности, в наращивании совместных усилий в борьбе с международным терроризмом в рамках СНГ.
<4> Во исполнение Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. главы государств СНГ 7 октября 2002 г. приняли Соглашение о правовом статусе Организации Договора о коллективной безопасности. См.: Бюллетень международных договоров. 2004. N 3. С. 10 - 17.
<5> См.: Хлестов О.Н. Глобализация и борьба с международным терроризмом // Юрист-международник. 2003. N 2. С. 24. Также см.: Каллиопи К. Куфа. Терроризм и права человека // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 61 - 69; Щинкарецкая Г.Г. Сотрудничество государств СНГ в борьбе против международного терроризма // Международное публичное и частное право. 2002. N 2(6). С. 2 - 5; Родионов К.С. Интерпол в борьбе с терроризмом // Международное публичное и частное право. 2002. N 2(6). С. 6 - 11.

Договор о коллективной безопасности (далее - Договор, ДКБ) <*> был подписан 15 мая 1992 г. на 5-летний срок с последующей пролонгацией. Весной 1999 г. (по истечении срока договора) отказались его пролонгировать: Азербайджан, Грузия и Узбекистан. На настоящий момент членами ОДКБ являются шесть государств: Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан.

<*> Бюллетень международных договоров. 2004. N 3. С. 3 - 9. Ратифицирован Федеральным Собранием (Федеральный закон от 26 мая 2003 г. N 56-ФЗ // БМД. 2003. N 7.). 2 декабря 2004 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию о предоставлении Организации Договора о коллективной безопасности статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН.

Договор был зарегистрирован 1 ноября 1995 г. в Секретариате Организации Объединенных Наций. На сессии Совета коллективной безопасности 2 апреля 1999 г. в Москве был подписан Протокол о его продлении, который был ратифицирован всеми указанными ранее государствами. Протоколом предусматривается автоматическое продление срока действия Договора на очередные пятилетние периоды.

7 октября 2002 г. президенты государств-участников ДКБ в Кишиневе подписали Устав Организации Договора о коллективной безопасности и Соглашение о правовом статусе Организации Договора о коллективной безопасности <*>.

<*> Устав ОДКБ и Соглашение о правовом статусе ОДКБ вступили в силу 18 сентября 2003 г., с даты сдачи депозитарию (Генеральному секретарю Организации) подписавшими его государствами последнего письменного уведомления о ратификации.

В соответствии с Договором государства-участники обеспечивают свою безопасность на коллективной основе. Так, в ст. 2 Договора говорится: "В случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников, либо угрозы международному миру и безопасности государства-участники будут незамедлительно ПРИВОДИТЬ В ДЕЙСТВИЕ МЕХАНИЗМ СОВМЕСТНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ С ЦЕЛЬЮ КООРДИНАЦИИ СВОИХ ПОЗИЦИЙ И ПРИНЯТИЯ МЕР ДЛЯ УСТРАНЕНИЯ ВОЗНИКШЕЙ УГРОЗЫ (выделено мной. - О.С.)".

Одновременно в ст. 4 Договора предусмотрено, что "в случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники ПРЕДОСТАВЯТ ЕМУ НЕОБХОДИМУЮ ПОМОЩЬ, ВКЛЮЧАЯ ВОЕННУЮ, А ТАКЖЕ ОКАЖУТ ПОДДЕРЖКУ (выделено мной. - О.С.) находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН".

В доктринальном плане ОДКБ выражает сугубо оборонительную направленность военной политики государств-участников при приоритете политических средств предотвращения и ликвидации военных конфликтов. По сути ОДКБ является, в первую очередь, фактором военно-политического сдерживания. Государства-участники Договора никого не рассматривают в качестве противника и выступают за взаимовыгодное сотрудничество со всеми государствами. Договор остается открытым для присоединения к нему других государств, разделяющих его цели и принципы.

Ключевая цель ОДКБ - совместными усилиями предотвратить, а в случае необходимости ликвидировать военную угрозу суверенитету и территориальной целостности государств-участников. Государства-участники достигли договоренности, что в целях противодействия новым вызовам и угрозам национальной, региональной и международной безопасности они будут активизировать деятельность на данном направлении, предпринимая конкретные действия, ориентированные на решительную борьбу с международным терроризмом.

Говоря об уставных органах, созданных в рамках ОДКБ, прежде всего необходимо сказать о Совете коллективной безопасности (далее - СКБ) - высшем органе Организации. СКБ рассматривает принципиальные вопросы деятельности Организации и принимает решения, направленные на осуществление ее целей и задач, а также обеспечивает координацию и совместную деятельность государств-членов для реализации указанных целей. В состав СКБ входят главы государств-членов. В период между сессиями СКБ вопросами координации взаимодействия государств-членов в реализации решений, принимаемых органами Организации, занимается Постоянный совет, который состоит из полномочных представителей, назначаемых государствами-членами.

Совет министров иностранных дел (далее - СМИД) - консультативный и исполнительный орган Организации в сфере координации взаимодействия государств-членов в области внешней политики.

Совет министров обороны (далее - СМО) - консультативный и исполнительный орган Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов в сфере военной политики, военного строительства и военно-технического сотрудничества.

Комитет секретарей советов безопасности (далее - КССБ) - консультативный и исполнительный орган Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов в области обеспечения их национальной безопасности.

Генеральный секретарь Организации является высшим административным должностным лицом Организации и осуществляет руководство Секретариатом Организации. Он назначается решением СКБ из числа граждан государств-членов и подотчетен СКБ.

Секретариат Организации - постоянно действующий рабочий орган Организации для осуществления организационного, информационного, аналитического и консультативного обеспечения деятельности органов Организации.

Объединенный штаб ОДКБ - постоянно действующий рабочий орган Организации и СМО ОДКБ, отвечающий за подготовку предложений и реализацию решений по военной составляющей ОДКБ.

Сущность и природа ДКБ, заложенные в нем принципы и формы регионального сотрудничества, а также обозначенные позиции предопределили реальную возможность для него стать составной частью системы общей и всеобъемлющей безопасности для Европы и Азии.

"В случае создания в Европе и Азии системы коллективной безопасности, - гласит статья 1 Договора, - и заключения с этой целью договоров о коллективной безопасности, к чему неуклонно будут стремиться договаривающиеся стороны, государства-участники вступят в незамедлительные консультации друг с другом с целью внесения необходимых изменений в настоящий Договор". Данный принципиальный момент подтверждается на постоянной основе в последующих документах ДКБ.

"Объединяя свои усилия в сфере коллективной безопасности, государства-участники видят создаваемую ими систему коллективной безопасности составной частью общеевропейской системы безопасности, а также частью возможной системы безопасности в Азии" (Декларация государств-участников Договора о коллективной безопасности).

На первоначальном этапе Договор способствовал созданию национальных вооруженных сил государств-участников, обеспечению адекватных внешних условий для их независимого государственного строительства.

Потенциал Договора был задействован осенью 1996 г., летом 1998 г. в связи с опасным развитием событий в Афганистане в непосредственной близости к границам центрально-азиатских государств - участников ДКБ для предотвращения попыток экстремистов дестабилизировать обстановку в названном регионе.

В 1999 и 2000 годах в результате оперативно осуществленных мер государствами - участниками ОДКБ была нейтрализована угроза, созданная широкомасштабными действиями вооруженных группировок международных террористов на юге Кыргызстана и в других районах Центральной Азии.

Руководящие деятели Таджикистана неоднократно подчеркивали важную военно-политическую роль ОДКБ в процессе достижения национального примирения. И в настоящий момент в рамках ОДКБ данной стране оказывается значительная политическая, военная и военно-техническая помощь.

18 сентября 2003 г. сотрудничество в рамках Договора было трансформировано в Международную региональную организацию, в контексте Главы VIII Устава ООН - Организацию Договора о коллективной безопасности.

Необходимо подчеркнуть, что ОДКБ является Евразийской не только в пространственно-географическом, но и в политико-правовом смысле. Это обусловлено универсальностью принципов и практических целей, а также прямым участием входящих в него государств в соответствующих европейских и азиатских структурах безопасности, в первую очередь ОБСЕ и "Шанхайской Организации Сотрудничества".

Решение, которое было принято главами государств-участников в мае 2002 г., о преобразовании Договора в международную региональную организацию было вызвано необходимостью адаптации Договора к динамике региональной и международной безопасности, противодействия новым вызовам и угрозам. Центральной задачей создаваемой Организации являются координация и углубление военно-политического взаимодействия, становление многосторонних структур и механизмов сотрудничества, призванных обеспечивать на коллективной основе национальную безопасность государств-участников, оказывать необходимую помощь (включая военную) государству-участнику, ставшему жертвой агрессии.

После вступления Договора в силу (в 1994 г.) был принят ряд важных международно-правовых документов, давших реальный импульс процессу военно-политической интеграции в различных сферах, входящих в его компетенцию.

Среди первых названных документов были принятые в 1995 г. "Декларация государств-участников ДКБ", "Концепция коллективной безопасности государств-участников ДКБ", документ об "Основных направлениях углубления военного сотрудничества". В том же году был принят План реализации Концепции коллективной безопасности и Основные направления углубления военного сотрудничества, которыми ставилась задача организации региональных систем коллективной безопасности. Утвержденный в 1999 г. План второго этапа формирования системы коллективной безопасности уже предусматривал формирование коалиционных (региональных) группировок войск (сил) на восточно-европейском, кавказском и центрально-азиатском направлениях.

Качественно новый этап в развитии Договора был открыт принятым СКБ в 2000 г. Меморандумом о повышении эффективности ДКБ и его адаптации к современной геополитической ситуации, реализация которого нацеливала Договор на отражение новых вызовов и угроз региональной и международной безопасности.

Тогда же были утверждены: Положение о порядке принятия и реализации коллективных решений на применение сил и средств системы коллективной безопасности, Модель региональной системы коллективной безопасности, Основные положения коалиционной стратегии, призванные сформировать организационно-правовую основу для деятельности ДКБ в сфере обеспечения (на коллективной основе) безопасности его государств-участников.

Принципиальное значение в этом плане имели подписанные в 2000 - 2001 гг. Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности, Протокол о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств-участников ДКБ.

Важным шагом на пути углубления военно-технического сотрудничества между государствами-участниками явилось подписание в 2000 г. Соглашения об основных принципах военно-технического сотрудничества (ВТС).

Логическим этапом в процессе формирования и развития военной составляющей ДКБ стало создание (по решению СКБ в 2001 г.) Коллективных сил быстрого развертывания Центрально-азиатского региона коллективной безопасности, которые в настоящий момент укомплектованы четырьмя батальонами из России, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана (по одному из каждого государства) общей численностью в 1500 человек (с органом военного управления).

Одновременно шло создание и совершенствование деятельности консультативных органов ДКБ - Советов министров иностранных дел и обороны, Комитета секретарей советов безопасности. Был создан Секретариат СКБ, налажен консультационный процесс как на уровне СКБ, СМИД и СМО, так и при участии заместителей министров иностранных дел и обороны, экспертов государств-участников, их Полномочных представителей при генеральном секретаре СКБ.

Таким образом, к 2002 г. Договор о коллективной безопасности в результате поступательного развития в его рамках интеграционных процессов стал де-факто региональной структурой международного сотрудничества по духу Главы VIII Устава ООН.

По итогам майского (2002 г.) решения СКБ о создании Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) уже 7 октября 2002 г. главы государств-участников подписали Устав и Соглашение о правовом статусе Организации.

Принципиальным моментом стало включение в Устав ОДКБ положения о том, что одной из основных целей Организации и направлений ее деятельности определяется координация и объединение усилий в борьбе с международным терроризмом и другими нетрадиционными угрозами безопасности. При этом было зафиксировано обязательство государств-членов согласовывать и координировать свои внешнеполитические позиции по международным и региональным проблемам безопасности.

Особо следует подчеркнуть, что в процессе своего развития повышаются ответственность и компетенция СМИД, СМО, КССБ, которые становятся не только консультативными, но и исполнительными органами. Повышению эффективности Организации служит создание при ОДКБ Постоянного Совета (в состав которого входят Полномочные представители, назначаемые государствами-членами), которому поручается координация взаимодействия государств-членов в реализации принимаемых в рамках Организации решений.

Необходимо подчеркнуть, что Устав ОДКБ предусматривает обязательность выполнения принимаемых решений и санкции за их невыполнение. Отдельным государствам или международным организациям предоставляется статус наблюдателя при ОДКБ.

На основе Устава ОДКБ и в его развитие были разработаны положения, регламентирующие деятельность Организации, в том числе об органах ОДКБ, по организационным и финансовым вопросам. Указанные положения были приняты на сессии СКБ в Душанбе 28 апреля 2003 г.

В целях активизации деятельности, направленной на укрепление военной составляющей Организации, был сформирован военно-штабной орган - Объединенный штаб ОДКБ.

Создание ОДКБ призвано стать важным политическим событием в жизни государств-участников Договора, содействуя укреплению их политического веса и позиций в международном сообществе, обеспечению стабильности и безопасности на международном и региональном уровнях.

"Некоторое чувство разочарования от того, что мы сразу не включили в Киргизии механизмы политического воздействия ОДКБ, безусловно есть - у нас были реальные рычаги воздействия на ситуацию. Но это не поздно сделать и завтра, и послезавтра", - заявил генеральный секретарь ОДКБ Н. Бордюжа в интервью специальному корреспонденту "Известий". На вопрос корреспондента: "Почему Аскар Акаев не воспользовался вашим предложением о помощи? И что конкретно предлагала ОДКБ?" Н. Бордюжа ответил: "За ситуацией в Киргизии мы наблюдали долго и внимательно, все происходящее в течение последних месяцев беспокоило. ОДКБ предлагал провести консультации всех представителей государств-членов ОДКБ, чтобы определить свои позиции и не допустить всплеска мародерства, бесчинств и грабежей" <*>.

<*> Известия. 2005. 29 марта.

21 марта Генеральный секретарь ОДКБ предлагал Аскару Акаеву оценить совместно ситуацию и выработать меры политического, а не силового воздействия для обеспечения безопасности государства и его граждан. Бывший президент Киргизии А. Акаев считал, что сможет мирными средствами, без помощи извне решить проблему. Согласись он на участие ОДКБ, это бы означало, что он "сам не может справиться с ситуацией в стране", что, конечно, для него неприятно. К тому же, название организации - Договор о коллективной безопасности - чисто эмоционально создает такое впечатление, что прорабатывается вопрос о силовом подавлении политических движений. А. Акаев накануне "кризиса" разговаривал не только с президентами государств - членов ОДКБ, но и с послами Европейского Союза и США. Некоторые СМИ и ряд политиков назвали эти революции "с опиумным привкусом и цвета черной ночи", когда мародеры выходят на работу.

Механизм ОДКБ как минимум два-три раза был предложен уже новому руководству Кыргызстана использовать площадку ОДКБ, где есть статья 2 Договора, которая предполагает в случае обострения ситуации в государствах немедленно задействовать механизм консультаций. Но пока эффективная координация отсутствует <*>.

<*> Там же.