Мудрый Юрист

Субъекты реализации правоохранительных функций в жилищной сфере

Позднякова Радмила Борисовна, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.

Субъектами механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения являются органы исполнительной власти, физические и юридические лица. В настоящей статье обосновывается необходимость распределения правоохранительных функций между указанными субъектами на непрерывные и дискретные (прерываемые).

Ключевые слова: право собственности, жилые помещения, функции субъектов, пользование жилыми помещениями, общее имущество многоквартирного дома.

Subjects of realization of law-enforcement functions in housing sphere

R.B. Pozdnyakova

The subjects of the mechanism of administrative and legal regulation of housing property protection are executive bodies, individuals and legal entities. In this article, the distribution of property rights protection functions among these subjects into the groups of discrete and continuous is substantiated.

Key words: ownership right, living accommodations, functions of subjects, use of living accommodations, joint property of block of flats.

На сегодняшний день в российском законодательстве наблюдается необоснованное ограничение административно-правового регулирования в жилищной сфере. Это, в свою очередь, снижает возможность полноценного функционирования институционального механизма - механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Данный механизм представляет собой устойчивую систему, состоящую из следующих элементов: нормы административного права, гарантирующие осуществление права собственности на жилые помещения; административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственности на жилые помещения; акты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещения; объект охраны - право собственности на жилые помещения; субъекты - органы исполнительной власти, физические и юридические лица <1>.

<1> См. подробнее: Позднякова Р.Б. Административно-правовое регулирование в области охраны права собственности на жилые помещения по законодательству России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15 - 17.

По своему содержанию действия указанных субъектов направлены непосредственно на обеспечение права собственности и права на жилище. Эти действия не носят единого характера и различаются с учетом вида собственности (государственной, муниципальной, частной и др.), а также по ее относимости к физическим и юридическим лицам. На наш взгляд, необходимо обосновать, что основным и обязательным субъектом в рассматриваемом механизме являются именно органы исполнительной власти, которые с позиций государства призваны обеспечивать и осуществлять охрану права собственности и права на жилище.

Комплексный анализ законодательства позволяет нам говорить о содержании данной охраны, включающей в себя следующие действия органов исполнительной власти: признание и подтверждение перехода прав собственности на жилые помещения (регистрация права); решение вопроса о возможности перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение; согласование переустройства и перепланировки жилого помещения; проведение открытого конкурса по отбору управляющей организации; признание жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным, подлежащим сносу или реконструкции; согласование с собственниками помещений в многоквартирном доме вопросов, относящихся к реализации права собственности на жилые помещения; определение состава общего имущества в многоквартирном доме.

Более того, в целях необходимого совершенствования правового регулирования к содержанию охраны права собственности на жилые помещения должны быть отнесены такие действия органов исполнительной власти, как: информирование собственников жилых помещений о дате проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации; сотрудничество (взаимодействие) с собственниками жилья и их объединениями. В свою очередь, собственники жилых помещений - физические и юридические лица как субъекты механизма должны своевременно и в полном объеме представлять уполномоченным на то органам, в соответствии с законом, необходимую документацию (информацию); соблюдать установленные в исследуемой сфере правила <2>.

<2> Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями: Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546; Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность: Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3680.

Так, в соответствии с Правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 <3>, собственник жилого помещения обязан обеспечивать его сохранность. Но Правила не раскрывают содержание данной обязанности, не определена она и другими нормативными актами. Однако непосредственная связь обязанности собственника по сохранности жилого помещения с составом административного правонарушения "Нарушение правил пользования жилыми помещениями" (ст. 7.21 КоАП РФ) обосновывает целесообразность нормативного закрепления ее содержания.

<3> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546.

Содержание обязанности собственника - физического или юридического лица - по сохранности жилого помещения включает: выявление несоответствия жилого помещения требованиям законодательства Российской Федерации (данный элемент находится в непосредственной связи с категорией "пригодность жилого помещения для проживания"); своевременное представление информации соответствующим органам и (или) организациям о действиях, предпринимаемых в процессе осуществления права собственности на жилое помещение (например, о перепланировке и (или) переустройстве); запрет на выполнение в жилом помещении работ или совершение действий, приводящих к его порче <4>; действия по содержанию общего имущества многоквартирного дома.

<4> Следует отметить, что данный элемент установлен как обязанность нанимателя жилого помещения, у собственника жилого помещения подобной обязанности нет. Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями: Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 // СЗ РФ. 2006. N 5.

Особо следует акцентировать внимание на требованиях к содержанию общего имущества многоквартирного дома <5>, в соответствии с которыми для осуществления функции по охране права собственности собственникам помещений необходимо определить состав такого имущества. В то же время процедура определения состава общего имущества многоквартирного дома законодателем не определена. Данный вопрос должен решаться на общем собрании собственников жилых помещений. Однако Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. не включает в перечень компетенции общего собрания подобное полномочие (ст. 44). Более того, данный нормативный акт относит к компетенции общего собрания лишь решение вопроса о передаче общего имущества в пользование иным лицам (п. 4 ст. 36). Следует отметить и тот факт, что юридический статус общего собрания собственников помещений многоквартирного дома не определен.

<5> Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность: Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3680.

На наш взгляд, ярким примером несогласованности полномочий субъектов рассматриваемого механизма является следующее. Содержание общего имущества в многоквартирном доме включает в себя осмотр такого имущества, который осуществляется собственниками помещений, с целью своевременного выявления несоответствия состояния общего имущества требованиям законодательства РФ. Однако каким образом можно будет подтвердить проведение соответствующего осмотра? Если предположить, что осмотр общего имущества многоквартирного дома будут проводить органы исполнительной власти, в отношении имущества (жилых помещений), находящегося в государственной или муниципальной собственности, то логичным завершением осмотра должно быть составление соответствующего акта. Но если данный осмотр осуществляет собственник жилого помещения - физическое или юридическое лицо, то вопрос о подтверждении его проведения остается неурегулированным. Указанным собственникам в данной ситуации целесообразно использовать отдельные средства административно-правовой охраны. В частности, институт административной жалобы. Именно с помощью этого института собственник сможет доказать, что предпринял необходимые меры по обеспечению сохранности жилого помещения и тем самым с его стороны были соблюдены соответствующие Правила <6>.

<6> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546, N 34. Ст. 3680.

Таким образом, специфика обязанности собственника - физического или юридического лица по обеспечению сохранности жилого помещения заключается в его (собственника) непосредственном контроле за использованием и сохранностью жилищного фонда <7> в части обеспечения прав и законных интересов, как своих, так и других собственников, предотвращении правонарушений в жилищной сфере, а также повышении уровня жилищно-коммунального обслуживания. Следует отметить, что подобный контроль могут осуществлять только органы исполнительной власти.

<7> Жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

Итак, функции субъектов исследуемого механизма понимаются разрозненно. Основной причиной такого понимания, по нашему мнению, является установление различных видов собственности на жилье. Так, например, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в лице соответствующих органов являются собственниками определенной доли жилых помещений, совокупность которых составляет государственный и муниципальный жилищный фонд. Следовательно, статус собственника жилых помещений возлагает на органы исполнительной власти обязанность по соблюдению установленных Правил. В то же время за государством сохраняется обязанность обеспечения государственного регулирования и контроля за правоотношениями в жилищной сфере.

Правоохранительные функции субъектов рассматриваемого механизма, на наш взгляд, должны быть классифицированы как непрерывные и дискретные (прерываемые). Органы исполнительной власти являются носителями непрерывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они одновременно являются непосредственными собственниками с соответствующими полномочиями и субъектами, обеспечивающими государственное регулирование и контроль за жилищными правоотношениями. Исполнение данной функции не зависит от уменьшения или увеличения доли государственного жилищного фонда. В свою очередь, физические и юридические лица в сфере охраны права собственности на жилые помещения являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности. Таким образом, обязательными и основными субъектами в рассматриваемом механизме являются органы исполнительной власти.

Безусловно, важнейшим требованием механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения является то, что вся система действий участников процесса охраны права собственности в жилищной сфере должна осуществляться не по принципу анархии, а в строгом соответствии с их полномочиями, установленными нормами права. Четкое определение и понимание сущности полномочий субъектов позволит обеспечить реализацию функций государства как регулятора жилищных отношений, а также максимальную защиту прав и законных интересов субъектов частного права, являющихся собственниками жилья.